余滿和

(中石化西北石油局 黨委辦公室，新疆 烏魯木齊 830011)

論突發(fā)公共事件中的地方政府溝通能力建設(shè)

余滿和

(中石化西北石油局 黨委辦公室，新疆 烏魯木齊 830011)

有效的溝通是突發(fā)公共事件能否處置成功的關(guān)鍵要素。面對高頻次的突發(fā)公共事件，政府對危機的認識、反應速度、應用渠道選擇直接關(guān)系到突發(fā)公共事件的處理效果，因此，改變政府對突發(fā)公共事件溝通的重要性認識，創(chuàng)新溝通模式并加強相應制度建設(shè)，規(guī)范程序成為提升地方政府突發(fā)公共事件的溝通能力的重要措施。

突發(fā)公共事件;危機溝通;行政管理;地方政府

一、問題的提出

我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，隨著各種改革措施的出臺，因改革而產(chǎn)生的各種利益紛爭不斷產(chǎn)生，突發(fā)性公共事件正呈逐年上升趨勢。突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生直接影響著社會大眾情緒，給整個社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展帶來了不利影響。一方面在互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的時代背景下，一些小事件的產(chǎn)生往往很快成為議題，公眾對議題的利益相關(guān)性、確定性的判斷形成“導向需求”，從而形成“媒介關(guān)注度”條件而形成突發(fā)事件;另一方面以互聯(lián)網(wǎng)絡為代表的新媒體的蓬勃發(fā)展，加快了突發(fā)公共事件的信息傳播速度，擴大了信息的受眾范圍，擴大了事件的影響程度，加大了突發(fā)公共事件的處理難度，對各級政府的突發(fā)公共事件處理能力提出了新的要求。甕安事件、哈爾濱水危機事件、寧波事件、什邡事件都暴露出地方政府在面對突發(fā)公共事件時處理能力的不足。地方政府突發(fā)公共事件的處理能力是多維度的，其中溝通能力是地方政府正確處理突發(fā)公共事件的重要組成部分，因此，以提升地方政府的溝通能力為基礎(chǔ)，提高其應對突發(fā)公共事件的綜合能力成為地方政府執(zhí)政能力建設(shè)的核心。

二、地方政府在突發(fā)公共事件溝通中存在的問題

突發(fā)公共事件具有類型多樣性和發(fā)生時點突發(fā)性的典型特征，給政府的及時應對和處理帶來了諸多不利條件和困難。雖然國家針對頻發(fā)的公共事件加強了地方政府預防機制和處理能力的建設(shè)投入，地方政府相應的危機處理能力也在實踐中有所提高，但從無數(shù)個案中仍不難發(fā)現(xiàn)地方政府在突發(fā)公共事件的溝通能力缺陷和不足，因溝通能力不足而使政府陷入被動局面、形象受損的情況時有發(fā)生。

(一)政府對突發(fā)公共事件的溝通認識不足，漠視利益相關(guān)者話語權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在互聯(lián)網(wǎng)時代，網(wǎng)絡技術(shù)屬性對民眾無形中形成了一種賦權(quán)效應，給予了公眾更多的話語權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，網(wǎng)絡具有資源動員的能力和框架建構(gòu)能力。對網(wǎng)絡的技術(shù)屬性的認識理應成為政府在處理任何突發(fā)公共事件的背景知識?，F(xiàn)實社會中，地方政府對突發(fā)公共事件的認識不足表現(xiàn)在兩個方面:一是觀念落后，一部分官員的民主法制觀念淡薄，官本位思想嚴重，沒有意識到做好突發(fā)公共事件的溝通是政府應盡的責任和義務，漠視突發(fā)事件利益相關(guān)者的話語權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。受思想意識的影響和制約，在面對突發(fā)公共事件時，地方政府往往表現(xiàn)為強勢，站在利益相關(guān)者的對立面上，對利益相關(guān)者采取高壓策略并以“不明真相”、“別有用心”等措詞來定義突發(fā)公共事件的利益相關(guān)者，使溝通陷入被動。二是對危機溝通的認識存在誤區(qū)，多數(shù)官員擔心公開突發(fā)公共事件的真實信息可能會造成社會恐慌和混亂。尤其是在“壓力維穩(wěn)”的政府官員考核體制下，地方政府更是害怕面對突發(fā)公共事件的利益相關(guān)者［1］，當突發(fā)公共事件發(fā)生時，地方政府往往選擇對突發(fā)公共事件的相關(guān)信息進行保密和隱瞞，寄希望于將整個事情調(diào)查清楚之后再發(fā)布信息，以消解突發(fā)公共事件利益相關(guān)者的誤會和誤解，以平息整個事態(tài)，其結(jié)果往往事與愿違，適得其反。地方政府在突發(fā)公共事件中的行為表現(xiàn)存在著問題，是一個觀念問題，是對突發(fā)公共事件利益相關(guān)者話語權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的漠視，其行為結(jié)果必然導致政府與突發(fā)公共事件利益相關(guān)者之間平等溝通的基礎(chǔ)條件的喪失，失去了突發(fā)公共事件利益相關(guān)者和社會公眾的信任，給后續(xù)的溝通帶來了困難。

(二)政府的危機溝通反應滯后，媒體溝通能力差。政府在突發(fā)公共事件發(fā)生后，往往迫于各種壓力而在行為反應上表現(xiàn)的不知所措，或為了逃避責任極力掩蓋矛盾和事實真相，不能在第一時間與媒體和公眾進行真誠而有效的溝通，從而喪失突發(fā)公共事件的最佳處理時機，引起整個社會恐慌和公眾懷疑，導致事態(tài)的進一步惡化，增加了局面的控制難度。媒體是突發(fā)公共事件的利益相關(guān)者，通過對突發(fā)公共事件的信息傳播可以給媒體自身帶來收益［2］。受利益的驅(qū)使，當突發(fā)公共事件發(fā)生之時，各種媒體就會積極跟進，對突發(fā)公共事件進行宣傳報道，其對突發(fā)公共事件的情緒和態(tài)度表達對突發(fā)公共事件的處理具有舉足輕重的作用，從系統(tǒng)論的角度去分析，地方政府對突發(fā)公共事件的溝通能力也應該包括與媒體的溝通?？傮w上，地方政府與媒體的溝通能力有待于進一步提高。一是地方政府在突發(fā)公共事件的處理中對媒體存在著畏懼心理，有意和無意之間在心理層面對媒體產(chǎn)生了一定的抵觸情緒，缺少應對媒體的能力。二是部分地方政府官員在作為政府新聞發(fā)言人時，在應對媒體時表現(xiàn)出能力不夠，難以承擔起相關(guān)的責任，回答問題時繞開重點，并經(jīng)常以維護安全保密、不方便為托辭，回絕媒體的正當提問，給突發(fā)公共事件的利益相關(guān)者和社會公眾留下誠意不足的不良印象，從而給突發(fā)公共事件的后續(xù)溝通帶來被動。政府不能在媒體面前直面問題，真誠相對，不僅有損地方政府形象，而且直接影響到危機溝通的效果。三是突發(fā)公共事件往往涉及到地方政府的多個部門，受政府既有的條塊分割的管理體制影響，出于部門利益的考慮，在面對突發(fā)公共事件時各部門往往各自為政，在對媒體進行溝通時，意見相左的現(xiàn)象時有發(fā)生，給突發(fā)公共事件的利益相關(guān)者和社會公眾對事件的理解帶來了困難，引起相互之間的誤會。

(三)信息反饋不暢，雙向溝通渠道匱乏。一方面地方政府向公眾傳播、傳遞信息的渠道眾多，而可供公眾選擇的信息反饋渠道卻明顯不足。圍繞突發(fā)公共事件而產(chǎn)生的利益相關(guān)者之間信息溝通渠道的不對等，必然會造成相互之間信息的不對稱，處于基層的突發(fā)公共事件的利益相關(guān)者和社會公眾對突發(fā)公共事件的相關(guān)信息不能及時向政府進行反饋、傳遞，地方政府很難了解掌握利益相關(guān)者對突發(fā)公共事件的真實情緒、意見、態(tài)度，難以了解突發(fā)公共事件利益相關(guān)者的真實需求，導致地方政府對突發(fā)公共事件的處理決策因信息不完整而出現(xiàn)失誤，從而引發(fā)利益相關(guān)者的不滿，產(chǎn)生新的事件，給社會帶來更加不利的影響。另一方面由于體制的不健全和政府的行政效率不高，政府能夠有效接收并處理的利益相關(guān)者意見和訴求十分有限，制約和影響了利益相關(guān)者的信息反饋要求，其情緒、意見和觀點難以在一個有限的時間范圍得到充分而完整的表達，引起人們對政府行為的不滿，給兩者之間的溝通帶來不利的情感性因素的影響。

三、地方政府突發(fā)公共事件溝通能力的培育

地方政府對突發(fā)公共事件溝通能力的培育是一項系統(tǒng)工程，包括了地方政府對突發(fā)公共事件的認識，部門之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、相關(guān)制度建設(shè)、溝通技巧等多個方面的能力維度。

(一)政府應注意溝通的實效性，把握溝通的主動性，提升其反應能力。突發(fā)公共事件從發(fā)生到最后的處理、平息具有周期性。在危機潛伏期政府應加強輿情監(jiān)督，并做好溝通。當突發(fā)公共事件發(fā)生后，政府應快速、主動地與突發(fā)公共事件的利益相關(guān)者進行溝通，把握信息主動權(quán)。在突發(fā)公共事件發(fā)生后，相關(guān)利益者往往會產(chǎn)生焦慮、不安的情緒，各種謠言也會借助各種媒體，尤其是以網(wǎng)絡為代表的新媒體迅速傳播，這客觀上要求地方政府應快速地做出反應，如果政府不能在第一時間及時發(fā)布相關(guān)信息，進行有效溝通，就會引起利益相關(guān)者猜測和質(zhì)疑，導致社會恐慌，政府應利用其掌握的信息優(yōu)勢，積極主動地去面對突發(fā)公共事件，降低利益相關(guān)者對事件產(chǎn)生的不安和緊張情緒，使謠言沒有生存的土壤。在“鈷60事件”中，河南杞縣政府反應滯后，長時間不向公眾說明事故情況，致使事件的利益相關(guān)者議論紛紛，各種謠言趁機進入，混洧視聽，政府失去了說明事故真相的最佳時機。無數(shù)突發(fā)公共事件的案例證明:缺乏對溝通重要性的認識、缺乏主動性甚至企圖掩蓋事故真相的做法不僅不能夠息事寧人，反而會加大恐慌，造成更大范圍的社會不穩(wěn)定。在瀘州事件、什邡事件中，由于當?shù)卣疀]有把握溝通的主動，沒有與利益相關(guān)者進行及時、有效的溝通，從而導致事態(tài)進一步的惡化，最終發(fā)展到了不可收拾的地步。

(二)做好部門的協(xié)調(diào)，提升信息的準確性和真實性。在突發(fā)公共事件發(fā)生后，迫于各種社會和上級政府的問責壓力，地方政府不同部門均需要對外發(fā)布信息。在信息發(fā)布前，各部門理應相互通報，對涉及到的突發(fā)公共事件的相關(guān)數(shù)據(jù)信息進行認真核對，以同一種聲音對外界發(fā)布，確保信息發(fā)布的準確性，真實性。否則，政府會陷入自相矛盾的尷尬境地，從而引起利益相關(guān)者的猜測和不滿，導致公眾對政府的信任度降低，使政府在后續(xù)的信息發(fā)布中陷入不利地位。在汶川地震中，國新辦在5月19日第七次抗震救災新聞發(fā)布會上公布截至5月19日12時，汶川地震的遇難人數(shù)為34073人，在5月20日第八次抗震救災新聞發(fā)布會上公布截至5月20日12時汶川地震的遇難人數(shù)34074人。四川省政府在5月19日汶川大地震災害第七場新聞發(fā)布會上公布截至19日16時汶川地震的遇難人數(shù)為33570人，在5月20日汶川大地震災害第八場新聞發(fā)布會上公布截至19日16時汶川地震的遇難人數(shù)為39577人。不同層級的政府部門對同一事件的相關(guān)信息缺乏統(tǒng)一，致使事件的利益相關(guān)者對汶川大地震的傷亡人數(shù)的準確性和真實性產(chǎn)生了懷疑，陷入了迷茫之中。汶川地震中的這一現(xiàn)象可以解釋為政府缺乏經(jīng)驗，但這也凸顯了政府部門之間的協(xié)調(diào)對突發(fā)公共事件溝通的重要性。

(三)發(fā)揮專業(yè)人士的權(quán)威作用，構(gòu)建決策、溝通一體化的新聞發(fā)布會制度。受環(huán)境、經(jīng)濟、社會發(fā)展的影響，突發(fā)公共事件勢必會在一定時期內(nèi)大量存在，這是中國經(jīng)濟社會發(fā)展進程中的正常現(xiàn)象和必然規(guī)律。突發(fā)公共事件大量存在的現(xiàn)實客觀上要求各級政府在突發(fā)公共事件的組織管理方面應參照發(fā)達國家的做法成立突發(fā)公共事件應急管理組織。為提升政府對突發(fā)公共事件的管理能力，地方政府應根據(jù)實際情況聘請包括地質(zhì)、環(huán)境、安全、公共、談判等相關(guān)專業(yè)人士組成突發(fā)公共事件的應急管理小組，為政府管理突發(fā)公共事件提供專業(yè)及時支持和組織決策保障。當突發(fā)公共事件發(fā)生后，應急管理小組成員出席各種應對事件的黨政會議，參與突發(fā)公共事件的處理決策，并由相關(guān)專業(yè)人士在政府的授權(quán)下代表政府主持各個層面的新聞發(fā)布會，實時對外界發(fā)布相關(guān)消息。一方面，專家由于具備相關(guān)方面的專業(yè)知識，并參與突發(fā)公共事件處理決策全過程，對相關(guān)信息有著充分的了解和掌握，其不僅可以為地方政府提供智力支持和資源保障，提高政府決策科學性，而且由于參與了決策，對整個決策過程了如指掌，在信息發(fā)布時有清晰的思維，對突發(fā)公共事件的發(fā)展態(tài)勢有準確的把握，能夠有效地發(fā)布消息，極大地提高了突發(fā)公共事件新聞發(fā)布會的信息質(zhì)量，提升了政府的突發(fā)公共事件的溝通能力。

(四)提升政府的媒體溝通能力，保持與媒體良性互動。媒體被稱作第三種力量，是社會心理狀態(tài)的指示器，具有信息溝通、輿論導向和穩(wěn)定社會的重要功能，是突發(fā)公共事件溝通的重要組成部分，在突發(fā)公共事件溝通中發(fā)揮著舉足輕重的作用［3］。地方政府能否與媒體保持良性互動，事關(guān)政府有關(guān)突發(fā)公共事件溝通的效果，因此地方政府必須與媒體保持良性互動。當突發(fā)事件處于潛伏期或發(fā)生后，地方政府就應在第一時間保持與媒體及時溝通，介紹有關(guān)情況，引導輿論朝著有利于突發(fā)公共事件的處理方向發(fā)展。政府應與媒體坦誠交換意見，做合作伙伴而不是對媒體不理不睬甚至打壓媒體。媒體作為大眾媒介，能發(fā)揮政府與公眾之間的紐帶作用，將政府的應對舉措和事實真相公布于眾，能起到減輕壓力、化解矛盾的作用，從而引導利益相關(guān)者的沖動、緊張、不安情緒逐漸向理性、穩(wěn)定和平靜方向轉(zhuǎn)化。在蘆山地震中，政府始終堅持信息公開透明，通過與媒體保持密切溝通，舉行新聞發(fā)布會等方式不斷發(fā)布信息，引導媒體參與到抗震救災的過程中來，各大媒體堅持客觀、務實的態(tài)度對抗震救災中的行動和先進事跡進行了快速、真實的報道，為抗震救災各項工作的順利開展創(chuàng)造了良好的信息環(huán)境，為抗震救災的全面勝利做出了貢獻。蘆山地震中，政府與媒體之間的良性合作可以說是政府在應對突發(fā)公共事件中的一個成功案例。

(五)重視新媒體力量，建設(shè)和完善網(wǎng)絡溝通渠道。在2l世紀，網(wǎng)絡、微信、微博等新媒體己深入到普通百姓的生活，發(fā)揮著不可替代信息傳播和溝通的作用。網(wǎng)絡等新媒體的快捷性、隱蔽性、自由性和低成本在給人們提供了較好的溝通渠道的同時，也帶來了一些不利影響，存在兩面性。目前，受限于我國司法制度不健全和其它政治參與方式不足，我國公民的網(wǎng)絡政治參與正在崛起，已迅速成為普通公民參與政府事務的重要平臺。因此，政府應高度重視以網(wǎng)絡為代表的新媒體在突發(fā)公共事件處理中的作用，發(fā)揮好網(wǎng)絡溝通功能和“減壓閥”作用。盡管當前有些政府建立了網(wǎng)上平臺，如政務公開、網(wǎng)上辦事等，但總體上卻存在建設(shè)水平很低、信息更新速度滯后于事件發(fā)生變化速度的不足，溝通作用沒有得到充分發(fā)揮。地方政府應高度重視網(wǎng)絡溝通渠道的建立和完善，隨時保持與突發(fā)公共事件的利益者之間有效的信息溝通，保持信息渠道的暢通。當突發(fā)公共事件發(fā)生時，地方政府就可以充分利用以網(wǎng)絡為代表的新媒體發(fā)布相關(guān)信息，介紹事實真相，了解利益相關(guān)者意見、情緒、態(tài)度和訴求，及時解釋和澄清事實，消除疑慮，從而有效化解矛盾，贏得社會支持，為突發(fā)公共事件的順利解決奠定好群眾基礎(chǔ)。

四、結(jié)論

隨著我國改革的進一步深化和經(jīng)濟活動范圍的擴大，因環(huán)境、安全等公共利益和個人經(jīng)濟利益而引起的突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，其妥善處理對地方政府的突發(fā)公共事件的管理能力提出了新的要求。總體上，政府的突發(fā)公共事件的管理能力是一個多層面的系統(tǒng)能力，與突發(fā)公共事件的利益相關(guān)者之間的溝通能力是基礎(chǔ)和重要組成部分，因此，各級政府應從觀念、制度、部分協(xié)調(diào)、溝通技巧等多個方面提升其綜合溝通能力，以提高其對突發(fā)公共事件的綜合管理能力，減輕各種突發(fā)公共事件對經(jīng)濟和社會健康發(fā)展的危害性和負面影響，為實現(xiàn)和諧發(fā)展創(chuàng)造條件。

［1］于建嶸．壓力維穩(wěn)已經(jīng)走到盡頭了［J］．領(lǐng)導文萃，2010，(04)．

［2］謝金林．網(wǎng)絡空間政府輿論危機及其治理原則［J］．社會科學，2008，(11)．

［3］史達．互聯(lián)網(wǎng)政治生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成要素及互動機制研究［J］．政治學研究，2010，(03)．

責任編輯王 飛

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1008－6463(2014)02－0005－04

2014－01－10

余滿和(1969－)，男，安徽安慶人，中石化西北石油局黨委辦公室主任，新聞發(fā)言人，《西北石油》總編輯，高級工程師。