●付志宇

分稅制之魂：集權(quán)與分權(quán)

●付志宇

上世紀(jì)末中國(guó)推行的分稅制改革在中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)史上寫下了濃墨重彩的一筆，其影響已蔓延至政治、法律、文化、科技等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域?！扒嗌揭琅f在，幾度夕陽(yáng)紅”，彈指一揮中二十年倏忽而過(guò)，其間所發(fā)生的波瀾曲折恐怕早已遠(yuǎn)超出當(dāng)年改革設(shè)計(jì)者的意料。正如朱镕基在清華大學(xué)百年校慶時(shí)所言，分稅制的是非功過(guò)留與后人評(píng)說(shuō)。不論此次改革的影響是福是禍，均無(wú)法抹去，都已昭然載入歷史。十年前本人有幸?guī)煆呢?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所首任所長(zhǎng)許毅及中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所財(cái)政研究室前任室主任楊之剛。許老是共和國(guó)財(cái)政事業(yè)的開創(chuàng)者，生前曾就分稅制改革的經(jīng)過(guò)及相關(guān)當(dāng)事人對(duì)本人詳加評(píng)述，楊師曾在改革前夕與周小川合著相關(guān)論著謀劃改革的方向，改革之后則與樓繼偉調(diào)研配套制度的完善，可謂歷史的參與者和見證人。筆者對(duì)分稅制的來(lái)龍去脈因之有較為清晰的把握，在此不揣鄙陋淺談對(duì)當(dāng)前改革的認(rèn)識(shí)。

分稅制的精髓在于集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，馬寅初曾總結(jié)中國(guó)歷代的財(cái)政體制：“中國(guó)自唐以后，表面上中央集權(quán)有所加強(qiáng)，但實(shí)際上徒有虛名。南宋時(shí)中央為籌措軍費(fèi)取給予攤派，地方為樹立勢(shì)力也濫用附加。歷元、明、清三朝，中央掌握全國(guó)財(cái)權(quán)，地方因經(jīng)費(fèi)緊缺，一切全靠攤派，火耗、秤余之類相繼而出。清末地方督撫借辦洋務(wù)，苛雜繁興，中央擁集權(quán)之虛名，地方收濫權(quán)之實(shí)惠，而上下財(cái)政呈支離破碎之局面矣。民國(guó)分稅制的嘗試，也表現(xiàn)出中央集權(quán)的色彩，所有重要稅源悉歸中央，重要政務(wù)亦由中央辦理；地方稅源悉被攫取，所余者僅屬零星小數(shù)”。從馬氏的梳理可以看出，國(guó)史上財(cái)政集權(quán)與分權(quán)的過(guò)程正如羅貫中在《三國(guó)演義》開篇所云：“天下大勢(shì)，分久必合，合久必分”，財(cái)政體制處于不斷的調(diào)整與變化之中，其根源則在于政權(quán)的集中或離散程度。當(dāng)代中國(guó)財(cái)政的發(fā)展也概莫能外，從建國(guó)初統(tǒng)收統(tǒng)支的高度集權(quán)演進(jìn)到八十年代分灶吃飯的地方分權(quán)，到九十年代中期的適度集權(quán)，再到本世紀(jì)初的進(jìn)一步上收財(cái)權(quán)，都體現(xiàn)了財(cái)政體制對(duì)中央政權(quán)強(qiáng)度的高度從屬。

即便在同一種政體下，中央與地方關(guān)系的消長(zhǎng)也在決定性意義上導(dǎo)致財(cái)力在各級(jí)政府間的分布狀況。如清初康熙通過(guò)平三藩統(tǒng)一財(cái)權(quán)，而清末督撫截留稅款致中央財(cái)力散失。又如民初袁世凱靠個(gè)人影響力令各地向中央解款，其人死后財(cái)權(quán)為各地軍閥所割據(jù)。再如國(guó)民政府成立之初僅可收取東南六省稅款，隨抗戰(zhàn)深入反能統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政。由此，從財(cái)政體制可窺見國(guó)家的政治格局。政權(quán)強(qiáng)干弱枝，財(cái)權(quán)就強(qiáng)內(nèi)弱外；政權(quán)太阿倒持，財(cái)權(quán)就反客為主。當(dāng)代分稅制改革的由來(lái)自不待言，朱镕基當(dāng)年汲汲于提高中央財(cái)政收入比重以扭轉(zhuǎn)無(wú)財(cái)可理的劣勢(shì)，正是要改變政治上中樞受制于地方的窘境。時(shí)至今日已實(shí)現(xiàn)政策制定者的初衷，大部分財(cái)力集中于中央之手，對(duì)地方的調(diào)控已能隨心所欲，收放自如。而近來(lái)三中全會(huì)提出的穩(wěn)定財(cái)力分配格局之說(shuō)讓地方心領(lǐng)神會(huì)，不作分權(quán)之念。尤其以“營(yíng)改增”為切入口的減稅政策更是對(duì)地方財(cái)力的削弱，體現(xiàn)出中央強(qiáng)化財(cái)政集權(quán)的意圖。

誠(chéng)然，分稅制的利弊目前尚難蓋棺，但從改進(jìn)計(jì)，也不得不容作反省之思慮。上文所提到的馬氏曾對(duì)國(guó)民政府時(shí)期的分稅制作過(guò)誅心之論：“根本問(wèn)題在乎確定省與縣究竟處在怎樣的地位，而后再?zèng)Q定它職權(quán)的范圍。究竟應(yīng)該怎樣，這一切需要基本關(guān)系上的調(diào)整。整個(gè)行政制度的確定，不是以財(cái)源來(lái)限制權(quán)職，乃是由權(quán)職的需要來(lái)決定財(cái)源”。而當(dāng)代中國(guó)分稅制的癥結(jié)也正在于此，非以事權(quán)而定財(cái)權(quán)，乃以財(cái)力而擔(dān)事責(zé)。故有地方無(wú)財(cái)辦事而中央無(wú)事有財(cái)?shù)腻e(cuò)位，進(jìn)而有地方跑部錢進(jìn)的扭曲與賣地舉債的無(wú)奈。要想徹底改變此現(xiàn)狀，則非改變財(cái)與事之邏輯順序而不能。近代分稅制的演化正是遵循馬氏之路徑，由中央而省而縣逐步加強(qiáng)財(cái)力，由縣而省而中央逐步上收事責(zé)，方能基本實(shí)現(xiàn)國(guó)地分治的功能。若不能調(diào)整當(dāng)前中國(guó)的財(cái)力分配格局，則需擴(kuò)大中央事責(zé)之范圍。換而言之，即是從收支對(duì)應(yīng)的角度進(jìn)一步強(qiáng)化中央集權(quán)。新近中央關(guān)于財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的提法可以揭示出一些新的動(dòng)向，其象外之意可察之一二。

二十年來(lái)分稅制的本質(zhì)就是財(cái)政中央集權(quán)化的過(guò)程，學(xué)術(shù)界對(duì)此殊無(wú)異議。但集權(quán)程度的掌控并不總是積極順利的。揆諸國(guó)史，由分權(quán)而集權(quán)之史實(shí)在皆是，不絕于書。有事竟功成者，有功敗垂成者，亦有先敗而后成者，還有半敗而大成者。前者有漢武帝之推恩令，中者有建文帝削藩之?dāng)∮谥扉?，后者有唐德宗之建中平叛，再后者有漢景帝之誅晁錯(cuò)而挫七國(guó)之亂。其中成敗之道并無(wú)定法，乃在對(duì)時(shí)機(jī)的判斷與火候的把握。因此，分稅制改革本身很難用是非功過(guò)一言蔽之，而其發(fā)展演進(jìn)的前景則取決于決策者的膽識(shí)與氣魄，以及對(duì)時(shí)局的準(zhǔn)確看待和對(duì)分寸的精確拿捏。過(guò)猶不及，物極必反，只有在集權(quán)與分權(quán)之間做出合理評(píng)估，執(zhí)其兩端而用其中，方能不失分稅制應(yīng)有之意。

就時(shí)下分稅制發(fā)展方向而言，要害在于國(guó)地之間稅種的重新劃分與省縣

之間稅種的獨(dú)立設(shè)置，一改之前縣附屬于省，省受制于中央的被動(dòng)局面。而這兩者中尤以確?？h級(jí)財(cái)力的獨(dú)立完整為重。國(guó)民政府時(shí)期分稅制歷經(jīng)了四次大的調(diào)整，終能形成縣治的基礎(chǔ)，以確保國(guó)家基層政權(quán)的完善并支撐抗戰(zhàn)所需的物質(zhì)保障，分明是歷史之鏡鑒。而現(xiàn)今土地財(cái)政出現(xiàn)的消極影響亦需通過(guò)改進(jìn)分稅制來(lái)化解，因此未來(lái)的改革方向就是朝內(nèi)外均權(quán)進(jìn)展，以期各級(jí)財(cái)力獨(dú)立均衡，方可謂符合分稅制的精義。

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）