●楊 穎 董登攀

績效評價，是新一輪財稅體制改革方案和新《預(yù)算法》強調(diào)的重要內(nèi)容；財政監(jiān)督，是財政的四大職能之一，是財政資金的安全閥和防護網(wǎng)。兩項職能都是財政管理的重要手段，既有不同點又有相通處。在實踐中，將績效評價寓于財政監(jiān)督中，使這一新一舊兩項職能有機結(jié)合、相互促進、合力提效，既是落實新《預(yù)算法》的客觀要求，也是財政改革的必然方向，具有很強的現(xiàn)實意義。

一、績效評價與財政監(jiān)督職能的比較分析

績效評價和財政監(jiān)督在職能上具有共同點，兩者都是維護財政運行的重要環(huán)節(jié)，都是加強財政支出管理的重要手段，都是以財政資金為主要對象，以資金財務(wù)狀況為核查主體，以服務(wù)財政管理為工作目標(biāo)。但是兩者又有區(qū)別，財政監(jiān)督側(cè)重于財政資金使用的真實性、規(guī)范性、合法性，而績效評價則是側(cè)重于財政資金使用的經(jīng)濟性、效率性、效益性，兩者可以相輔相成、相互補充，從而達到節(jié)約行政成本、提高工作效率、更好發(fā)揮職能的作用。開展績效評價時，在內(nèi)容上，重點查看資金撥付是否及時、是否在既定領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有效益，績效指標(biāo)是否達到等；在方式上，績效評價可以采用財政監(jiān)督檢查和取證方法，寓監(jiān)督于評價之中。開展財政監(jiān)督時，可以將績效目標(biāo)作為方向之一，將績效評價關(guān)注的內(nèi)容與財政監(jiān)督內(nèi)容相結(jié)合，通過檢查財政資金管理是否合規(guī)、資金使用是否安全、單位財務(wù)核算是否規(guī)范等內(nèi)容，力促部門、單位在改善財政資金管理的同時，提高財政資金管理水平。

二、構(gòu)建績效評價與財政監(jiān)督融合體系的基本思路

按照“機構(gòu)銜接、職能整合、統(tǒng)一組織、成果共享”的工作思路，逐步建立以績效指標(biāo)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，以財政監(jiān)督為支撐，以優(yōu)化財政管理為目標(biāo)的預(yù)算績效評價與財政監(jiān)督融合體系。

（一）以加強財政支出管理為目標(biāo)，將兩項工作協(xié)同推進

績效評價可以為預(yù)算管理提供決策依據(jù)，財政監(jiān)督能夠為財政安全保駕護航，兩者如同鳥的雙翼，只有相互協(xié)調(diào)才能推動改革順利前行。兩項職能的整合機制在規(guī)劃過程中，一是在機構(gòu)職能設(shè)置上要密切銜接，明確績效管理部門與財政監(jiān)督部門各自的職能分工和檢查評價結(jié)果共享程序，有的地方也可以探討兩個機構(gòu)合署辦公，增強工作協(xié)同性。二是注意將兩項工作與其他財政改革相配合，以部門預(yù)算改革為核心，圍繞預(yù)算編制執(zhí)行，并與國庫集中支付、政府采購等財政改革協(xié)調(diào)起來，增強工作聯(lián)動性。三是建立完善的配套制度，包括績效評價的組織、實施辦法，財政監(jiān)督的日常監(jiān)督、專項監(jiān)督辦法，以及兩項工作結(jié)果共享、移交處理辦法，將兩項工作納入財政改革的總框架。

（二）建立績效評價指標(biāo)體系，明確績效監(jiān)督目標(biāo)

預(yù)算績效管理的核心內(nèi)容之一是績效目標(biāo)的設(shè)計，績效目標(biāo)的細化、量化、表格化即是評價指標(biāo)體系。建立指標(biāo)體系既有利于評價的實施，又利于財政的事后監(jiān)督。評價指標(biāo)設(shè)計必須遵循科學(xué)性、規(guī)范性、系統(tǒng)性、實用性的原則，做到理論上有科學(xué)根據(jù)，實踐上切實可行，使評價指標(biāo)能夠準確地反映項目或單位的績效目標(biāo)。同時，由于每個財政項目的特點不同，加上項目指標(biāo)的個體差異性，必須建立有針對性的指標(biāo)體系才能使績效目標(biāo)更加準確、績效監(jiān)督效果更加明顯。

（三）強化預(yù)算績效評價和財政監(jiān)督的工作支撐

一是廣泛動員，形成合力。加強和人大、審計、紀檢、監(jiān)察等部門的溝通，從政府層面推進績效評價和財政監(jiān)督工作開展；加大績效評價和財政監(jiān)督宣傳力度，評價監(jiān)督結(jié)果適當(dāng)公開，在取得社會公眾廣泛參與和支持的同時，進一步增強各部門、各單位的大局意識、責(zé)任意識和主動意識；加強預(yù)算績效評價和財政監(jiān)督的專業(yè)知識培訓(xùn)，增強工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高預(yù)算績效評價的工作水平。二是建立考核機制。加強績效評價和財政監(jiān)督推進工作的督促檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，并建立相應(yīng)的考核制度。三是借助第三方力量。引導(dǎo)中介機構(gòu)參與績效評價和財政監(jiān)督工作，提高工作的專業(yè)性和公正性。

三、以教育補助項目為例組織和融合績效評價與財政監(jiān)督工作

（一）制定績效評價和財政監(jiān)督同步開展的工作程序

針對一項資金，可以一起下發(fā)通知，同部署、同組織，同步開展績效評價和財政監(jiān)督。以教育補助項目為例，可分為八步：一是向教育部門下發(fā)績效評價和財政監(jiān)督通知，要求單位上報績效自評報告，賬務(wù)報表，管理辦法等評價監(jiān)督資料；二是聽取教育業(yè)務(wù)單位情況介紹；三是檢查教育部門單位財務(wù)狀況，整理發(fā)現(xiàn)的問題，分析資金使用情況；四是通過專家評審、訪談、問卷調(diào)查等方式，分析資金效益；五是單位確認檢查底稿；六是確定績效評價報告和監(jiān)督檢查報告框架，充實報告內(nèi)容，形成報告草稿；七是征求單位對績效評價報告和財政監(jiān)督處理報告意見，根據(jù)單位合理意見修改后形成績效報告初稿和財政監(jiān)督檢查處理處罰決定，報領(lǐng)導(dǎo)研究。八是正式下發(fā)績效評價報告和財政監(jiān)督檢查處理處罰決定書。

（二）確定績效評價指標(biāo)體系

針對不同的項目設(shè)計不同的評價指標(biāo)，使績效評價更加科學(xué)合理。在績效評價內(nèi)容上，把投入產(chǎn)出情況、會計核算情況、支出效益情況、社會滿意度情況等納入評價主要內(nèi)容。按照財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)【2011】285 號）確定的指標(biāo)框架和單位隨部門預(yù)算上報的績效目標(biāo)，制定詳細的評價指標(biāo)體系。以教育部門為例，其財政補助專項主要包括圖書購置補助、教學(xué)設(shè)備購置補助、辦學(xué)專項經(jīng)費、學(xué)生獎學(xué)助學(xué)補助、義務(wù)教育經(jīng)費保障等內(nèi)容，其指標(biāo)應(yīng)按照資金內(nèi)容進行設(shè)置，主要包括：項目立項申報、資金到位率、業(yè)務(wù)管理情況、資金合規(guī)性、項目完成率、成本節(jié)約率、項目效率等。

（三）確定考核量化指標(biāo)

按照績效評價指標(biāo)體系，應(yīng)明確考核指標(biāo)，既利于績效評價又便于監(jiān)督核實。這部分的工作是最具專業(yè)性的內(nèi)容。比如考核高職院校圖書館方面的財政投入效益，可以設(shè)置如下考核指標(biāo)：“藏書利用率”（一定時期內(nèi)全部書刊資料被讀者利用的數(shù)量占全部館藏的百分比）；“讀者借閱率”（一定時期平均每個讀者所借的書刊資料數(shù)量，即借閱總冊數(shù)/借閱總?cè)藬?shù)）；“圖書流通率”（一定時期公開的借閱量與被讀者借閱的數(shù)量之比，即讀者借閱總冊數(shù)/館藏書總冊數(shù)）;讀者到館率(一定時間到館借閱讀者人數(shù)與本館擁有讀者總?cè)藬?shù)之比)。另外，與教育其他專項有關(guān)的指標(biāo)如：“入學(xué)率”（在校生數(shù)與適齡人口數(shù)的比重）；“升學(xué)率”（升學(xué)人數(shù)與畢業(yè)人數(shù)之比）；“義務(wù)教育完成率”（初等教育完成率）；“教師滿意率”（通過調(diào)查問卷了解教師對某專項實施狀況的滿意程度）等。同時，指標(biāo)體系設(shè)置還應(yīng)明確“指標(biāo)值”的考核渠道，保證“指標(biāo)值”可追溯、可驗證。如：“指標(biāo)內(nèi)容”和“指標(biāo)值”如果是教師發(fā)表科研成果論文30篇，“考核途徑”可以是公開出版發(fā)行物。又如：“指標(biāo)內(nèi)容”和“指標(biāo)值”如果是入學(xué)率保證98%以上，“考核途徑”可以是單位報表及統(tǒng)計部門、公安部門相關(guān)數(shù)據(jù)。

（四）優(yōu)化績效評價和財政監(jiān)督形式

一是優(yōu)化組合，成立由財政內(nèi)部預(yù)算管理、績效評價、財政監(jiān)督機構(gòu)以及社會中介機構(gòu)組成的評價小組，明確分工、細化責(zé)任。通過第三方的參與達到監(jiān)督評價專業(yè)性、公正性的目的。在選擇中介機構(gòu)時，對擁有中、高級專業(yè)技術(shù)職稱或相關(guān)職業(yè)資格的人數(shù)、設(shè)立時間以及近幾年的業(yè)績和信譽都要進行嚴格要求，可以通過政府購買公共服務(wù)的方式選擇機構(gòu)。二是優(yōu)化方式。績效評價在查閱賬務(wù)的基礎(chǔ)上，要采取實地訪談、社會調(diào)查、地區(qū)數(shù)據(jù)對比、組織專家測評等方式提高評價的水平。尤其要注重問卷調(diào)查環(huán)節(jié)，比如：可以選擇幾所學(xué)校，隨機抽取一定比例師生，進行調(diào)查統(tǒng)計，整理出資金投入后的社會滿意度情況。財政監(jiān)督工作要以績效評價指標(biāo)為方向，增強監(jiān)督檢查的針對性，發(fā)現(xiàn)資金使用中存在的問題，使評價的法理依據(jù)更充分、更具有說服力。

（五）注重結(jié)果的應(yīng)用

在編制年度部門預(yù)算中，要充分利用績效評價和財政監(jiān)督結(jié)果。結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、一般和較差四個等次，對優(yōu)秀項目，下年度適當(dāng)加大扶持力度；對良好項目，下年度按項目開展情況繼續(xù)給予資金支持；對一般項目，下年度酌情減少資金支持或進行整合；對評價較差項目，下年度不予安排資金，真正發(fā)揮績效評價與財政監(jiān)督融合機制的合力作用?！?/p>