喻常森

(中山大學(xué)亞太研究院 廣州510275)

20 世紀(jì)40年代中期太平洋戰(zhàn)爭結(jié)束，東南亞人民經(jīng)過不斷抗?fàn)帲瑪[脫日本帝國主義和舊殖民主義的枷鎖，紛紛建立自己的獨立民族國家。但是，隨著東西方冷戰(zhàn)蔓延，東南亞地區(qū)隨即又陷入了對抗的漩渦，兩大陣營在東南亞地區(qū)展開了角逐。20世紀(jì)50年代中期，朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束以后，美國在亞洲大肆渲染共產(chǎn)主義威脅，將東南亞納入其遏制戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。在這種背景下，東南亞早期的區(qū)域主義帶有鮮明的冷戰(zhàn)和外來力量主導(dǎo)色彩。美國出于亞洲政策需要，一度主導(dǎo)了東南亞區(qū)域合作的進(jìn)程。20 世紀(jì)60年代中期，東南亞各國政治領(lǐng)導(dǎo)人的自主意識進(jìn)一步增強，在經(jīng)歷了多次不成功的嘗試以后，東南亞各國的政治領(lǐng)袖們逐漸摸索出一條比較適合區(qū)域特色的合作之路。面對東南亞各國自主意識的覺醒，以及美國主導(dǎo)下的區(qū)域主義的失敗，美國放松了對東南亞的控制。此后，美國對東南亞自生的區(qū)域合作進(jìn)程，基本上采取置身事外的態(tài)度，即保持一個不明確表示支持，也不強烈反對的中立立場。

冷戰(zhàn)時期，東南亞兩個比較成型的區(qū)域合作組織分別是東南亞條約組織(SEATO，簡稱東約)和東南亞國家聯(lián)盟(ASEAN，簡稱東盟)，前者成立于20 世紀(jì)50年代中期，是典型的美國控制下的冷戰(zhàn)產(chǎn)物;而后者成立于20 世紀(jì)60年代中后期，屬于發(fā)展中國家區(qū)域主義的一種有益探索。學(xué)術(shù)界對東南亞條約組織的研究，基本上是從亞洲冷戰(zhàn)史的視角出發(fā)，分析該組織成立的背景和性質(zhì)［1］。而對東盟的研究，學(xué)者們主要是從區(qū)域合作的路徑加以研究的，這方面的成果可謂汗牛充棟①中國東南亞研究學(xué)術(shù)界較早對東盟組織進(jìn)行系統(tǒng)研究的著作主要有:趙晨:《東南亞國家聯(lián)盟——成立發(fā)展同主要大國的關(guān)系》，中國物資出版社，1994年;曹云華:《東南亞的區(qū)域合作》，華南理工大學(xué)出版社，1995年。。然而，有關(guān)美國對這兩個組織的政策影響的研究，尤其是綜合比較研究的成果相對比較少。本文旨在重新梳理從20 世紀(jì)50年代中期東南亞條約組織的出臺到20 世紀(jì)60年代末70年代初東盟成立初期的各種歷史文獻(xiàn)，特別是官方檔案，以美國的東南亞政策為基本維度，力求還原早期東南亞區(qū)域合作歷史的真相。

一 美國對東約的政策

對于美國的決策者來說，東南亞地區(qū)具有重要的戰(zhàn)略意義。那里擁有豐富的自然資源和數(shù)億人口的消費市場，以及控制著太平洋和印度洋之間的海上運輸通道。20 世紀(jì)40年代中期，太平洋戰(zhàn)爭結(jié)束后，美國以勝利者和解放者的雙重身份重返東南亞。冷戰(zhàn)伊始，美國成為西方陣營的盟主和“自由世界”的庇護者。朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束后，由于受到“多米諾骨牌”理論的誘導(dǎo)，美國不斷強化與亞洲盟國(地區(qū))的安全關(guān)系，希望通過大量的前沿駐軍、安全條約、軍事援助以及武裝介入的方式，將以蘇聯(lián)和中國為首的國際共產(chǎn)主義運動遏制在固定的邊界范圍之內(nèi)。

對于作為冷戰(zhàn)初期美國亞太安全體系重要一環(huán)的東南亞，美國試圖套用歐洲模式，建立一個類似北約(NATO)的多邊安全合作組織。在美國國務(wù)卿杜勒斯的多方游說斡旋下，在解決朝鮮問題和印度支那問題的日內(nèi)瓦會議結(jié)束后數(shù)周，1954年9月6 -8日，美國聯(lián)合英國、法國、澳大利亞、新西蘭等西方傳統(tǒng)盟國和亞洲的菲律賓、泰國和巴基斯坦3 國，在菲律賓首都馬尼拉召開外長/國防部長會議。經(jīng)過一番協(xié)商和討價還價，與會各國簽署了《東南亞集體防務(wù)條約》 (又稱為《馬尼拉條約》)、《東南亞集體防務(wù)條約議定書》和《太平洋憲章》等文件，宣布東南亞條約組織正式成立。

東約組織的建立，是冷戰(zhàn)時期美國主導(dǎo)下東南亞區(qū)域安全合作的一種嘗試，也是一種外部力量介入下的東南亞地區(qū)主義的萌芽?！恶R尼拉條約》明確規(guī)定，各締約國將按照憲法程序采取行動，來對付“本條約區(qū)域內(nèi)用武裝進(jìn)攻的手段對任何締約國或?qū)Ω骶喖s國今后可能經(jīng)一致協(xié)議指定的任何國家或領(lǐng)土進(jìn)行的侵略”［2］。 “條約區(qū)域”指東南亞一般地區(qū)——也包括亞洲締約國的全部領(lǐng)土以及西南太平洋的一般地區(qū)，不包括北緯21 度30 分以北的太平洋地區(qū)。而北緯21 度30 分以北界線是指包括臺灣、韓國和日本等美國的盟友，不把其納入“條約區(qū)域”是為了避免引起中國的強烈反對。而且，美國與這幾個國家和地區(qū)另外締結(jié)了雙邊安全條約。《條約議定書》把柬埔寨、老撾和越南管轄下的自由領(lǐng)地(指南越)明確劃入條約的重點保護區(qū)域，盡管這3 個國家當(dāng)時并不是該組織的正式成員。東約的總部設(shè)在泰國的曼谷而不是馬尼拉，是為了突出該組織支持泰國作為東南亞國家對抗印度支那共產(chǎn)主義運動擴張的前線陣地的地位。該組織的最高機構(gòu)是部長理事會，由成員國外長組成，每年開會一次。1957年堪培拉會議上，開始設(shè)立秘書長作為東約組織名義上的最高領(lǐng)導(dǎo)人和協(xié)調(diào)人。首任秘書長是泰國政治家波特·沙拉辛，后來他擔(dān)任了泰國總理。而東約主要的軍事咨詢機構(gòu)是軍事顧問會議，由亞洲成員國的總參謀長和西方國家在遠(yuǎn)東地區(qū)的武裝部隊司令組成，每年開會兩次。軍事顧問會議下設(shè)軍事計劃處，負(fù)責(zé)制訂和組織實施該組織的軍事計劃。與軍事顧問會議關(guān)系密切的另一個機構(gòu)是“反顛覆活動委員會”，這是一個從事反共情報收集和信息交換的間諜機構(gòu)。此外，同時成立經(jīng)濟專家委員會，討論對不發(fā)達(dá)成員國的經(jīng)濟援助問題。1959年，在泰國還創(chuàng)立了“東南亞條約組織工程學(xué)研究院” (現(xiàn)名為“亞洲理工學(xué)院”)，以培訓(xùn)工程師。東約組織同時也為醫(yī)學(xué)研究和農(nóng)業(yè)研究提供經(jīng)費援助，并設(shè)立了東南亞條約組織文學(xué)獎，獎勵東約成員國境內(nèi)的優(yōu)秀作家進(jìn)行創(chuàng)作。

為了體現(xiàn)東約組織的軍事威懾作用和功能，相關(guān)成員國開展了一系列聯(lián)合軍事演習(xí)。美國花費巨資加緊擴建在巴基斯坦、泰國和菲律賓的軍事基地，并派出顧問和教官培訓(xùn)當(dāng)?shù)貒臆婈牶途欤?］。東南亞條約組織成立后，由于大部分成員國對軍事事務(wù)積極性不高，而且貢獻(xiàn)極少，導(dǎo)致很多軍事合作項目有名無實。雖然東約確實組織過成員國的軍隊進(jìn)行聯(lián)合軍事演習(xí)，但未曾共同作戰(zhàn)，原因是這些國家之間就軍事干預(yù)的必要性和可能后果有不同的立場。例如，由于英國和法國的反對，東約未能在老撾執(zhí)行聯(lián)合軍事行動，以致無力阻止老撾內(nèi)戰(zhàn)的發(fā)生。美國原本希望該組織能夠介入越南戰(zhàn)爭，不過最后卻因為英國和法國不合作而未能成事。最終，美國只能應(yīng)南越政府要求，獨自出兵到南越參戰(zhàn)。

如果我們從冷戰(zhàn)的大背景下觀察，“顯而易見，東南亞條約組織是北大西洋條約組織的一個翻版，為華盛頓介入東南亞事務(wù)提供了法理依據(jù)”［4］。而且，對美國決策者來說，建立東約組織最大的戰(zhàn)略意圖是，通過該組織將北約、中約(中部條約組織，CENTO)和澳新美條約 (ANZUS)聯(lián)結(jié)成為一個巨大的反共聯(lián)盟之?。?］。該組織所針對的主要圍堵對象，是奉行社會主義的中華人民共和國以及北越。東約組織建立初期，其成員國(特別是美國)認(rèn)為，這個組織有能力阻止共產(chǎn)黨人改變東南亞的政治版圖。

對于美國策劃東南亞條約組織，蘇聯(lián)、中國和其他社會主義陣營國家進(jìn)行了強烈批評和譴責(zé)。蘇聯(lián)《真理報》于1954年9月11日刊載了觀察家的一篇文章，題為《評美國破壞亞洲和平的計劃》。文章指出， “經(jīng)過好幾個月準(zhǔn)備的，美國、英國、法國、澳大利亞、新西蘭、菲律賓、泰國和巴基斯坦的代表在馬尼拉召開的會議結(jié)束了，并且為了建立一個殖民國家的侵略集團而簽訂了一個所謂‘東南亞集體防務(wù)條約’……這個條約的目的是要鎮(zhèn)壓亞洲的民族解放運動。”［6］越南勞動黨機關(guān)報《人民報》9月10日發(fā)表評論員文章，指出:“東南亞侵略集團的目的是要破壞日內(nèi)瓦協(xié)議的實施，是要在東南亞制造緊張的、不穩(wěn)定的局勢，以及為美帝國主義者制造有利的條件，以便他們更進(jìn)一步地干涉越南、老撾、柬埔寨和東南亞許多其他國家的事務(wù)，并使得這些國家變?yōu)槊绹闹趁竦睾蛙娛禄亍！保?］中共中央和中央人民政府機關(guān)報《人民日報》載文強烈譴責(zé)由《東南亞集體防務(wù)條約》簽署而形成的東南亞條約組織，認(rèn)為其“是一個矛頭針對亞洲和中國人民的殖民國家的侵略性軍事同盟。條約規(guī)定，各締約國將‘統(tǒng)一調(diào)度’它們建立‘集體防務(wù)’的努力，并且將‘分別地和共同地以持續(xù)的和有效的自助與互助的辦法，維持并發(fā)展它們個別的和集體的’武裝力量，并且‘防止和對付’這些國家內(nèi)部的所謂‘顛覆活動’。這就是說，這些國家將在美國的直接指揮和支持之下擴大它們的武裝力量，供美國隨時調(diào)遣使用。美國的勢力將得以深入到這些國家內(nèi)部，干涉它們的內(nèi)政，鎮(zhèn)壓各國人民要求民族獨立和民主自由的運動。”［8］

但是，與美國政策設(shè)計者的目標(biāo)相去較遠(yuǎn)，東南亞條約組織的作用差強人意。學(xué)者們評論道:“東南亞條約組織的基本職能是一個反共情報交換站。東南亞條約組織自始至終與其說是一個實體，還不如說是裝門面的東西?！保?］特別是隨著美國在越南戰(zhàn)爭中的失敗，東南亞條約組織也走向解體。1975年9月，東約通過決議宣布解散。東約是冷戰(zhàn)時期東南亞地區(qū)合作的一次失敗的體驗。東約失敗的原因是多方面的: (1)成員國利益不一致，對威脅目標(biāo)的界定存在分歧。如對南亞國家巴基斯坦來說，最大的安全威脅不是中國共產(chǎn)黨，而是與印度的對抗。(2)成員國之間無論是經(jīng)濟發(fā)展水平，還是綜合國力，特別是軍事實力差距懸殊，合作的效率無法與北約相提并論。組織名為東南亞條約組織，但東南亞國家只有泰國和菲律賓兩個國家，不具代表性。(3)20 世紀(jì)70年代初中國加入聯(lián)合國，中美兩國關(guān)系走向緩和并實現(xiàn)關(guān)系正常化，東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略格局發(fā)生了根本性的變化，東南亞國家先后同新中國建立外交關(guān)系。 (4)東約的亞洲成員國與西方國家之間缺乏文化和價值觀的認(rèn)同意識，難以形成一個有效的安全共同體①有關(guān)東約失敗的原因請參看:Leszek，Buszynsk，“SEATO:Why it Survived until 1977 and Why it was Abolished”，Journal of Southeast Asian Studies，Vol.12，No.2，September 1981，pp.287 -296;Christopher Hemmer and Peter J.Katzenstein，“Why is There No NATO in Asia?Collective Identity，Regionalism，and the Origins of Multilateralism”，International Organization，Vol.56，No.3，Summer 2002，pp.575 -607;及劉迪輝、孫毅:《“東南亞集體防御條約組織”初探》(上、下)，(臺灣)《東南亞學(xué)刊》1999年第1、2 期。。東約組織失敗留給人們的最大教訓(xùn)，首先是在東南亞地區(qū)合作必須首先考慮該地區(qū)多樣性和特殊性的現(xiàn)實;其次，由外部勢力主導(dǎo)的東亞地區(qū)合作，特別是安全合作難以有效進(jìn)行。

在經(jīng)歷了越南戰(zhàn)爭的失敗和東約組織無疾而終的雙重打擊之后，美國亞洲政策徹底失敗，從而在一定程度上導(dǎo)致美國對亞洲事務(wù)，特別是區(qū)域合作事務(wù)顯得心灰意冷。正是在美國亞洲政策這種大起大落的時代背景下，東南亞地區(qū)本土性自發(fā)的區(qū)域合作也在進(jìn)行著艱難的實驗和開拓。

二 美國對東盟成立的反應(yīng)

由于外部主導(dǎo)型的區(qū)域合作難以有效開展，從20 世紀(jì)60年代初期開始，東南亞國家也嘗試著進(jìn)行本土化的區(qū)域主義的實踐。1961年8月1日，馬來西亞、菲律賓和泰國3 個東南亞國家在馬尼拉宣布成立東南亞聯(lián)盟(ASA)，它的活動由成員國外長會議和常設(shè)委員會進(jìn)行籌劃。但是，次年便發(fā)生了馬來西亞和菲律賓對北婆羅洲沙巴地區(qū)的領(lǐng)土主權(quán)爭執(zhí)，導(dǎo)致該組織實際上處于癱瘓狀態(tài)。不過值得一提的是，東南亞聯(lián)盟是新獨立的東南亞國家自己創(chuàng)建的首個地區(qū)合作組織。兩年以后，即1963年8月5日，馬來西亞、菲律賓和印度尼西亞等以馬來人為主體民族的國家組成了一個松散的聯(lián)盟——馬菲印聯(lián)盟(MAPHLINDO，又譯稱馬菲印多)。與東南亞聯(lián)盟一樣，由于印度尼西亞強烈反對馬來西亞獨立，并采取激烈的對抗政策，導(dǎo)致該組織很快就名存實亡。

在經(jīng)歷了兩次失敗的嘗試以后，東南亞國家摸索出一些經(jīng)驗教訓(xùn)，終于在1967年8月8月，印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國等東南亞國家在曼谷召開會議，發(fā)布了《東南亞國家聯(lián)盟宣言》(又稱《曼谷宣言》)，宣告東盟組織的正式誕生②有關(guān)東盟組織成立的背景請參閱趙晨:《東南亞國家聯(lián)盟——成立發(fā)展同主要大國的關(guān)系》，中國物資出版社，1994年;梁英明、梁志明、周南京、趙敬主編《近現(xiàn)代東南亞》(1511—1992)，北京大學(xué)出版社，1994年。。有關(guān)東盟組織的性質(zhì)，我們主要可以從它的成立宣言中進(jìn)行分析。 《曼谷宣言》指出:“(東盟)成員國政府希望本著平等與伙伴關(guān)系的精神，為促進(jìn)東南亞的區(qū)域合作而奠定共同行動的堅實基礎(chǔ)，從而對本地區(qū)和平、進(jìn)步及繁榮作出貢獻(xiàn)?！?《宣言》還特別提到，在東南亞“這個區(qū)域內(nèi)的所有外國基地都是暫時性的”， “目的不是直接或間接地用來破壞這個地區(qū)的民族獨立和國家自由”［10］。根據(jù)這些要求，東盟成為一個松散的組織，以外交部長會議和初級政治部門的合作為主要形式;合作側(cè)重于經(jīng)濟、社會和文化領(lǐng)域，盡量避免提及敏感的政治、安全問題，特別是沒有觸及軍事領(lǐng)域的合作。

至于美國對待東盟組織成立的態(tài)度，特別是發(fā)揮的作用問題，至今仍然眾說紛紜。這一點連著名的美國東南亞歷史專家約翰·F.卡迪也感嘆，就在東盟成立并試圖擺脫外部強權(quán)政治進(jìn)行區(qū)域整合的時候，“美國政府到底在多大程度上鼓勵(東南亞)區(qū)域合作，從來就不清楚”［11］。但是，中國官方媒體《人民日報》在東盟成立第二天刊登評論文章指出:“東南亞國家聯(lián)盟”只不過是侵略性的“東南亞條約組織”的孿生兄弟，是美帝國主義反華包圍圈的一個組成部分［12］。官方的英文媒體《北京周報》也隨即發(fā)表評論員文章，認(rèn)為“東盟是由5 個‘反動的’國家在‘美帝國主義’授意下建立的軍事同盟?！保?3］受到中國上述官方立場的影響，長期以來，中國國內(nèi)學(xué)術(shù)界從冷戰(zhàn)的大格局推測，東盟的成立必定是受到美國的鼓勵和大力支持，并直接服務(wù)于美國的對外戰(zhàn)略的。由王繩祖主編的《國際關(guān)系史》第九卷(1960—1969)在談到東盟成立各方的反應(yīng)時指出:“以美國為首的西方國家對東盟的建立采取積極支持和鼓勵政策。尤其是美國，它吸取了東南亞條約組織失敗的教訓(xùn)，殷切希望東南亞國家自己能組織起一個有效的區(qū)域機構(gòu)以阻擋本地區(qū)人民民主革命的潮流和所謂的‘中國擴張?！保?4］學(xué)者們進(jìn)而認(rèn)為，東盟組織成立之初雖然表面上沒有提及政治和安全合作，但是由于這些國家的外交政策基本上是附屬于西方陣營的，所以，它的反共目標(biāo)是不言自明的，因而，美國對東盟的成立自然是加以支持并樂見其成的［15］。但是，事實上，從目前我們掌握的第一手文獻(xiàn)資料看，東盟成立之初，美國政府并沒有給予任何明確的官方評價或者積極反應(yīng)，更難找到任何美國出面策劃的強有力證據(jù)。

美國主流媒體對東盟成立也只是進(jìn)行了簡單的報道。著名的《紐約時報》在1967年8月9日即東盟成立第二天的第38 版刊登了一篇題為《亞洲的合作》的報道文章。該報道指出:“東盟的成立適應(yīng)了南太平洋地區(qū)局勢的健康發(fā)展趨勢……在該組織的成立宣言中提及，本地區(qū)的外國(軍事)基地‘都只是臨時性的，只有在征得相關(guān)國家同意以后才能保留’，但并不意味著東盟希望美國立即將泰國和菲律賓(的軍事基地)撤走，或者馬上讓英國從新加坡撤軍。事實上，(美國)國務(wù)院已經(jīng)給予這個新組織發(fā)出了祝福!…… (因為)這些國家在經(jīng)歷過兩次企圖營造地區(qū)和諧的嘗試失敗教訓(xùn)以后，或者可以換回第三次合作的成功!”［16］東南亞著名中文報紙《南洋商報》1967年8月9日也載文證實: “昨日美國務(wù)院說，東南亞五國的新經(jīng)濟與政治合作機構(gòu)是在這五國主動要求而沒有受美國干預(yù)情況下成立的。新聞官麥克羅斯基說，美國將靜觀一個時候才會對東南亞區(qū)域合作機構(gòu)問題發(fā)表任何批評?！保?7］

筆者目前查閱到的最早的一份明確提及東盟組織的美國政府解密文件，是1967年10月13日美國國務(wù)卿臘斯克發(fā)給約翰遜總統(tǒng)的一份備忘錄，其中提到:“我們相信，東盟的成立，為印尼擺脫與它的鄰國關(guān)系困局提供了機會。盡管它沒有安全方面的條款，但是，它可以培育出一種應(yīng)對無論來自成員國還是區(qū)域其它國家的直接侵略方面的道德和現(xiàn)實功能?！保?8］不久以后，1968年2月21日，美國駐印尼大使館向國務(wù)院發(fā)送了一份電文，其中建議:“我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)鼓勵印尼參加?xùn)|南亞區(qū)域合作進(jìn)程。但是，我們自己對東盟區(qū)域合作的鼓勵應(yīng)該繼續(xù)保持低調(diào)狀態(tài)。因為，蘇聯(lián)曾經(jīng)攻擊東盟是西方的‘傀儡’，而印尼希望從蘇聯(lián)繼續(xù)獲得援助。印尼擔(dān)心，與美國過于密切的關(guān)系，不僅會使它與莫斯科的關(guān)系復(fù)雜化，而且會使印尼參加?xùn)|盟影響到它宣稱的不結(jié)盟政策相矛盾?！保?9］。

從上述分析中，我們認(rèn)為，沒有直接證據(jù)顯示美國政府對東盟成立表示支持或者參與策劃。《紐約時報》的上述報道最多只能說明，美國政府曾經(jīng)在某個場合對東盟的成立給予某種同情或者憐憫(give blessing)。因為美國不相信東南亞國家在存在如此多樣性和廣泛矛盾的情況下能夠開展任何實質(zhì)性的地區(qū)合作，特別是基于對前兩次合作嘗試都很快失敗的判斷，以及在美國參與策劃的東南亞條約組織面臨重重矛盾的情況下。同時，從邏輯上分析，美國對東南亞國家拋開美國單干，進(jìn)行地區(qū)合作的做法是不贊成的，至少是不愉快的。何況，東盟成立宣言已經(jīng)明確提出了針對外國在東南亞的軍事基地問題，表明它們只是臨時性的，這就意味著東盟國家將致力于排除外國軍事干預(yù)。至于推測美國希望借助東盟的力量來對抗共產(chǎn)主義的擴張則更是難以成立。東盟成立于冷戰(zhàn)的高峰時期，無論是對西方陣營還是整個國際社會來說，當(dāng)時的東盟只是一個軟弱的(milk and water)組織，要指望它成為一個堅強的政治組織或者軍事聯(lián)盟都是十分不切實際的［20］。當(dāng)然，美國也希望東盟能夠為化解成員國之間的各種矛盾，打開一扇機會窗口。

事實上，正如美國所擔(dān)心的，冷戰(zhàn)時期東南亞自發(fā)的地區(qū)主義的最終目標(biāo)是排除外來勢力的干涉，實現(xiàn)地區(qū)自治。這一點是毋庸置疑的。1971年11月27日，東盟5 個創(chuàng)始成員國外長在馬來西亞首都吉隆坡集中簽署了東盟《和平、自由和中立區(qū)宣言》(ZOPFAN)。該《宣言》明確指出:“東南亞國家決心維護地區(qū)的穩(wěn)定與安全，避免任何形式的外部干涉，以保護它們國家人民的理想和追求的民族特征?！保?1］美國對東盟的中立區(qū)倡議表示強烈質(zhì)疑，認(rèn)為它與美國的東南亞戰(zhàn)略相違背。美國辯稱，“只有在印度支那戰(zhàn)爭先獲得解決，外來侵略完全退回自己的國界，而且只有在設(shè)計此區(qū)域中立化的國家獨立和安全獲得確保之后，東南亞地區(qū)中立化計劃才能付諸實現(xiàn)?！保?2］直至1976年2月，東盟召開具有歷史意義的巴厘首腦會議，通過《東南亞友好合作條約》和《東南亞國家聯(lián)盟協(xié)調(diào)一致宣言》，確立了東盟國家處理內(nèi)外關(guān)系的基本原則，特別是強調(diào)“相互尊重彼此的獨立、主權(quán)、平等、領(lǐng)土完整和民族特征”; “每個國家有權(quán)保持其民族生存，不受外來的干涉、顛覆或壓力”;“互不干涉內(nèi)政”;“采取和平手段解決爭端”;“放棄使用武力或者以武力相威脅”; “在締約國內(nèi)部之間實行有效的合作”等［23］，并由此產(chǎn)生了一套比較完整的“東盟規(guī)范”。與此同時，東盟組織的制度化建設(shè)也進(jìn)一步加強，秘書處正式建立。這一切標(biāo)志著東盟已經(jīng)渡過區(qū)域組織最為關(guān)鍵的合作磨合期，沒有重蹈東南亞聯(lián)盟和馬菲印聯(lián)盟失敗的覆轍。東盟在此以前雖然沒有做出什么驚人的成績，但是，它能生存下來本身就是一個奇跡。在這種背景下，1977年9月，在馬尼拉召開了首屆東盟—美國對話會議，標(biāo)志著美國與東盟關(guān)系開始走上制度化合作軌道。在雙方發(fā)布的聯(lián)合公報中，美國承認(rèn)“東盟已經(jīng)成為地區(qū)和平、發(fā)展與繁榮的重要的積極力量?！保?4］

三 政策比較

綜上所述，冷戰(zhàn)時期，美國在對待東南亞地區(qū)合作的政策上表現(xiàn)出現(xiàn)嚴(yán)重的不對稱性。在對待東約組織問題上，美國采取的是“直接主導(dǎo)”(dominant-direct)政策;而對待東盟的政策是觀望與間接(indirect)影響。美國對待東約和東盟政策的這種不一致， “反映了美國外交政策困境的核心:即如何處理作為其世界戰(zhàn)略一環(huán)并受其直接支配的東約與自己沒有任何發(fā)言權(quán)的地區(qū)組織之間的關(guān)系?”［25］也就是說，美國對待東南亞區(qū)域主義的政策選擇，完全取決于它在本地區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)和利益的界定。

美國對待東約的政策，主要是為了拉攏盟國，在東南亞組建一個反共產(chǎn)主義聯(lián)盟。正如美國國務(wù)卿杜勒斯所闡述的那樣:“建立該組織的主要目的是防止中國共產(chǎn)黨人的公開侵略，另一個重要目的是與顛覆滲透作斗爭。這主要通過幫助當(dāng)?shù)氐陌踩α?、?jīng)濟援助和提供情報 (可能的話)來做到?！痹摋l約的締結(jié)，對美國有兩個好處， “一是授予總統(tǒng)在萬一發(fā)生共產(chǎn)黨中國公開侵略時所需要的權(quán)力;二是能夠為我們在不得不采取的任何行動中，獲得其他國家的支持，確保我們不致于單打獨斗?！保?6］美國控制東約組織的主要手段包括:第一，通過與成員國簽署具有國際法約束性質(zhì)的《東南亞集體防務(wù)條約》，將美國的外交政策與成員國的義務(wù)捆綁在一起。盡管條約并沒有把共產(chǎn)主義中國的威脅寫進(jìn)去，但是，組成東約的國家都是美國在亞太地區(qū)重要的志同道合的盟國，是冷戰(zhàn)時期美國推行亞洲遏制政策的重要支撐力量。第二，通過東約組織建立的一套運行機制和大量的資源投入，確保美國對該機構(gòu)的主導(dǎo)權(quán)。盡管東約組織的總部設(shè)在泰國的曼谷，并且后來由泰國政治家擔(dān)任秘書長，但那只不過是形式，真正的后臺老板是位于華盛頓等地的美國人。無論是部長理事會、軍事顧問會議，還是各種專門委員會，美國都扮演著關(guān)鍵角色。而且，美國政府為該組織提供了大約1/4 的日常經(jīng)費開支①東南亞條約組織的預(yù)算主要由8 個成員國提供，在每年大約100 萬美元的預(yù)算中，美國分擔(dān)25%，英國16%，澳大利亞和法國各13.5%，其他國家各8%。參見George Modelski，SEATO Six Studies，Halsted Press，Sydney，1962，pp.23 -24.。美國還通過東約渠道，向東南亞國家提供了大量經(jīng)濟和社會文化發(fā)展援助，以此增加成員國對美國的依賴。例如，1959年以前，美國大約花了3000 萬美元用于援助修建連接泰國、老撾和南越的電訊系統(tǒng);花了1.5 億美元用于建立菲律賓與其他成員國的通訊聯(lián)絡(luò)［27］。從1954年到1965年，美國通過雙邊途徑和東南亞條約組織多邊渠道，向巴基斯坦提供了13.8 億美元的軍事援助和近30 億美元的經(jīng)濟援助［28］。僅僅1958年一年，美國對東約組織亞洲成員國和議定書所指定的國家(地區(qū))的援助超過6 億美元［29］。第三，美國通過聯(lián)合軍事演習(xí)、提供軍事援助和情報支持，幫助成員國鎮(zhèn)壓國內(nèi)共產(chǎn)主義運動和反政府游擊隊活動，直至全面武裝介入印度支那戰(zhàn)爭。

美國對待東盟政策的演變，反映了美國與東盟國家之間存在戰(zhàn)略目標(biāo)分歧。如前所述，對于東盟創(chuàng)始成員國來說，它們的主要訴求是通過自發(fā)的地區(qū)合作，化解本地區(qū)各國之間因歷史遺留問題和現(xiàn)實利益而產(chǎn)生的矛盾，促進(jìn)各國及整個地區(qū)的政治穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展，并最終排除外部勢力對這一地區(qū)安全的干涉和威脅。東盟決策者認(rèn)為，區(qū)域合作與國家團結(jié)是具有相互促進(jìn)作用的。20 世紀(jì)60 -70年代，在東盟第一代領(lǐng)導(dǎo)者的心目中，“地區(qū)復(fù)原力”(regional resilience)建設(shè)，是“國家復(fù)原力”(national resilience)獲取的重要條件，其中蘊含的最終目標(biāo)就是地區(qū)自決［30］。而冷戰(zhàn)時期美國東南亞外交政策的最大目標(biāo)是，利用這一戰(zhàn)略區(qū)域與共產(chǎn)主義陣營進(jìn)行抗衡，極力擴大自己的影響范圍，增強影響力度。然而這樣必將在地區(qū)各國引起不斷的紛爭與持續(xù)的對抗。兩大陣營在東南亞的拉鋸爭奪，必會產(chǎn)生大量的零和博弈安全困境。因此，美國與東盟之間存在著一定的結(jié)構(gòu)性矛盾，這種矛盾是影響雙方開展平等合作的最大障礙?？紤]到東盟成員國對于區(qū)域自治的訴求與美國的東南亞戰(zhàn)略發(fā)生沖突，以及東盟組織本身的松散性特征，美國在東盟成立的最初10年間對東盟的態(tài)度比較曖昧，就是既不支持，也不明確表示反對，基本上是一種置身事外的態(tài)度。

東南亞的冷戰(zhàn)態(tài)勢在20 世紀(jì)60年代末期和70年代初，開始出現(xiàn)緩和跡象。隨著尼克松主義的出臺，美國大幅度調(diào)整其亞洲政策，力爭盡快擺脫越南戰(zhàn)爭，并要求美國的亞洲盟國自己承擔(dān)國內(nèi)常規(guī)的安全威脅任務(wù)。這樣，東南亞在美國國際安全戰(zhàn)略中的地位大為下降。1973年美軍撤出越南，1976年美國關(guān)閉在泰國的軍事基地，1977年7月以后東約組織停止活動。正是在美國政策的這種大調(diào)整發(fā)生以后，東盟才得以與美國建立平等伙伴關(guān)系。而真正促使美國對東盟政策發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的是，越南軍隊在蘇聯(lián)支持下，于1978年12月25日大舉入侵柬埔寨，導(dǎo)致東南亞局勢出現(xiàn)新的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，而東盟組織為化解柬埔寨危機發(fā)揮了獨特的積極作用。為踐行和平解決爭端的規(guī)范，東盟組織積極倡導(dǎo)和參與以聯(lián)合國為中心的國際社會政治解決柬埔寨問題的各種努力。東盟開始對外以一個聲音開展外交活動，并提出各種解決柬埔寨問題的政治方案，贏得了國際社會的高度關(guān)注和充分肯定。而出于吸取越南戰(zhàn)爭失敗的教訓(xùn)，美國并沒有對越南入侵柬埔寨采取軍事反制行動，而是利用聯(lián)合國舞臺，鼓勵中國、東盟、法國和澳大利亞等國出面采取軍事和外交行動。東盟組織在解決柬埔寨問題上的一致立場和不可替代的外交平臺作用，致使東盟組織在美國的亞洲甚至整個亞太戰(zhàn)略格局中的地位大為提升。在這種背景下，美國大幅度增加了對東盟國家的經(jīng)濟和軍事援助，并同時加大了對東盟國家的貿(mào)易和投資額度［31］。美國極力拔高東盟組織的國際影響力，甚至一度把“支持東盟并與其合作當(dāng)成是美國太平洋政策的關(guān)鍵點。”［32］由此可見，在整個冷戰(zhàn)時期，美國對東南亞地區(qū)合作的政策變化，在很大程度上影響著該地區(qū)合作進(jìn)程。目前及今后東南亞地區(qū)一體化進(jìn)程中，美國因素仍然是不容忽視的最為重要的外部干預(yù)變量。

結(jié)論

綜上所述，由于受冷戰(zhàn)的影響，20 世紀(jì)50 -70年代的東南亞區(qū)域合作經(jīng)歷了由外源型向內(nèi)生型的方式轉(zhuǎn)換。外來因素，特別是美國的亞洲政策，極大地影響了東南亞區(qū)域合作的發(fā)展進(jìn)程。美國對東南亞區(qū)域合作的政策也經(jīng)歷了由積極介入、強力主導(dǎo)到施加間接影響的轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在，對東約和東盟這兩個不同的區(qū)域合作組織采取完全不同的政策。

在冷戰(zhàn)前期(20 世紀(jì)50 -60年代)，美國的亞洲政策目標(biāo)是全方位遏制共產(chǎn)主義影響力的擴散，其主要政策手段是，以軍事干涉為主，政治宣傳為輔。為了實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，美國牽頭組建了東南亞條約組織，作為武裝干涉東南亞事務(wù)的法理依據(jù)，并發(fā)動了越南戰(zhàn)爭。因此，美國對東約組織的政策是:積極介入，強力主導(dǎo)。20 世紀(jì)60年代末期，隨著蘇聯(lián)勢力的全球擴張，美國調(diào)整了其亞洲政策，提出“尼克松主義”，減少對東南亞事務(wù)的干預(yù)，并試圖拉攏中國，共同抗衡蘇聯(lián)。在這種背景下，東南亞國家自發(fā)建立起地區(qū)組織東盟，來促進(jìn)各國之間的交流與合作，培育共識，最終推動地區(qū)事務(wù)地區(qū)化解決。美國對東南亞自發(fā)的區(qū)域合作，采取的是一種消極觀望和間接施加影響的政策。

由此可見，在整個冷戰(zhàn)時期，美國在對待東南亞地區(qū)合作的政策上表現(xiàn)出現(xiàn)嚴(yán)重的不對稱性:從積極主導(dǎo)，到消極觀望，到間接施加影響。從根本上看，美國對待東南亞區(qū)域主義的政策選擇原則，取決于它在該地區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)和利益的界定。

【注 釋】

［1］〈蘇〉斯米爾若夫、索芬斯基著，方林、丹梅譯《東南亞條約組織——殖民主義國家的侵略集團》，世界知識出版社，1958年。

［2］世界知識手冊編輯委員會編《東南亞集體防務(wù)條約》， 《世界知識手冊》，世界知識出版社，1955年，第979 頁。

［3］參見劉迪輝、孫毅:《“東南亞集體防御條約組織”初探》 (上、下)， (臺灣) 《東南亞學(xué)刊》1999年第1、2 期。

［4］〈美〉孔潤華(沃倫.I.科恩)主編，周桂銀等譯《劍橋美國對外關(guān)系史》 (下)，新華出版社，2004年，第317 頁。

［5］［20］ John Stirling，“ASEAN:The Anti-Domino Factor”，Asian Affairs，Vol.7，No.5，May/June，1980，p.274，p.279.

［6］［7］《各國輿論一致指出，東南亞軍事聯(lián)盟威脅和平》，《人民日報》1954年9月13日第4 版。

［8］《馬尼拉會議在美國操縱下簽訂東南亞公約，美國侵略集團敵視亞洲和中國人民的面目完全暴露》，《人民日報》1954年9月11日第4 版。

［9］［11］［27］〈美〉約翰·F.卡迪著，姚楠、陳炎、丘立本、葛治倫、龔滬生譯《戰(zhàn)后東南亞史》，上海譯文出版社，1984年，第410 頁、第411 -412 頁、第401 頁。

［10］ The ASEAN Declaration (Bangkok Declaration)，Bangkok，August 8，1967，http://www.asean.org/news/item/the-asean-declaration-bangkok-declaration

［12］《美帝走狗拼湊的“東南亞國家聯(lián)盟”出籠，美國主子急忙為其反華反共反人民的反動聯(lián)盟喝彩叫好》，《人民日報》1967年8月12日第6 版。

［13］“Meeting in Bangkok，Puny Counter-Revolutionary Alliance”，Peking Review，Vol.10，No.34，August 18，1967，pp.39 -40.

［14］王繩祖主編《國際關(guān)系史》第九卷 (1960—1969)，世界知識出版社，1995年，第25 頁。

［15］［31］尤洪波:《冷戰(zhàn)期間美國對東南亞政策的演變》，《東南亞》2000年第3 -4 期。

［16］“Cooperation in Asia”，New York Times，August 9，1967，p.38.

［17］《東南亞聯(lián)合機構(gòu)宣告成立，五國共同謀求促進(jìn)經(jīng)濟文化社會進(jìn)步，決定在耶城成立常委會，并召開部長會議，門戶開放，歡迎緬、柬、寮、錫及南北越參加》，《南洋商報》1967年8月9月第1 版。

［18］“Memorandum from Secretary of State Rusk to President Johnson”，Washington，October 13，1967，F(xiàn)RUS，1964-1968，Volume XXVI，Indonesia，Malaysia-Singapore，Philippines，Document 284，p.631.

［19］“Air Gram from the Embassy in Indonesia to the Department of State”，F(xiàn)ebruary 21，1968，F(xiàn)RUS，1964 -1968，Volume XXVI，Indonesia，Malaysia-Singapore，Philippines，Document 253，pp.546 -547.

［21］“1971 Zone of Peace，F(xiàn)reedom and Neutrality Declaration”，Kuala Lumpur，Malaysia，November 27，1971，http://www.icnl.org/research/library/files/Transnational/zone.pdf

［22］《美國總統(tǒng)尼克松特使康納利在吉隆坡發(fā)表演說》，《南洋商報》1972年7月1日第5 版。

［23］“Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia”，Indonesian，F(xiàn)ebruary 24，1976，http://www.asean.org/news/item/treaty - of - amity - and - cooperation - in -southeast-asia-indonesia-24 -february-1976 -3

［24］“Joint Communique The First ASEAN-US Dialogue Manila，8 - 10 September 1977”，http://www.asean.org/news/item/joint-communique - the - first - asean - us - dialogue-manila-8 -10 -september-1977.

［25］Donald G.McCloud，“United States Policies toward Regional Organizations in Southeast Asia”，World Affairs，Vol.133，No.2，September 1970，p.143.

［26］FRUS，1952 -1954，Vo1.12，East Asia and the Pacific，Part.1，p.345.

［28］趙伯樂:《當(dāng)代南亞國際關(guān)系》，中國社會科學(xué)出版社，2003年，第67 頁。

［29］法菲爾德著，群力譯《美國政策中的東南亞》，世界知識出版社，1965年，第112 頁。

［30］Michael Leifer，“Indonesia's Foreign Policy:Change and Continuity”，compiled and edited by Chin Kin Wah and Leo Suryadinata，Michael Leifer Selected Works on Southeast Asia，Institute of Southeast Asian Studies，Singapore，2005，p.598.

［32］Robert J.McMahon，The Limits of Empire，p.184.轉(zhuǎn)引自陳奕平:《依賴與抗?fàn)帯鋺?zhàn)后東盟國家對美國戰(zhàn)略》，世界知識出版社，2006年，第42 頁。