李 靜 王曉燕

(暨南大學社會科學部 廣州510630;暨南大學法學院 廣州510630)

前言

新加坡是世界上第一個全民網(wǎng)絡互聯(lián)的國家，且一向以法治嚴明、管理嚴格著稱。自20 世紀90年代以來，經(jīng)過多年的經(jīng)驗積累，在網(wǎng)絡內(nèi)容管理方面，新加坡可以說是一個較為成功的典范，其網(wǎng)絡內(nèi)容管理相關(guān)政策法規(guī)的制定不僅符合新加坡本國歷史文化及現(xiàn)實發(fā)展，還隨著網(wǎng)絡的廣泛應用及政府的重視而日益完善。

新加坡網(wǎng)絡內(nèi)容管理的政府主管部門是新加坡傳媒發(fā)展局(Media Development Authority，以下簡稱MDA)，其主要工作圍繞兩大目標展開:一是將新加坡建設成為全球性的充滿活力的資訊社會，保證傳媒業(yè)的蓬勃發(fā)展;二是通過對傳播內(nèi)容的管理，維護社會的核心價值觀和消費者的合法權(quán)益。新加坡網(wǎng)絡內(nèi)容管理既有嚴格的法律制度，也有道德宣傳等柔性管理政策，除此之外，新加坡還在探索“以技術(shù)控制技術(shù)”(即把技術(shù)本身作為控制技術(shù)的手段，利用技術(shù)本身過濾不良信息)來對網(wǎng)絡內(nèi)容進行管理。

新加坡網(wǎng)絡內(nèi)容管理實行“三管齊下” (A Three-Pronged Approach)的方針，一是實施輕觸式管理制度，二是鼓勵行業(yè)自律，三是加強公眾教育，提高網(wǎng)絡安全意識［1］。一種觀點指出新加坡對網(wǎng)絡等新媒體的管理是自我調(diào)控模式①自我調(diào)控模式是指在一個強有力的法律和法規(guī)環(huán)境下進行自身調(diào)控，包括狀態(tài)監(jiān)測、直接監(jiān)管和自律。的一個縮影［2］。MDA 意識到互聯(lián)網(wǎng)的復雜性與無國界性，以及負責任使用這一媒介的重要性，因此采用了有效的“輕觸式”網(wǎng)絡管理模式(Light-Touch Regulatory Framework)②“輕觸式”網(wǎng)絡管理模式主要側(cè)重于《分類許可證制度》 (Class Livense Scheme)、 《互聯(lián)網(wǎng)操作規(guī)則》和《垃圾郵件控制法案》(Singapore Spam Control Act)等一系列網(wǎng)絡內(nèi)容管理的法律制度。。隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展及應用，為凈化網(wǎng)絡環(huán)境，增強國際競爭實力，新加坡政府出臺了《分類許可證制度》 (Class License Scheme)、 《互聯(lián)網(wǎng)操作規(guī)則》 (Internet Code of Practice)、《垃圾郵件控制法案》 (Singapore Spam Control Act)等法律法規(guī)，同時倡導行業(yè)自律，并加強公眾的網(wǎng)絡健康教育。

一 新加坡網(wǎng)絡管理的分類許可制度

由于網(wǎng)絡具有巨大的經(jīng)濟潛力，為使人們負責任地使用網(wǎng)絡，也為ISP③ISP:Internet Service Provider，即網(wǎng)絡服務提供商。ISP 包括:網(wǎng)絡接入服務提供商(Internet Access Service Provider，簡稱IASP)、定點網(wǎng)絡轉(zhuǎn)售商(Localised Internet Service Reseller)、非定點網(wǎng)絡轉(zhuǎn)售商(Non-Localised Internet Service Reseller)。和ICP④ICP:Internet Content Provider，即網(wǎng)絡內(nèi)容提供商。盡可能多地提供自由支配空間，MDA 采取了較為溫和的網(wǎng)絡內(nèi)容管理方式，即在法律層面制定最低限度的法規(guī)規(guī)則，實行“輕觸式”網(wǎng)絡內(nèi)容管理模式。該管理模式可以確保用戶在承擔最少責任的同時，給予ISP 和ICP 最大限度的操作靈活性，是一種比較平衡和輕度接觸的管理方式。

(一)分類許可制度的產(chǎn)生及其背景

新加坡前總理李光耀政治目光獨到敏銳，也很有遠見，他早就看出網(wǎng)絡信息技術(shù)發(fā)展將會對國家、社會的方方面面產(chǎn)生重要影響，起到巨大作用。他“認為政府必須學會利用信息技術(shù)而不是與其抗衡，否則必將是一個失敗的政府”［3］。

新加坡從20 世紀80年代初，就開始致力于國家的信息化基礎(chǔ)建設。1980年，新加坡提出國家計算機化計劃，并于1981年成立國家計算機委員會(NCB)，以執(zhí)行該計劃及發(fā)展本國的IT 產(chǎn)業(yè)和培養(yǎng)IT 人才。1992年新加坡制定了IT2000 計劃，該計劃的實施目標是把新加坡建設成為“智能島”，通過對網(wǎng)絡信息的充分利用，提高人們在家庭、工作和娛樂中的生活質(zhì)量［4］。1996年新加坡政府啟動了一個名為Singapore One 的信息建設項目，目標是研發(fā)國家的寬帶信息技術(shù)，讓學校和家庭等場所在幾年內(nèi)全部擁有計算機并接入寬帶多媒體服務。2000年新加坡政府提出Infocomm21 項目，以期使新加坡在2010年成為亞洲的電子商務中心［5］。2002年新加坡政府更新了Infocomm21，將Connected Singapore Vision 這一新概念加入該項目。新加坡政府的一系列措施使得新加坡成為世界網(wǎng)絡普及程度最高的國家之一［6］。隨著越來越多的公民使用網(wǎng)絡信息技術(shù)，其匿名性、虛擬性、隱蔽性、信息易逝性等特征帶來的一系列問題也漸漸顯露出來，并得到新加坡政府的重視。鑒于互聯(lián)網(wǎng)通過各種網(wǎng)站和主頁能夠較大范圍地向受眾發(fā)布信息，新加坡政府選擇將網(wǎng)絡作為一種廣播服務進行管理。素以“法治嚴明”著稱的新加坡開始將網(wǎng)絡的管理納入法治軌道。

1996年3月3日，新加坡廣播管理局⑤原名為Singapore Broadcasting Authority，本文統(tǒng)一翻譯為“廣播管理局”，是MDA 的前身。1994年，隨著《廣播法》的出臺，新加坡專門成立廣播管理局，負責廣播事業(yè)的規(guī)范與推廣。2003年1月1日，廣播管理局與電影與出版物管理局(Films and Publications Department)、新加坡電影委員會(Singapore Film Commission)合并，新設成立MDA。發(fā)表關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)的公告，闡述了新加坡政府對互聯(lián)網(wǎng)的總體政策及管理辦法。1996年7月11日，新加坡廣播管理局舉行新聞發(fā)布會，宣布為維護互聯(lián)網(wǎng)用戶的利益和互聯(lián)網(wǎng)的良性發(fā)展，對互聯(lián)網(wǎng)實行注冊登記和分類許可制度，并隨即頒布實施了《分類許可證制度》［7］，還分別于2004年、2012年對該制度進行了修訂。1997年10月修訂的《互聯(lián)網(wǎng)操作規(guī)則》［8］雖然只有4 條規(guī)則，但由于其規(guī)范網(wǎng)絡行為的重要性，與《分類許可證制度》一起被視為新加坡網(wǎng)絡內(nèi)容管理的奠基性法規(guī)。

(二)分類許可制度的相關(guān)規(guī)定

1.對網(wǎng)絡運營商⑥本文的“網(wǎng)絡運營商”包括網(wǎng)絡服務提供商(ISP)和網(wǎng)絡內(nèi)容提供商(ICP)。的分類許可管理

根據(jù)新加坡2004年及2012年修訂的《分類許可證制度》的規(guī)定，不同的主管機構(gòu)對ISP 和ICP的管理要求各不相同。所有ISP 必須在MDA 登記后方能開始運作。ICP 無須專門注冊，但涉及討論政治和宗教問題的網(wǎng)絡內(nèi)容提供商、在新加坡注冊的政治團體所創(chuàng)建的網(wǎng)站、經(jīng)營網(wǎng)上報紙并收取費用的網(wǎng)絡內(nèi)容提供商則需要進行注冊登記。新加坡要求網(wǎng)絡運營商在MDA 登記的目的在于規(guī)范網(wǎng)絡運營商的運營行為，預防和及時清除網(wǎng)絡中出現(xiàn)的不良信息，保護網(wǎng)絡版權(quán)的權(quán)利人與使用者的合法權(quán)益，為企業(yè)、公民尤其是易受不良信息影響的青少年營造一個良好的網(wǎng)絡環(huán)境。

《分類許可證制度》第4 條規(guī)定了分類許可證申請條件，同時在實施細則第15 條對分類許可證執(zhí)照所有人的職責做了系統(tǒng)規(guī)定:“提供本通知第3 條(a)至(e)所列舉廣播電視類服務的許可證持有者應當a.保證其所提供的服務不用于或進一步用于博彩，除非許可證持有者獲得該法豁免;b.避免以賭博為目的的賽馬分析、評論或意見(賽馬結(jié)果除外)類廣播節(jié)目;c.保證其所提供的服務不用于廣告或推廣占星術(shù)、占卜術(shù)、手相術(shù)或其他任何種類的算命術(shù);d.保證其所提供的服務不用于宣傳賣淫或其他不道德行為;e.保證其所提供的專業(yè)性或職業(yè)性咨詢服務由具有新加坡相關(guān)行業(yè)權(quán)威機構(gòu)認定資格的人員承擔;f.需要播出廣播錄音者，應當保證只播出信息與藝術(shù)部審查處認可的聲音;g.需要播出電影或錄像節(jié)目者，應當保證只播出經(jīng)電影審查委員會批準的電影或錄像節(jié)目，除非所播出的電影或錄像不在《電影法》(第107 章)規(guī)定的范圍內(nèi)或者被《電影法》相關(guān)條款豁免?！保?］同時許可證執(zhí)照所有人應盡力協(xié)助廣播管理局進行關(guān)于任何違反執(zhí)照規(guī)定行為和執(zhí)照所有人或其他任何人的任何被指控的違法犯罪行為的調(diào)查。

2.網(wǎng)絡運營商的責任與免責事由

關(guān)于網(wǎng)絡運營商的責任問題，《分類許可證制度》第5、6 條詳細規(guī)定為:一方面MDA 不可能隨時主動地對網(wǎng)絡內(nèi)容進行監(jiān)管，另一方面由于網(wǎng)絡站點數(shù)量眾多且變化的即時性，IASP 對此進行完全控制是不可能的，所以要求ISP 根據(jù)MDA 的提示關(guān)閉有害站點，按照MDA 的網(wǎng)絡內(nèi)容管理指導原則對自身服務內(nèi)容進行檢查，同時要求ISP 加強其內(nèi)部的網(wǎng)絡內(nèi)容控制?！痘ヂ?lián)網(wǎng)操作規(guī)則》第3條明確規(guī)定了網(wǎng)絡運營商的免責條款:獲得分類許可資格的網(wǎng)絡運營商在接到MDA 的通知后，按要求關(guān)閉含有禁止內(nèi)容的網(wǎng)絡鏈接，取消訂閱含有禁止內(nèi)容的新聞組，關(guān)閉含有禁止內(nèi)容的網(wǎng)頁便可免責;還規(guī)定那些基于網(wǎng)絡服務而建立的私人討論區(qū)，只要討論話題不涉及禁止內(nèi)容便可免責。

新加坡法律規(guī)定的網(wǎng)絡運營商責任和免責事由的條款，既在一定程度上防止和清除了不良網(wǎng)站，又能夠在網(wǎng)絡運營商明確自身管理職責的基礎(chǔ)上為其減輕顧慮與負擔，使其可以更好地行使其運營權(quán)利和履行其監(jiān)管義務，促進新加坡網(wǎng)絡傳播內(nèi)容的良性發(fā)展，為企業(yè)帶來大量營利的同時，也為公眾創(chuàng)造了一個健康的網(wǎng)絡環(huán)境。

3.分類許可的最新發(fā)展:個別許可作為補充

為了更好地進行網(wǎng)絡管理，進一步統(tǒng)一網(wǎng)絡新媒體與傳統(tǒng)媒體的管理標準，新加坡MDA 于2013年3月28日發(fā)布公告，稱2013年6月1日起，政府將更新網(wǎng)絡媒體的執(zhí)照管制，“每周至少發(fā)布一條有關(guān)新加坡新聞與時事資訊，且每個月的訪問用戶超過5 萬個獨立IP 地址”的本地新聞網(wǎng)站，需要個別申請執(zhí)照，并繳付一筆5 萬元的履約保證金［10］。這在原來普通分類許可的基礎(chǔ)上，對提供時政新聞的網(wǎng)站提出更清晰具體的要求，對《分類許可證制度》和《互聯(lián)網(wǎng)操作規(guī)則》是一個有益的補充。

二 新加坡的網(wǎng)絡內(nèi)容嚴格審查制度

(一)網(wǎng)絡內(nèi)容嚴格審查制度產(chǎn)生的背景和原因

上文曾提到新加坡將網(wǎng)絡作為一種廣播服務進行管理，網(wǎng)絡同其他任何一種媒體一樣，傳播的信息也能對社會產(chǎn)生消極影響，甚至更甚于其他媒體，因為網(wǎng)絡提供給公眾的信息相對于其他媒體來說是海量的。新加坡前總理李光耀曾說過這樣一段話:“大眾傳播媒體的效力能左右人們的態(tài)度和影響人們的行為。毫無疑問，只要經(jīng)過一段堅持不懈的時間，它便影響到人們的觀念與信仰，以及對所信奉的政策與綱領(lǐng)的態(tài)度。”［11］新加坡是世界上第一個宣布對互聯(lián)網(wǎng)進行管制的國家，對于有關(guān)公共利益、種族、宗教、色情和有害兒童的內(nèi)容進行嚴格管理，其原因主要有以下幾種:

第一，應用日益廣泛的網(wǎng)絡媒體在促進社會發(fā)展的同時，也會對社會公眾產(chǎn)生消極影響。例如一些具有煽動性和教唆性的內(nèi)容，誣蔑、誹謗、侮辱等違反道德的虛假言論和信息，利用網(wǎng)絡從事犯罪、色情信息傳播等等，都對公眾的生活、社會的發(fā)展產(chǎn)生了消極影響。所以，新加坡政府認為對網(wǎng)絡內(nèi)容進行嚴格審查是符合社會發(fā)展需要的。國家通過過濾網(wǎng)絡內(nèi)容，可以阻止有關(guān)色情和煽動民族、宗教沖突的內(nèi)容，促進社會和諧和維護國家的統(tǒng)一［12］。

第二，對網(wǎng)絡媒體提供給公民的信息進行審查的制度在新加坡有一定的社會基礎(chǔ)。新加坡人普遍認為最需要嚴格審查的傳播內(nèi)容有三項:一是向青年提供的信息資料，二是可能導致種族沖突的新聞報道，三是有害種族感情的公開言論［13］。眾所周知，新加坡是移民國家，具有多元種族、多元文化、多元宗教，所以對種族問題非常敏感，政府對涉及種族的媒體信息內(nèi)容審查較為嚴格是出于維護社會穩(wěn)定和國家安全的考慮。新加坡公民對政府的這一做法表示理解與贊同，也是這一嚴格審查制度得以成功的重要原因。

第三，網(wǎng)絡使用者中青少年占很高的比例，對網(wǎng)絡內(nèi)容進行嚴格審查也是出于保護青少年健康成長的考慮，使青少年盡可能少地接觸那些宣傳暴力、色情等有害信息的網(wǎng)絡。

(二)網(wǎng)絡內(nèi)容嚴格審查制度的相關(guān)規(guī)定

1.法律規(guī)定應禁止的網(wǎng)絡內(nèi)容

新加坡《廣播法》規(guī)定:任何傳播服務均不得違反公共利益或公共秩序，不得危害國家和諧，不得有損良好品位和社會風化。為了實現(xiàn)這一目標，新加坡《互聯(lián)網(wǎng)操作規(guī)則》第4 條對應禁止的網(wǎng)絡內(nèi)容的定義、范圍和認定標準進行了規(guī)定。其規(guī)定應禁止的網(wǎng)絡內(nèi)容包括: (1)違反公眾利益、公眾道德、社會秩序、社會安全和民族團結(jié)，并為新加坡法律所禁止的信息; (2)在認定應受到禁止的網(wǎng)絡內(nèi)容時，應考慮色情、暴力、種族歧視、宗教仇恨等因素; (3)進一步考查該內(nèi)容是否有內(nèi)在的醫(yī)學、科學、藝術(shù)或教育的價值;(4)被許可人如果對一項內(nèi)容是否受到禁止不能確定的，可提請廣播管理局做出決斷［14］。在新加坡，對網(wǎng)絡信息進行直接監(jiān)管的工作主要是由政府信息與藝術(shù)部下屬的檢查署負責的。

2.《垃圾郵件控制法案》

由于網(wǎng)絡的廣泛應用，垃圾郵件日益猖獗，在侵犯公眾隱私權(quán)的同時使其生活倍受干擾。為了重點整治垃圾郵件，避免新加坡電信基礎(chǔ)設施被濫用，2007年4月新加坡國會通過了《垃圾郵件控制法案》，該法案于當年6月15日生效［15］。

《垃圾郵件控制法案》第6 條第(1)款對何謂垃圾郵件進行了界定:垃圾郵件是指未經(jīng)許可(a)在24 小時內(nèi)發(fā)送愈100 次;(b)30 天內(nèi)發(fā)送愈1000 次;(c)一年內(nèi)發(fā)送愈1 萬次的內(nèi)容相同或相似的商業(yè)電子郵件［16］。該法案還規(guī)定，公司不能未經(jīng)許可將電子郵件、文字或多媒體信息發(fā)送給消費者;所有廣告類電子郵件在發(fā)出時，必須清楚標明其廣告性質(zhì)，并注明發(fā)送人的真實郵件地址;消費者可無需付費退訂這類郵件;消費者可要求違反規(guī)定的垃圾郵件發(fā)送人賠償損失，賠償費為每條垃圾電子郵件25 新元(約合16.5 美元，128元人民幣)，賠償總額最高不超過100 萬新元(約合66.2 萬美元，511 萬元人民幣)［17］。

3.針對青少年的網(wǎng)絡內(nèi)容過濾

為使青少年健康成長、維持公共秩序和維護社會道德，新加坡對網(wǎng)絡內(nèi)容實行一定程度的過濾，2004—2005年間，利用過濾技術(shù)封鎖了8 個網(wǎng)站，這些網(wǎng)站主要是色情網(wǎng)站、違禁藥品網(wǎng)站和狂熱教徒網(wǎng)站①具體網(wǎng)絡名稱和數(shù)據(jù)詳見“Internet Filtering in Singapore in 2004 -2005:A Country Study”，August 2005，OpenNet Initiative，https://opennet.net/studies/singapore，2014 -05 -18.。從2012年2月23日開始，新加坡MDA要求國內(nèi)三大網(wǎng)絡服務提供商SingTel、StarHubt 和M1 在用戶預訂網(wǎng)絡接入服務或續(xù)期時，向用戶提供可選擇的網(wǎng)絡內(nèi)容過濾服務，2012年6月30日前要覆蓋所有的移動網(wǎng)絡用戶。由于該過濾服務為可選擇性的，父母可以自主決定是否需要訂購該項服務。新加坡的父母們開始擔心孩子可能會瀏覽到色情和暴力的網(wǎng)絡內(nèi)容，但現(xiàn)實中訂購該服務的用戶比例并不高。

三 新加坡網(wǎng)絡內(nèi)容的行業(yè)自律與公眾教育

(一)新加坡倡導行業(yè)自律與加強公眾教育的民族文化背景

由于新加坡具有種族多樣性特點，所以新加坡政府需要在公眾對新加坡的認同過程中宣傳一種各種族都能接受的價值觀。1999年，新加坡國會通過了關(guān)于“共同價值觀” (shared values)的白皮書，其內(nèi)容為:國家至上，社會為先;家庭為根，社會為本;關(guān)懷扶持，同舟共濟;求同存異，協(xié)商共識;種族和諧，宗教寬容［18］。

新加坡政府進行網(wǎng)絡內(nèi)容管理的大原則就是“共同價值觀”至上。 “共同價值觀”強調(diào)國家利益和社會利益高于個人利益，所以新加坡對網(wǎng)絡內(nèi)容實行管理的目的之一就是維持公共秩序和維護公共道德。在維護“共同價值觀”原則的指導下，對網(wǎng)絡內(nèi)容進行監(jiān)管，以維護社會道德和信仰安全，從而維護新加坡政府的統(tǒng)治，凈化民眾的思想。

在網(wǎng)絡內(nèi)容管理方面，新加坡政府能夠同媒體和公眾達成共識，使媒體和公眾認同并遵守政府頒布的法律，支持政策的實施，體現(xiàn)了媒體和民眾對“共同價值觀”的認同。對于網(wǎng)絡內(nèi)容管理，新加坡政府不僅強調(diào)法律直接規(guī)范，也倡導行業(yè)自律，同時加強公民教育，而其提倡的“共同價值觀”正是行業(yè)自律與公民教育的柔性網(wǎng)絡內(nèi)容管理政策得以成功實施的關(guān)鍵因素?；凇肮餐瑑r值觀”，網(wǎng)絡運營商自覺地整理和監(jiān)管其所提供的網(wǎng)絡內(nèi)容，公平競爭，為公眾提供更好更優(yōu)質(zhì)的服務。

(二)新加坡倡導行業(yè)自律與加強公眾教育的具體內(nèi)容

MDA 倡導網(wǎng)絡運營商進行行業(yè)自律，鼓勵網(wǎng)絡行業(yè)建立自己的評判標準，制訂本行業(yè)行為規(guī)范，作為現(xiàn)有網(wǎng)絡內(nèi)容管理法律的補充，對網(wǎng)絡內(nèi)容承擔社會責任，實行自我管理。2001年2月，新加坡制定并通過了主要由公平競爭、自我監(jiān)管和用戶服務三個方面組成的《行業(yè)內(nèi)容操作守則》(Industry Content Code of Practice)［19］。該守則為行業(yè)自律規(guī)范，不具備法律強制性，但網(wǎng)絡運營商一旦簽署就必須全盤接受其規(guī)定。新加坡三家主要的ISP①這三家主要的ISP 指的是:星樞網(wǎng)(Starhub)、太平洋網(wǎng)(Pacific Internet)和新加坡網(wǎng)(Singnet)。均采用了該行業(yè)守則，并將其納入用戶合同。新加坡在網(wǎng)絡內(nèi)容管理方面倡導行業(yè)自律的目的在于:增加網(wǎng)絡運營商的社會責任感和保持社會敏感度，同時提高網(wǎng)絡運營商參加網(wǎng)絡內(nèi)容管理的積極性，并賦予他們網(wǎng)絡內(nèi)容自治管理的自主權(quán)。網(wǎng)絡行業(yè)進行良好的行業(yè)自律不僅可以減輕MDA 的工作量，彌補監(jiān)管不足之陋，還可以使網(wǎng)絡行業(yè)更好地了解公眾的興趣與需求，調(diào)整自身網(wǎng)絡服務以獲取更多的利潤。

在加強公眾教育方面，MDA 于1999年11月13日成立互聯(lián)網(wǎng)家長顧問小組(Parents Advisory Group for the Internet，下簡稱PAGi)。PAGi 作為一個公眾教育組織，其主要職能是為公眾尤其是家長提供長期指導，協(xié)助家長幫助孩子負責地使用網(wǎng)絡［20］。該組織的主要活動除對家長進行培訓和指導外，還開發(fā)并鼓勵家長們使用“家庭上網(wǎng)系統(tǒng)”過濾色情和不良信息，為青少年提供良好的網(wǎng)絡使用環(huán)境。從2003年2月起，為研制和開發(fā)有效的網(wǎng)絡內(nèi)容管理工具，MDA 還設立500 萬美元的網(wǎng)絡公眾教育基金［21］。除此之外，MDA 還積極與互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分級協(xié)會(Internet Content Rating Association)合作開發(fā)新的網(wǎng)絡內(nèi)容管理工具。

2007年4月，新加坡專門成立網(wǎng)絡與媒體咨詢委員會(the Internet and Media Advisory Committee)，為MDA 提供公眾教育、媒體認識能力、負責任使用網(wǎng)絡與媒體方面的咨詢意見［22］。此后，MDA 開始實施“媒體行動” (MediAction)項目，其核心內(nèi)容是促進“網(wǎng)絡健康” (cyber wellness)。網(wǎng)絡健康是指網(wǎng)絡用戶的積極身心狀態(tài)和網(wǎng)絡社區(qū)的健康網(wǎng)絡文化，包括對有害網(wǎng)絡行為風險的了解，以及如何保護自己和他人免受有害網(wǎng)絡行為影響的認知。2009年，由新加坡教育部和新加坡通訊及新聞部發(fā)起成立跨部門網(wǎng)絡健康指導委員會(Inter-Ministry Cyber Wellness Steering Committee，下簡稱ICSC)，其中包括社會與家庭發(fā)展部、國防部、家庭事務部、新加坡資訊通信發(fā)展管理局、MDA、健康促進委員會、國家圖書館委員會等政府部門和機構(gòu)，以加強青少年網(wǎng)絡健康教育。為了更好地促進網(wǎng)絡健康，ICSC 在過去五年(2009—2013年)中投入1000 萬新幣支持私人和公共部門開展相關(guān)健康計劃。2012年8月，媒介認知委員會(Media Literacy Council，下簡稱MLC)正式成立［23］。MDA 為MLC 提供支持，MLC 則提供公眾教育項目，提高公眾對網(wǎng)絡健康重要性的認識，使公眾能負責任地進行網(wǎng)絡參與活動。

新加坡許多社區(qū)組織也致力于加強網(wǎng)絡安全教育和針對青少年的咨詢服務。例如成立于1992年的感動社區(qū)服務中心(TOUCH Community Services，以下簡稱“社區(qū)服務中心”)［24］是一個非盈利慈善組織，中心下設的青年服務小組于2001年開始與學校合作，社區(qū)服務中心專門針對小學高年級和中學低年級學生，推出CRuSH (Cyberspace Risks ＆Where U Seek Help，即“網(wǎng)絡風險與尋求幫助途徑”)網(wǎng)絡健康項目，通過游戲、案例分析、團隊活動，提高學生接受網(wǎng)絡安全教育的興趣和注意力，培養(yǎng)中小學生良好的上網(wǎng)習慣和安全上網(wǎng)行為。該中心也向?qū)W生家長提供工作坊，教育家長如何認識網(wǎng)絡游戲和應對網(wǎng)絡成癮問題。截至2012年，超過320 所學校和超過100 萬名學生、家長和教育者參與該項目的輔導活動［25］。社區(qū)非盈利組織積極參與和推動學校和社區(qū)的網(wǎng)絡健康教育，成為加強公眾教育的重要推手。

四 新加坡網(wǎng)絡內(nèi)容管理對我國的啟示

作為世界上第一個公開宣布對互聯(lián)網(wǎng)實行管制的國家，新加坡在網(wǎng)絡內(nèi)容管理方面取得的成功經(jīng)驗值得我國借鑒，其網(wǎng)絡內(nèi)容管理的成功經(jīng)驗帶給我國的啟示主要有以下幾個方面:

1.實行輕觸式管理，建立分類許可的網(wǎng)絡準入制度

新加坡MDA 在官方網(wǎng)站上開宗明義地指出:網(wǎng)絡管理實行“三管齊下”模式，首要的方式就是輕觸式管理。新加坡對網(wǎng)絡的“輕觸式”管理主要側(cè)重于分類許可制度。與中國憑“阻止”和“內(nèi)容屏敝”進行互聯(lián)網(wǎng)管制的行政干預做法不同，新加坡通過出臺《分類許可證制度》等立法手段，間接管控互聯(lián)網(wǎng)［26］，更有利于網(wǎng)絡行業(yè)健康有序地發(fā)展。在網(wǎng)絡的市場準入方面，新加坡實行注冊登記制度和分類許可制度。新加坡將二種制度有機結(jié)合，對網(wǎng)絡進行多維管理，這點非常值得我國借鑒。在我國互聯(lián)網(wǎng)信息服務準入退出機制中，僅對涉及意識形態(tài)安全和公共利益的網(wǎng)絡信息服務實行許可審批，且只是一對域名、IP 地址登記備案。另外，我國網(wǎng)絡內(nèi)容管理部門龐雜，涉及公安部、文化部、國家版權(quán)局、信息產(chǎn)業(yè)部、衛(wèi)生部、國務院新聞辦公室、國家廣播電影電視總局等機構(gòu)，在這種情況下容易造成互相推諉或者互相爭搶，導致管理成本過高，效率低下。在這種多部門管理的情形下實行注冊登記制度和分類許可證制度可行性比較低。我國可以借鑒新加坡，建立專門統(tǒng)一的網(wǎng)絡管理部門，完善準入立法，在此基礎(chǔ)上實行注冊登記和分類許可證制度，規(guī)范網(wǎng)絡秩序，改變現(xiàn)今網(wǎng)絡運營商魚龍混雜的現(xiàn)象，肅清網(wǎng)絡中充斥的不良信息，促進我國網(wǎng)絡社會的有序發(fā)展。

2.側(cè)重立法規(guī)范，減少對網(wǎng)絡內(nèi)容的行政干預

在新加坡，政府高度重視網(wǎng)絡立法與執(zhí)法工作，除《分類許可證制度》、 《互聯(lián)網(wǎng)操作規(guī)則》、《垃圾郵件控制法案》等網(wǎng)絡專門法律法規(guī)外，還將《廣播法》、《煽動法》、《國土安全法》、《維護宗教融合法》等傳統(tǒng)立法也適用于網(wǎng)絡，同專門立法有機結(jié)合，共同維護國家安全與公共利益。與新加坡的網(wǎng)絡立法與時俱進相比較，我國網(wǎng)絡立法顯得落后許多。我國至今沒有關(guān)于垃圾郵件處理的立法，也沒有出臺關(guān)于網(wǎng)絡內(nèi)容審查標準的法律，對網(wǎng)絡內(nèi)容的管理更多地依賴行政部門予以干預，這就需要我國借鑒新加坡的經(jīng)驗，在網(wǎng)絡發(fā)展的同時讓網(wǎng)絡立法也隨之發(fā)展，做到有法可依，執(zhí)法必嚴。

根據(jù)新加坡相關(guān)法律規(guī)定，網(wǎng)絡內(nèi)容的審查應當遵循以下三個原則: (1)對進入家庭的資料信息的審查應嚴于對進入公司企業(yè)的資料信息的審查;(2)針對青少年的信息利用要嚴于對成年人的信息利用;(3)對公共消費信息的審查要嚴于對個人消費信息的審查。新加坡這一監(jiān)管原則體現(xiàn)了其網(wǎng)絡內(nèi)容管理區(qū)別對待的特點，該原則在一定程度上有利于實現(xiàn)法律目標，同時也使公眾易于接受和遵守政府的網(wǎng)絡內(nèi)容管理政策。新加坡政府認為本地ISP 有義務對損害種族和宗教團結(jié)以及國家利益的內(nèi)容進行嚴格限制，但在過去的十幾年間，新加坡官方只對為數(shù)極少的網(wǎng)站進行過濾封鎖，主要是針對色情網(wǎng)站。除此之外，MDA 不對個人的上網(wǎng)行為進行監(jiān)管和限制?！痘ヂ?lián)網(wǎng)操作規(guī)則》也不適用于個人主頁、私人電子郵箱和即時通訊信息。網(wǎng)絡內(nèi)容是否違反法律，需要直接援用相應法條，而不是根據(jù)個別案例或個別行政部門的臨時決定。當出現(xiàn)違反法律的網(wǎng)絡內(nèi)容時則根據(jù)法律進行處理，網(wǎng)絡運營商的判斷標準主要通過法律指引而非行政干預。

在新加坡，家長可以自主選擇是否向網(wǎng)絡運營商訂購過濾服務，或者在市場上購買相應的專業(yè)過濾軟件，安裝在自家的電腦或手機上，來幫助孩子安全上網(wǎng)。由于青少年的主要上網(wǎng)場所是家庭，所以家庭的選購行為能有效地防止青少年受到網(wǎng)絡的不良影響。在我國，2009年，中國教育部、財政部、工業(yè)和信息化部、國務院新聞辦決定為各中小學校聯(lián)網(wǎng)的計算機終端免費提供綠色上網(wǎng)過濾軟件，以凈化校園網(wǎng)絡環(huán)境。但中國青少年上網(wǎng)的絕大多數(shù)時間在家庭電腦、網(wǎng)吧或移動手機上，除了個別電腦公司提供安全鎖和安全軟件以外，家庭和社會對于青少年上網(wǎng)的安全保障十分欠缺。因此有必要借鑒新加坡的做法，從法律上界定違法內(nèi)容并對此予以禁止或限制，同時通過向?qū)W校、社會和家庭提供網(wǎng)絡內(nèi)容過濾軟件，減少青少年與違法內(nèi)容，特別是與色情、暴力內(nèi)容的接觸機會。對于其他網(wǎng)絡內(nèi)容，則減少行政干預，交由法律處理。

3.通過行業(yè)規(guī)范和價值導向鼓勵行業(yè)自律

如果將輕觸式管理模式視為“剛性管理”的話，行業(yè)規(guī)范和公眾教育則屬于“柔性管理”。新加坡在完善網(wǎng)絡立法及設立專門機構(gòu)管理網(wǎng)絡的同時，積極通過行業(yè)規(guī)范倡導行業(yè)自律，彌補了政府在監(jiān)管力度方面的不足。新加坡網(wǎng)絡運營商會選擇行業(yè)自律的原因，一方面是因為有完善的法律制度進行規(guī)范，網(wǎng)絡運營商的違法成本高;另一方面是在“共同價值觀”的指導下，進行自我監(jiān)管，有助于提升行業(yè)形象。網(wǎng)絡運營商能夠在自律的基礎(chǔ)上，更好地了解公眾的興趣及需求，并據(jù)此調(diào)整自身的網(wǎng)絡服務，贏得更多的企業(yè)利潤。所以，新加坡網(wǎng)絡運營商比較容易自覺遵守相關(guān)的網(wǎng)絡內(nèi)容法律法規(guī)，自覺規(guī)避網(wǎng)絡不良信息，促進行業(yè)間公平競爭。相對而言，我國網(wǎng)絡內(nèi)容管理主要由政府部門進行，雖也鼓勵行業(yè)自律，但是收效甚微。經(jīng)過這么多年的實踐，互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會等行業(yè)自律組織，在我國整個網(wǎng)絡內(nèi)容管理體系中，力量依舊十分有限，其社會功能并未得到政府的充分重視。所以在網(wǎng)絡內(nèi)容管理方面，我國應同新加坡一樣，在政府監(jiān)管的同時，賦予互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律組織更多的權(quán)利，加強其自律性，提高其權(quán)威性及覆蓋面，以更開放的姿態(tài)聽取各方意見，規(guī)范和引導行業(yè)自律，完善管理方式。

4.加強公眾網(wǎng)絡健康教育，提高公眾的網(wǎng)絡安全意識和判斷能力

新加坡網(wǎng)絡內(nèi)容管理的另一個成功經(jīng)驗是，加強公眾教育，提高公眾對網(wǎng)絡不良信息的自覺過濾意識對網(wǎng)絡管理的實施起著極其重要的作用。為使公眾有能力管理自己的網(wǎng)絡行為，新加坡在公眾教育方面可謂多方聯(lián)動，多管齊下。青少年是利用網(wǎng)絡最積極也最脆弱的群體。為保護青少年的合法權(quán)益，更好地推進公眾教育，新加坡專門成立了各層次的網(wǎng)絡指導使用機構(gòu)，如網(wǎng)絡與媒體咨詢委員會、MDA 的互聯(lián)網(wǎng)家長顧問小組、跨部門網(wǎng)絡健康指導委員會等，ICSC 在過去的五年 (2009—2013)中投入1000 萬新幣支持私人和公共部門開展相關(guān)健康計劃。ICSC 認為公眾教育是“百年樹人”的長期計劃，通過教育可以讓青少年具備合理面對有害或不適網(wǎng)絡內(nèi)容的必要技能。社區(qū)服務機構(gòu)也積極參與網(wǎng)絡健康教育?？梢哉f，新加坡政府機構(gòu)與社區(qū)都積極參與公眾教育，全方位地從制度建構(gòu)和具體執(zhí)行方面實現(xiàn)公民網(wǎng)絡健康教育。

與我國側(cè)重青少年網(wǎng)絡思想道德教育不同，新加坡側(cè)重于青少年的網(wǎng)絡健康教育，也就是掌握識別網(wǎng)絡不良內(nèi)容的能力，培養(yǎng)健康上網(wǎng)習慣。新加坡官方的“網(wǎng)絡健康”網(wǎng)站主要針對青少年，頁面設計十分清新卡通，內(nèi)容包括網(wǎng)絡安全、版權(quán)保護和網(wǎng)絡欺凌三部分，還特別針對小學生、中學生、老師和家長開辟四個不同欄目。鼓勵中小學生家長與孩子簽訂上網(wǎng)協(xié)議，教育中小學生和家長如何防范游戲成癮和網(wǎng)絡欺凌，遠離不良信息，保護個人隱私和網(wǎng)絡安全，學會網(wǎng)絡禮儀，可操作性強，實用性強。

我國在網(wǎng)絡管理過程中也意識到青少年網(wǎng)絡成癮和受不良信息侵蝕的問題，比較重視青少年的網(wǎng)絡思想道德教育。雖然青少年通過思想教育可以意識到網(wǎng)絡安全的重要性，但在具體生活中卻缺乏正確判斷網(wǎng)絡不良信息的技能?，F(xiàn)實中，對于具體如何指導青少年識別網(wǎng)絡不良信息，如何進行網(wǎng)絡健康教育，政府和學校均關(guān)注不夠，對于家長的引導和教育就更加欠缺。所以，我國在網(wǎng)絡管理中雖然投入了大量的人力物力，卻收效甚微。建議我國政府在網(wǎng)絡管理實踐中，要注重對公眾的網(wǎng)絡健康教育，尤其是針對青少年、家長和學校，通過指導性和可操作性強的網(wǎng)站指引、課程設計，教育公眾如何提高網(wǎng)絡判斷能力;同時也可以在政府的指導下成立專門的家長顧問小組，幫助家長甄別不良信息，使孩子有能力在健康的網(wǎng)絡環(huán)境中上網(wǎng)。由此，通過立法規(guī)范、行業(yè)自律和公眾教育三管齊下，營造有效的網(wǎng)絡管理聯(lián)動機制。

【注 釋】

［1］MDA，Internet Regulatory Framework (2005)，available at http://www.mda.gov.sg/wms.www/devnpolicies.aspx?sid=161#1，2005 -01 -21.

［2］Sankaran Ramanathan，Ivan Lim Sin Chin ＆ Kiranjit Kaur，“Media Regulation，Re-regulation and Self-Regulation in Malaysia and Singapore:A Comparative Analysis of Current Status，Needs and Trends”，paper presented at 15th AMIC Annual Conference at Equatorial Hotel，Penang，17 -20 July 2006.

［3］賀炯:《新加坡:互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管疏堵兼顧》，法制網(wǎng)- 法制日報，http://www.legaldaily.com.cn/international/content/2012 -09/04/content_ 3816132.htm?node =34030，2013 -03 -31。

［4］Garry Rodan，“The Internet and Political Control in Singapore”，Political Science Quarterly，Vol.113，No.1，1998，p.70.

［5］IDA，Infocomm 21 Status Update Report (2002)，http://www.ida.gov.sg/ ～/media/Files/About% 20Us/Corporate%20Publications/Past%20Infocomm%20Plans/I21RptUpda te.pdf，2014 -06 -21.

［6］Susan Xue，“Internet policy and diffusion in China，Malaysia and Singapore”，Journal of Information Science，31(3)2005，pp.245 -246.

［7］Broadcasting (Class Licence)Notification，N1 G.N.No.S 306/1996，Revised ed.2004，http://www.mda.gov.sg/Documents/PDF/licences/mobj.487.ClassLicence.pdf，2013 -07 -11.

［8］參見http://www.mda.gov.sg/Documents/PDF/licences/mobj.981.Internet_ Code_ of_ Practice.pdf，2013 -07 -11.

［9］ MDA，“The Schedule Conditions of Class Licence，t15 ”， http://www.mda.gov.sg/Documents/PDF/licences/mobj.487.ClassLicence.pdf，2013-05-18.

［10］“Singapore's new licensing scheme extends press controls online”，http://www.ifex.org/singapore/2013/05/31/singapore_ extends_ press/#.Uq5mSkJ3OMM.email

［11］北京市互聯(lián)網(wǎng)違法和不良信息舉報中心:《新加坡互聯(lián)網(wǎng)管理:法律規(guī)范和技術(shù)保障雙管齊下》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/world/2010 -08/02/c_ 1239810 7.htm，2013 -03 -31。

［12］MDA，“Internet”，http://www.mda.gov.sg/RegulationsAndLicensing/ContentStandardsAndClassification/Pages/Internet.aspx，2014 -05 -18.

［13］牛靜:《新加坡網(wǎng)絡管理體制探究》，《中國傳媒報告》2007年第4 期。

［14］ Samtani Anil，“Re-visiting the Singapore Internet Code of Practice”，Journal of Information，Law and Technology，2 July，2001.

［15］“Singapore Spam Control Act 2007”，http://www.parliament.gov.sg/sites/default/files/070006.pdf，2013-07-11.

［16］Spam Control Act，t6 (1)，Singapore Statutes Online，http://statutes.agc.gov.sg/aol/search/display/view.w3p; page=0;query = DocId%3A%22d203f33c - c724 - 470f - be83 -29dc43b699d6%22%20Status%3Ainforce%20Depth%3A0;rec =0，2014-05-18.

［17］“What Actions May Be Taken against My Business”，Spam Control Act，EnterpriseOne，http://www.enterpriseone.gov.sg/en/Topics/Laws% 20and% 20Regulations/Laws%20Relating%20To/legal_ buysell/legal - SpamControlAct.aspx，2014 -05 -18.

［18］Shared Values，Singapore:Singapore National Printers，1991.

［19］ MDA，“Internet Code Practice”，http://www.mda.gov.sg/Documents/PDF/Policies/PoliciesandContentGuidelines_ Internet _ InternetIndustryGuidelines1.pdf，2013 - 07-11.

［20］Frank Voon and Nicole Ong，“Making the Internet a Safe Place for Our Children to Surf”，http://www.netsafe.org.nz/Doc_ Library/netsafepapers_ voonong_ children.pdf，2014 -05 -18.

［21］MDA，“What is Media Literacy?”，http://www.mda.gov.sg/PublicEducation/MediaLiteracy/Pages/MediaLiteracy.aspx，2014 -05 -18.

［22］ Engaging New Media，“Challenging Old Assumptions:A Report by the Advisory Council on the Impact of New Media on Society (AIMS)December 2008”，http://www.mci.gov.sg/content/dam/mica_ corp/Publications/MasterPlan/Download/Download1/AIMSReport (Dec08) - EngagingNew-Media，ChallengingOldAssumptions.pdf，5.66 -5.67，2014 -05 -18.

［23］同［12］。

［24］“TOUCH Cyber Wellness”，http://www.touch.org.sg/touch_ cyber_ wellness，2014 -06 -30.

［25］ CRuSH，“Programmes”，http://www.planetcrush.org/whoweare/index.htm，2014 -06 -30.

［26］Jeffrey Li，“Internet Control or Internet Censorship?Comparing the Control Models of China，Singapore，and the United States to Guide Taiwan's Choice”ExpressO，2013，available at:http://works.bepress.com/jeffrey_ li/1，2014 -06-30.