成丹

特別關(guān)注

土地財(cái)政：如何實(shí)現(xiàn)軟著陸？

成丹

隨著各地政府2013年預(yù)算執(zhí)行情況和2014年預(yù)算草案報(bào)告陸續(xù)向社會(huì)公布，備受關(guān)注的各地2013年土地出讓金數(shù)據(jù)浮出水面。數(shù)據(jù)顯示，2013年全國(guó)國(guó)有土地出讓收入達(dá)4.1萬(wàn)億元，刷新了2011年土地出讓金收入3.15萬(wàn)億元的歷史高位。2014年伊始，土地出讓金還在節(jié)節(jié)走高，土地財(cái)政依賴(lài)又出現(xiàn)上揚(yáng)之勢(shì)，土地市場(chǎng)的升溫讓土地財(cái)政再度成為熱議話(huà)題。

我國(guó)的土地財(cái)政源起于城鎮(zhèn)化過(guò)程中的資金短缺，并在地方事權(quán)財(cái)權(quán)比例失衡、土地市場(chǎng)機(jī)制完善、官員政績(jī)考核機(jī)制唯GDP論等多種因素的共同作用下逐步走向繁榮。土地財(cái)政的出現(xiàn)前所未有地改變了中國(guó)城市的面貌，推動(dòng)了我國(guó)城市化的快速發(fā)展，而與此同時(shí)，土地財(cái)政所導(dǎo)致的房?jī)r(jià)泡沫、住房困難、社會(huì)不穩(wěn)定及地方政府投融資風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題也已經(jīng)凸顯。隨著我國(guó)城市化階段的演進(jìn)和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)土地價(jià)格剪刀差將逐漸縮小，加之耕地紅線(xiàn)的限制，土地財(cái)政已越來(lái)越難以為繼。但在目前形勢(shì)下，面對(duì)已成龐然大物的土地財(cái)政，無(wú)論是任其發(fā)展還是休克治療，都將殃及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定。在痛苦的兩難情況下，努力推進(jìn)土地財(cái)政“軟著陸”，實(shí)現(xiàn)向后土地財(cái)政時(shí)期平穩(wěn)過(guò)渡，就成為當(dāng)前最為理性的選擇。

實(shí)際上，土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的大方向已經(jīng)明確。十八屆三中全會(huì)開(kāi)出了藥方，即深化財(cái)稅體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)土地制度改革，三管齊下切實(shí)解決地方財(cái)政收入不足、地方政府賣(mài)地沖動(dòng)、土地收益分配不均等問(wèn)題，特別是要通過(guò)稅制改革和融資方式創(chuàng)新等途徑，逐步形成充裕、穩(wěn)定的財(cái)源，使地方政府找到可以替代土地的新的信用形式，最終徹底治愈土地財(cái)政頑疾。

未來(lái)5-10年是解決中國(guó)土地財(cái)政問(wèn)題的關(guān)鍵時(shí)期。一方面，各地仍有相當(dāng)規(guī)模的土地儲(chǔ)備，未來(lái)五年的土地出讓收入總體上仍將保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，為土地財(cái)政軟著陸贏得寶貴的緩沖時(shí)間；另一方面，目前房產(chǎn)稅試點(diǎn)已經(jīng)開(kāi)始，可以加大試行推廣力度，積極推進(jìn)全面深化改革，未來(lái)通過(guò)穩(wěn)定的房產(chǎn)稅收入，彌補(bǔ)土地出讓收入下降可能帶來(lái)的部分收支缺口。在這段時(shí)期，政府必須抓住這一短暫難得的有利時(shí)機(jī)，主動(dòng)引導(dǎo)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型，在保持地方政府財(cái)政收入流量穩(wěn)定增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持短期調(diào)整與長(zhǎng)期改革相結(jié)合，有效防范土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)集中釋放，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

從當(dāng)前具體操作來(lái)看，應(yīng)從“減速”、“平衡”、“控險(xiǎn)”、“企穩(wěn)”等不同環(huán)節(jié)分別采取對(duì)策措施。首先，適度調(diào)節(jié)土地資本化進(jìn)程，逐步壓縮政府征地和出讓規(guī)模、規(guī)范土地收支管理、控制土地融資速度。其次，建立健全征收補(bǔ)償制度和土地收益儲(chǔ)備基金制度，處理好群體之間和代際之間的利益均衡。第三，健全地方政府性債務(wù)管理制度和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，逐步消解和降低土地財(cái)政轉(zhuǎn)型引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。第四，加快完善預(yù)算管理制度，特別是全口徑預(yù)算制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的規(guī)范、完整、透明，為土地財(cái)政平穩(wěn)著陸提供良好的制度平臺(tái)。