方文全

（上海理工大學(xué)，上海 200093）

“土地財政”通常用于描述地方政府自主性財政收入高度依賴土地開發(fā)的財政模式，其中最關(guān)鍵的核心因素是土地出讓金收入，其他復(fù)雜繁多的稅費(fèi)反而數(shù)量不大、且是財政經(jīng)常性收入的正常組成部分。在分析有關(guān)數(shù)據(jù)和研究文獻(xiàn)之后，發(fā)現(xiàn)不僅有關(guān)土地出讓金收入支出和管理的公開數(shù)據(jù)不夠系統(tǒng)詳盡，甚至對土地出讓金性質(zhì)的學(xué)理界定也存在模糊的地方。為了在理論上厘清土地出讓金的經(jīng)濟(jì)和法律性質(zhì)，澄清不準(zhǔn)確的理解，便于進(jìn)行更深入的理論和經(jīng)驗(yàn)研究，本文從土地制度入手，分析出讓金的貼現(xiàn)地租性質(zhì)；從權(quán)責(zé)對稱和投入—收益匹配的角度，探討土地出讓金管理和土地財政存在的問題及其解決思路。

一、土地制度、土地要素及其價格

一個國家的土地（Land）作為領(lǐng)土（Territory）的所有權(quán)國有性質(zhì)，全世界皆然，并非中國所特有。在法律上正式規(guī)定中央政府或國家（地區(qū)）代表擁有土地所有權(quán)的市場經(jīng)濟(jì)體也不罕見，英國、加拿大和香港特區(qū)都是如此明文規(guī)定。美國開國早期的多數(shù)土地也都是“完整”的聯(lián)邦所有，后來通過歷次大規(guī)模的土地Ground、Soil、Homestead所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)了目前的混合所有制；聯(lián)邦政府依然擁有大量的實(shí)質(zhì)控制土地，嚴(yán)格限制土地用途及其開發(fā)利用，以及終極的所有權(quán)，在給予補(bǔ)償?shù)臈l件下，可以征用一切私人土地①參見美國憲法及相關(guān)法律如：The Homestead Act of 1862；The National Historic Preservation Act of 1966。。

現(xiàn)在討論的土地使用權(quán)確權(quán)與流轉(zhuǎn)問題，只是針對土地的地上地下資源要素的使用處置權(quán)利。關(guān)于中國的土地使用權(quán)，《土地管理法》并沒有明確界定，但列明：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)?！薄稗r(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地?！薄笆褂猛恋氐膯挝缓蛡€人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地?！眹量傮w規(guī)劃的存在，表明各類土地的使用權(quán)的明確內(nèi)涵絕對不能混淆、也不能相互替代，具有極強(qiáng)的不可逆的專用性；其用途轉(zhuǎn)變還必須經(jīng)過相應(yīng)的法律行政程序、支付可觀的顯性的轉(zhuǎn)換成本。同時，各類土地的綜合使用權(quán)（a bundleof rights）也都是高度不完整的。因此，在討論土地流轉(zhuǎn)的時候必須謹(jǐn)防偷換概念的論證方式。

為了進(jìn)一步明確各類土地的用途所派生出來的具體使用內(nèi)容，可以結(jié)合歷史習(xí)慣和普通法系中更為明確細(xì)致的區(qū)分來深入理解土地使用權(quán)的內(nèi)涵。如傳統(tǒng)上農(nóng)民租佃土地會區(qū)分“田面”和“田底”，即使農(nóng)用土地的具體使用權(quán)也是內(nèi)涵豐富和可以分離的①關(guān)于近代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定的豐富內(nèi)涵可參見文獻(xiàn)[1]。。普通法中，美國土地法律使用不同的名稱如Ground（地皮、田面）、Soil（田底）、Homestead（宅基）界定土地使用權(quán)的具體內(nèi)容。土地產(chǎn)權(quán)是土地具體的要素專用功能的經(jīng)營使用及其收益占有、轉(zhuǎn)讓的合約安排。

因此，在中國，限于土地制度的歷史沿革和稟賦約束，實(shí)行徹底的綜合使用權(quán)私有化和自由流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是不可能的。美國歷史上的大規(guī)模土地私有化運(yùn)動，是在地極廣、人極稀的國土大擴(kuò)張、大開發(fā)進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)的。中國的土地，哪一寸不是經(jīng)歷了上千年的開發(fā)和爭奪？在“普天之下莫非王土”的框架中，圍繞土地使用權(quán)的分散—兼并造成的社會治—亂循環(huán)，應(yīng)該形成更為深遠(yuǎn)的土地智慧。產(chǎn)業(yè)資本對土地的進(jìn)入、對土地實(shí)際使用者的替出、土地用途轉(zhuǎn)換以及對原使用者的貼現(xiàn)補(bǔ)償，很難達(dá)到效率與公平的最優(yōu)甚至次優(yōu)組合，這一點(diǎn)下面的分析將會涉及②農(nóng)用土地征用為城市土地的專用使用權(quán)轉(zhuǎn)換和制度安排，并非本文重點(diǎn)，但其中包含著許多重要問題需要深入研究。大規(guī)模城市棚戶改造所支付的巨額財政資金，展示了城市化的社會成本的一個側(cè)面。。抽象地爭論土地私有化容易陷入意識形態(tài)之爭、徒增混亂。

本文只從生產(chǎn)要素的角度探討城市土地使用權(quán)的內(nèi)涵。成文法的界定通常概括性地將其終極領(lǐng)土所有權(quán)之外的資源和地皮統(tǒng)稱為土地使用權(quán)。當(dāng)涉及需要用生產(chǎn)函數(shù)描述的土地要素，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是指農(nóng)用土地的“肥力”（Soil），涉及自然資源開發(fā)的土地，也基本上不脫這個內(nèi)涵，但通常會明確使用“自然資源”；而當(dāng)描述城市開發(fā)建筑用地的土地生產(chǎn)要素，實(shí)質(zhì)是“地皮”（Ground），細(xì)分到住宅開發(fā)的土地要素，主要指“宅基”（Homestead）。

作為地皮和宅基的城市土地是經(jīng)濟(jì)活動中非常獨(dú)特的生產(chǎn)要素。其一是終極稀缺、專用和不可替代，其二是土地永續(xù)存在和不會損耗無需折舊，其三是隨著城市的中心-外圍擴(kuò)張而梯度開發(fā)；這些特征共同產(chǎn)生了遞增的效率-收益差異，即級差地租（Differential Rent）。城市土地的級差地租，既不是來自其蘊(yùn)藏的自然資源，也與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的肥力無關(guān)，只依賴土地的稀缺、保值和梯度開發(fā)特性。需要澄清的是，級差地租的正規(guī)分析始于李嘉圖；馬克思進(jìn)行了深入的研究，并進(jìn)一步區(qū)分了絕對地租、級差地租和壟斷地租；城市經(jīng)濟(jì)學(xué)和土地經(jīng)濟(jì)學(xué)仍然廣泛地使用這一范疇研究土地租金的差別定價問題。本文后面的分析顯示，這一概念將是理解以出讓金為核心的土地財政制度的關(guān)鍵。

二、土地批租、出讓金的性質(zhì)及其管理

中國的城市土地經(jīng)營的起點(diǎn)是土地國有和兩權(quán)分離派生了土地批租與出讓金制度。其過程涉及土地征用和變更規(guī)劃用途、儲備、整理，以及招拍掛、協(xié)議轉(zhuǎn)讓或劃撥的轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)。毋庸諱言，土地批租和出讓金制度是學(xué)習(xí)借鑒香港傳統(tǒng)模式的結(jié)果③香港殖民地時期的土地主要為英王代表國家所有、授權(quán)殖民地政府管理。中國中央政府代表擁有土地、授權(quán)地方政府管理的制度與之銜接不存在法律困難；且理順了“租借地”的地權(quán)問題。，帶有明顯的應(yīng)急權(quán)宜之計的色彩和不完整的特點(diǎn)。近期文獻(xiàn)對出讓金的來源及存在的問題都有深入分析。

必須明確，土地出讓金是一定期間的土地專用使用權(quán)租金的跨期貼現(xiàn)價值，準(zhǔn)確地界定，是城市土地的“地皮”和“宅基”功能的使用租金收入。土地出讓金根本不是完整的土地所有權(quán)的買賣價格，也不包括地下資源的潛在價值和利用收益。地租的性質(zhì)也決定了出讓金是土地經(jīng)營總收益的土地要素分配份額中的一部分，并且是將多期租金現(xiàn)金流進(jìn)行簡易貼現(xiàn)的計算結(jié)果。從本質(zhì)上來看，土地每年的租金與國有企業(yè)的國有資產(chǎn)收益分紅的性質(zhì)是一樣的，總付土地出讓金相當(dāng)于將國有企業(yè)多年（40年、50年或70年）的預(yù)期資產(chǎn)收益一次性收取。

在收取土地一次性總付租金的過程中，還要面對獨(dú)特的土地稀缺性。前面所述，城市土地永續(xù)存在、無需折舊，并且其永久的稀缺性帶來了效率遞增，體現(xiàn)為級差地租。從投入—收益的角度分析，土地使用人并不需要追加投入，就能夠在城市發(fā)展過程中“隨大溜”獲得遞增的回報，即正外部性。這一外溢效應(yīng)在土地產(chǎn)出收益分配的時候造成很大困擾。

對于出租人，收取一次性總付貼現(xiàn)租金會面臨兩個主要問題。首先是“定價”問題。收取多年貼現(xiàn)租金（香港的地租有收取999年貼現(xiàn)租金的方式），要準(zhǔn)確定價，前提條件是年租金是可以預(yù)期甚至固定的絕對地租，貼現(xiàn)因子也是固定的。限于信息條件，經(jīng)濟(jì)活動的長期預(yù)測通常都不可能準(zhǔn)確，一次性出讓金的準(zhǔn)確計算幾乎不可能。對于土地這種絕對稀缺的要素，進(jìn)行長期的固定收益貼現(xiàn)，土地所有者潛在租金損失很大。更合理的方式是采用短期租約的方式，靈活調(diào)整租金，分享級差地租（香港就有每年收租的模式），但年租金的價格評估和討價還價的信息交易成本太大，需要進(jìn)行權(quán)衡。同時，承租人的一次性支付能力也影響租金定價，通常需要獲得金融服務(wù)進(jìn)行跨期收入貼現(xiàn)和期限搭配。

級差地租問題的影響使得定價問題更為復(fù)雜，并且用絕對地租征稅的方式分割級差收入的做法效果不佳，稅收絕大部分都會被轉(zhuǎn)嫁到最終承租人，并不影響發(fā)租人對級差地租的占有，這就是有些開發(fā)企業(yè)進(jìn)行土地儲備“囤地”的主要原因。

其次是對租金的使用管理。出讓金本質(zhì)上是分期地租現(xiàn)金流量的貼現(xiàn)值，是以犧牲未來租期n-1年租金收益的代價實(shí)現(xiàn)的。因此，理論上分析，對這一筆總租金的管理使用必須保證整個租期各年可以加權(quán)平均分享，以實(shí)現(xiàn)這一筆錢在整個租期內(nèi)的總效用最大化。換句話說，具體操作上要保證這一筆租金能夠保值增值、并每年只動用合適的比例，細(xì)水長流。如果不是再投資而是一次性花光，猶如耕種的農(nóng)民“吃谷種”，救急是可以；當(dāng)作救窮的常態(tài)行為，民間俗稱其為敗家子。針對土地出讓金使用中的短期行為，新近文獻(xiàn)已多有分析。

進(jìn)一步地，從規(guī)范的公共財政角度看，政府經(jīng)常性財政要動用一項(xiàng)長期資產(chǎn)的貼現(xiàn)租金，程序上應(yīng)該在稅制中創(chuàng)設(shè)一個新稅種，厘定稅基和稅率，明確資金用途，納入預(yù)算決算監(jiān)督。現(xiàn)實(shí)的做法是允許地方政府模糊出讓金的遞延資產(chǎn)租金性質(zhì)，絕大部分歸地方政府獲取、自主處置，且不經(jīng)由稅收環(huán)節(jié)、不納入一般預(yù)算管理。如果這種做法還不能認(rèn)定為中央對地方的高度信任放權(quán)，世界上恐怕也找不到更徹底的財政分權(quán)模式了。

基于這種經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，公共財政對土地租金等國有資產(chǎn)收益的使用，都必須有長遠(yuǎn)穩(wěn)妥的制度安排。在這方面，香港的土地基金樹立了一個極佳的制度設(shè)計范例。香港官地批租收取總付出讓金和年付租金并未納入政府年度經(jīng)常性收入支出項(xiàng)目，而是設(shè)立了土地基金（后并入外匯基金），扣除土地儲備整理成本支出之外，土地租金作為政府的財政儲備，進(jìn)行投資，并嚴(yán)格控制其使用，必須經(jīng)由立法機(jī)關(guān)特別授權(quán)才能將其中的一部分轉(zhuǎn)撥納入財政收入?；貧w以來，香港政府一般財政動用過土地基金2次，金額是1200億元和400億元①資料來源：香港地政總署網(wǎng)站http：//www.landsd.gov.hk/。。

三、土地開發(fā)、級差地租的來源與分享

城市房地產(chǎn)開發(fā)包含著性質(zhì)不同且進(jìn)程不完全統(tǒng)一的兩個環(huán)節(jié)。第一是將建筑原材料和人力勞動組合起來生產(chǎn)出附著房屋產(chǎn)品，第二是土地整理和配套設(shè)施建設(shè)。

房地產(chǎn)交易實(shí)質(zhì)上也包含著兩個交易：土地使用權(quán)分租和附著房屋出售。由于土地的國有性質(zhì)始終沒有變化，土地出讓和房產(chǎn)銷售只是該土地的地皮使用權(quán)的具體分割形式發(fā)生了變化，因此，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的銷售涉及土地使用權(quán)的環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)上是對土地的分租。否則無法理解政府代表的國家怎么可以對同一塊土地，既先出讓給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，又可以經(jīng)過銷售之后與房屋購買者形成土地使用關(guān)系。如果說住房銷售過程的這一合約安排的性質(zhì)還有些曲折難解，自行開發(fā)的商業(yè)地產(chǎn)經(jīng)營模式充分地體現(xiàn)了這一分租性質(zhì)：租地—開發(fā)—分租—收益。

基于以上土地分租性質(zhì)的成立，在房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)發(fā)租并退出交易之后，土地使用權(quán)承租人必須與所有人訂立新的合約。這樣，房屋買賣合同訂立的政府背書、房產(chǎn)證辦理，都是政府確認(rèn)開發(fā)商進(jìn)行土地分租的合約有效性，并最終繼承了分租的交易條件。中國城市土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程及理論研究中，對這一本質(zhì)性內(nèi)涵似乎并沒有明確界定。

問題是，既然是一個土地分租過程，房地產(chǎn)行業(yè)尤其是住宅開發(fā)銷售的“暴利”從何而來？地皮附著房產(chǎn)的物料構(gòu)成，存在自身的使用年限，需要經(jīng)歷損耗折舊，價值是在不斷下降直至趨于零的；即使考慮其重置成本以市場價格重新評估，建造房屋的主要原材料一般均為工業(yè)制成品，成本價格上漲的空間有限；建造中投入的勞動工時的工資價值上升的幅度也可以觀察；這些環(huán)節(jié)都不可能產(chǎn)生超額回報。至于開發(fā)企業(yè)根據(jù)設(shè)計方案和城市規(guī)劃提供的道路、綠化環(huán)境和公用設(shè)施帶來的增值貢獻(xiàn)，不僅有“容積率”補(bǔ)償機(jī)制，而且這些配套土地“損耗”成本以“公攤面積”計價全部計入房屋銷售價格，由購房者承擔(dān)。可見土地經(jīng)歷了從“生地”、“熟地”到“旺地”甚至“寶地”的變化，土地及其之上附著的房產(chǎn)的增值，主要來源于土地專用稀缺性形成的要素效率—使用成本價格的上升，這一溢價即為級差地租。這樣，已經(jīng)可以清晰地看到，房地產(chǎn)增值的主要來源是級差地租，企業(yè)暴利主要來自土地級差地租，即由于土地生產(chǎn)效率提高而產(chǎn)生的要素回報。

級差地租的來源又是什么呢？土地增值源于城市的經(jīng)濟(jì)聚集和規(guī)模擴(kuò)張、公共基礎(chǔ)設(shè)施完善和公共服務(wù)改進(jìn)。聚集既有規(guī)模報酬遞增效應(yīng)的正溢出，也會產(chǎn)生擁擠效應(yīng)的負(fù)面影響。即使城市最優(yōu)規(guī)模邊界之內(nèi)的土地仍然是異質(zhì)性的，隨著公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度而呈現(xiàn)租金差異，政府承擔(dān)提供公共服務(wù)的投入職責(zé)，成為土地效率提升的主要來源。

明確了土地租金梯度提高的公共來源，我們再進(jìn)一步分析這一溢出效應(yīng)體現(xiàn)在房產(chǎn)價格上的分配結(jié)果。在理想的市場環(huán)境中，建造方案設(shè)計費(fèi)用由建筑設(shè)計單位獲取；建筑材料成本價格體現(xiàn)了原材料供應(yīng)商利潤；房屋的制成品溢價成為建筑企業(yè)的利潤；金融機(jī)構(gòu)也獲得貸款利息；這些環(huán)節(jié)都可以觀察到社會平均利潤水平。房屋銷售收入扣除這些成本之后即為開發(fā)企業(yè)的高回報，主要由土地級差地租構(gòu)成。很明顯，在土地增值的利益分配上，政府與開發(fā)企業(yè)圍繞著土地級差地租進(jìn)行博弈分享。其本質(zhì)是，政府以信守初次批租合約的方式，收取有限比例的級差地租，容許開發(fā)商占有大部分貼現(xiàn)級差地租。

由于在出讓金性質(zhì)上的模糊認(rèn)識，地方政府又要分享開發(fā)階段產(chǎn)生的級差地租，不得不創(chuàng)設(shè)了名目繁多的稅收和行政收費(fèi)項(xiàng)目。層層疊疊的賦稅，掩蓋了城市土地經(jīng)營和收益的流程與本質(zhì)，也造成了地方稅收制度的扭曲。

四、土地財稅制度的缺陷

由于有意無意對城市土地開發(fā)及相關(guān)租稅性質(zhì)的模糊認(rèn)識，現(xiàn)實(shí)中與土地有關(guān)的財稅制度安排呈現(xiàn)了極其復(fù)雜甚至混亂的局面。就與房地產(chǎn)行業(yè)有關(guān)的稅費(fèi)而言，除了土地出讓金，目前官方公布的重要稅費(fèi)有土地增值稅、土地使用稅、營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和教育附加費(fèi)、印花稅、契稅、個人所得稅等十多種稅費(fèi)，盡管大多數(shù)稅費(fèi)的稅率不高、所收稅金數(shù)量不多，但客觀上造成地方財政嚴(yán)重依賴土地、尤其是依賴土地開發(fā)企業(yè)的表面印象。

在這些財政收入中，土地出讓金是遞延資產(chǎn)使用租金收入，這一部分明確地全部轉(zhuǎn)嫁歸宿為購房者的租金支付，并有很大的盈余成為房地產(chǎn)企業(yè)的利潤。土地增值稅、營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育附加費(fèi)等都是間接稅種，通常需要按照購房者需求的收入彈性和價格彈性計算轉(zhuǎn)嫁分擔(dān)的比例，但私人信息處理成本過于高昂，現(xiàn)實(shí)中的間接稅負(fù)歸宿不可能準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)；如果按照房地產(chǎn)企業(yè)公開宣稱的大部分住房需求都是“剛性需求”的說法，那么上述稅費(fèi)主要是由購房居民承擔(dān)的。印花稅、契稅在實(shí)際操作中一般都是由購房者單獨(dú)支付。只有房地產(chǎn)企業(yè)的所得稅才能真正全部落實(shí)為企業(yè)的貢獻(xiàn)。企業(yè)所得稅在財政總收入中的比重大約20%，房地產(chǎn)行業(yè)在GDP中的比重大約5%，房地產(chǎn)企業(yè)真正承擔(dān)的直接稅和間接稅貢獻(xiàn)微乎其微。

土地財政，不管是土地出讓金、還是各種稅費(fèi)，說到底主要都是對轄區(qū)居民的稅賦。并且主要是以擴(kuò)大稅基規(guī)模、而非提高稅率的途徑實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)然，這種征稅權(quán)力創(chuàng)設(shè)、賦稅收入增加必須付出代價，是以增加公共支出刺激GDP和人均可支配收入的增長、完善公共設(shè)施以吸引人口聚集帶來的住房需求上升、土地效率提高為基礎(chǔ)的。這種財政行為并未提高實(shí)際稅率、沒有明顯惡化稅收負(fù)擔(dān)，冠以“攫取之手”的稱號也未必恰當(dāng)。

至此，可以清晰地看到，土地財政模式，從法律的角度上看，有關(guān)合約“顯失公平”；從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上看，并不符合投入與收益匹配的效率原則。

理順土地財政的關(guān)系，首先需要破除開發(fā)商貢獻(xiàn)出讓金和稅收的理念。土地出讓金，實(shí)質(zhì)上是開發(fā)企業(yè)替購房者預(yù)先支付的部分貼現(xiàn)租金，并且這一支付由“賣樓花”和“房貸”迅速獲得金融支持。只要引入有效率的金融服務(wù)，放開市場準(zhǔn)入限制，形成一個競爭性供給的房地產(chǎn)開發(fā)市場，實(shí)現(xiàn)房屋供應(yīng)和地方政府出讓金收入的協(xié)調(diào)平穩(wěn)增長，并非難事。

五、結(jié)論與政策引申

通過上述分析，本文得出以下主要結(jié)論：首先，土地財政核心的出讓金實(shí)質(zhì)上是國有遞延資產(chǎn)的多年租金貼現(xiàn)；來源主要依靠政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投入引致的土地效率梯次提高產(chǎn)生級差地租。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)也是依靠通過分租土地、分享貼現(xiàn)級差地租而獲得高回報的。其次，土地財政是對居民的財產(chǎn)性賦稅。房地產(chǎn)企業(yè)的實(shí)際財政收入貢獻(xiàn)微乎其微。再次，土地財政是地方財政失范的集中體現(xiàn)，嚴(yán)重擾亂了公共財政本應(yīng)法律性質(zhì)界定明確、法理邏輯清晰、管理程序規(guī)范和權(quán)責(zé)對稱的諸多特性，扭曲了地方財政制度。

針對土地財政存在的問題，提出如下相關(guān)政策建議：

（一）完善地方政府的土地基金管理

1.明確地方土地基金的地方財政儲備性質(zhì)。超越根深蒂固的財政收權(quán)-放權(quán)二元思路，中央對地方的約束不必經(jīng)過強(qiáng)制性分成途徑，在維持土地出讓金由地方獨(dú)享的情況下，只要明確其財政儲備性質(zhì)和保值增值要求，其資金投向自然不至于太過激進(jìn)，國債投資將成為其首選對象和主要投資途徑。

2.規(guī)范政府經(jīng)常性財政對土地基金的動用。經(jīng)常性財政對土地出讓金的動用實(shí)際上缺失了一個稅收環(huán)節(jié)。為免架床疊屋和流于形式，不必增設(shè)一個土地出讓金稅種，但需要在法規(guī)上制定一個每年動用比例如余額的20%（約20年分享，4屆政府任期），來遏制對土地收入的殺雞取卵和寅吃卯糧的短期行為。

3.以土地基金儲備為保證發(fā)行地方政府市政債券。為了解決一次性總付收益與經(jīng)常性支出之間的期限搭配問題和財政收入不足問題，地方政府公共融資渠道和產(chǎn)品設(shè)計必然需要進(jìn)行配套改革，市政債券是迄今為止所見的成熟方案。

（二）合并簡化房地產(chǎn)稅費(fèi)，開征土地開發(fā)稅

合并簡化房地產(chǎn)稅費(fèi)主要針對開發(fā)銷售環(huán)節(jié)，即對土地開發(fā)階段土地增值的級差租金進(jìn)行分享。明確了這一性質(zhì)，就無需以城市公共服務(wù)建設(shè)的特定用途為名目征收稅賦，也不必規(guī)定其特定用途，可以納入經(jīng)常性財政收入項(xiàng)目，由地方政府統(tǒng)籌安排使用。土地增值稅、土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和教育附加費(fèi)等較重要稅費(fèi)可以合并為土地開發(fā)稅，適當(dāng)調(diào)整稅率。印花稅、契稅是各種交易流轉(zhuǎn)過程中必要但重復(fù)的小稅種，可以合并保留。

（三）優(yōu)化地方稅源，開征房產(chǎn)稅

房產(chǎn)稅是對房屋保有環(huán)節(jié)的土地增值額即級差地租的稅收，也是地方政府收入的重要來源。香港主要是以“差餉（本義是警察薪水）”的名義收取的，明確了公共服務(wù)的來源。這個稅種是典型的財產(chǎn)稅，必須充分體現(xiàn)其轄區(qū)性質(zhì)、“廣稅基、輕稅負(fù)”的稅收原則和“累進(jìn)制”的再分配調(diào)節(jié)功能。征收保有期的房產(chǎn)稅，才能落實(shí)“房地一體”的法律和公共經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，化解對商用、居住房產(chǎn)的土地租期到期的隱憂；及早啟動，有利于形成對解決這一問題的穩(wěn)定預(yù)期。

特別要說明的是，城市化水平較高的經(jīng)濟(jì)體中，中國這種一次性收取而放棄持有期征收房產(chǎn)稅的做法鮮見先例。級差地租或曰房地產(chǎn)增值額的稅收在開發(fā)環(huán)節(jié)或保有環(huán)節(jié)征收，其各自及轉(zhuǎn)換對市場和財政的效應(yīng)，目前還不明確；有待在理論上繼續(xù)深入研究，在實(shí)踐中總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和調(diào)整推廣。

（四）嚴(yán)格限制房地產(chǎn)企業(yè)的土地儲備規(guī)模和時間

土地儲備與供給應(yīng)該由政府對其轄區(qū)居民負(fù)責(zé)。這一點(diǎn)必須吸取教訓(xùn)，避免房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)儲備土地資源等待地租上漲、變相壟斷控制土地供給。同時，降低房地產(chǎn)開發(fā)市場的準(zhǔn)入限制、形成土地需求市場和房地產(chǎn)供給市場的競爭態(tài)勢，平衡財政收入與住房供給的關(guān)系。

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