陳向明

（江西省財(cái)政廳，南昌 330003）

推進(jìn)預(yù)算績效管理與財(cái)政誠信管理相融合的聯(lián)動機(jī)制建設(shè)

陳向明

（江西省財(cái)政廳，南昌 330003）

構(gòu)建預(yù)算績效管理與財(cái)政誠信管理相融合的聯(lián)動機(jī)制，對于提升政府公信力，確保財(cái)政資金安全、高效具有重要作用。從構(gòu)建兩者聯(lián)動機(jī)制具體路徑來看，一是管理理念同步推行，打造“講績效，守誠信”的良好氛圍；二是管理目標(biāo)同步實(shí)施，管理指標(biāo)共用，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)管理合力提升；三是管理評價(jià)同步推進(jìn)，形成績效、誠信評價(jià)和問責(zé)一條龍；四是管理同步聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)績效、誠信管理效能的最大化。

財(cái)政 預(yù)算績效管理 財(cái)政誠信管理 聯(lián)動機(jī)制

黨的十八屆三中全會決定指出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。而“重績效、守誠信”是夯實(shí)這個(gè)基礎(chǔ)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前，一些地方、部門和單位在預(yù)算編制、資金（項(xiàng)目）申報(bào)和使用過程中不講績效，不講誠信、弄虛作假、任意違規(guī)失信的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有些還比較嚴(yán)重。如果不加以解決，國家財(cái)政基礎(chǔ)將會受到嚴(yán)重侵蝕。因此，構(gòu)建預(yù)算績效管理與財(cái)政誠信管理相融合的聯(lián)動機(jī)制（以下簡稱“兩者相融聯(lián)動機(jī)制”），是形成管理合力，彰顯1+1＞2管理效應(yīng)的創(chuàng)新探索，它對于提高財(cái)政績效管理水平，提升政府公信力，確保預(yù)算編制、資金申報(bào)和使用真實(shí)、安全、有效具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、構(gòu)建兩者相融聯(lián)動機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義

預(yù)算績效管理是一種以實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)為導(dǎo)向，以績效運(yùn)行監(jiān)控為保障，以績效評價(jià)為手段，以結(jié)果應(yīng)用為關(guān)鍵，以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的的預(yù)算管理模式。財(cái)政誠信管理是財(cái)政部門憑借國家授予的職權(quán)，對預(yù)算單位和財(cái)政關(guān)聯(lián)人進(jìn)行依法管理，規(guī)范公共品供需雙方遵紀(jì)守法、誠實(shí)守信行為，以控制其誠信風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國家及公民利益，取得社會公信，確保財(cái)政資金安全和效益的管理活動。構(gòu)建兩者相融聯(lián)動機(jī)制，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然選擇。

（一）兩者相融聯(lián)動是夯實(shí)財(cái)政作為國家治理基礎(chǔ)和支柱的重要內(nèi)容

黨的十八屆三中全會公報(bào)指出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。強(qiáng)調(diào)要透明預(yù)算，提高效率，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力等。公報(bào)的這些表述從財(cái)政角度講：一是夯實(shí)國家治理的基礎(chǔ)必須堅(jiān)持兩手抓，一手是抓績效，一手抓誠信，這兩手點(diǎn)出了國家治理基礎(chǔ)的核心?？冃Ч芾淼闹骶€是堅(jiān)持結(jié)果為導(dǎo)向，即在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)，堅(jiān)持以年初確定的績效目標(biāo)為依據(jù)，始終圍繞績效目標(biāo)這個(gè)主線而開展工作。誠信管理的側(cè)重點(diǎn)在于從預(yù)算編制、項(xiàng)目（資金）申報(bào)到實(shí)施過程及結(jié)果是否真實(shí)，是否違規(guī)失信。只有績效、誠信兩手都抓好了，財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)才能夠得到鞏固，支撐作用才能充分發(fā)揮。二是夯實(shí)國家治理基礎(chǔ)兩者互相促進(jìn)，共同提高。財(cái)政講誠信，則財(cái)政資金更加安全，財(cái)政預(yù)算更加透明，績效提升更有保證，國家治理基礎(chǔ)就更加堅(jiān)實(shí)。財(cái)政講績效，又輔之以誠信管理貫穿始終，則使資金申報(bào)和使用更加真實(shí)，資金運(yùn)行更加安全，違規(guī)失信的現(xiàn)象將得到遏制，國家治理基礎(chǔ)的健康、安全、穩(wěn)固就更有保障。

（二）兩者相融聯(lián)動是完善預(yù)算制度，依法規(guī)范管理的有效途徑

完善預(yù)算制度，強(qiáng)化預(yù)算管理需要通過績效預(yù)算來提高財(cái)政效能，通過誠信管理來提高財(cái)政質(zhì)量。一是有助于建立體現(xiàn)公平與效率原則的預(yù)算制度。預(yù)算制度是二次分配的重要手段，效率與公平原則必須貫穿始終。效率對應(yīng)績效，公平對應(yīng)誠信。追求效率和績效，追求公平和誠信，就如同一條扁擔(dān)，兩頭需要平衡，這樣財(cái)政才能持續(xù)健康發(fā)展。假如預(yù)算安排不能跟蹤問效、評價(jià)不能到位，“申報(bào)搞虛假、要錢拍胸脯、用完拍屁股”的現(xiàn)象就不能有效遏制。于是，不該安排的資金安排了，公平和誠信規(guī)則必然破壞，預(yù)算績效也就無從談起。二是有助于管理龐大的財(cái)政收支規(guī)模。近年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)加快，財(cái)政收支規(guī)模擴(kuò)大。2013年全國財(cái)政收入12.8萬億元，總支出13.9萬億元，分別增長9.6%和10.4%。龐大的公共財(cái)政支出，民生支出是否科學(xué)、合理、真實(shí)，是否落實(shí)到實(shí)處，兩者融合聯(lián)動將有效提高財(cái)政管理質(zhì)量。三是有助于遏制大量違規(guī)失信行為。理財(cái)為民，是財(cái)政受政府之托向社會作出的承諾，體現(xiàn)了誠實(shí)守信。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。財(cái)政部門依法理財(cái)，各級各預(yù)算單位和財(cái)政關(guān)聯(lián)人合規(guī)用財(cái)，前提是重誠信、守規(guī)矩、講績效。但是，從近些年來披露的審計(jì)案例看，一些地方、部門以及財(cái)政關(guān)聯(lián)人①財(cái)政關(guān)聯(lián)人是指預(yù)算單位、財(cái)政用款單位、項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施單位、地方政府或部門，以及自然人。違規(guī)失信帶有普遍性：在預(yù)算安排上沒有績效理念，不講結(jié)果導(dǎo)向；在預(yù)算收入上虛增多報(bào)、隱瞞緩收；在項(xiàng)目申報(bào)上弄虛作假，重復(fù)或多個(gè)部門申報(bào)；在資金使用上擠占、挪用和套取的現(xiàn)象增多。據(jù)審計(jì)署公布57個(gè)中央部門單位2012年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果，不符合財(cái)經(jīng)制度規(guī)定的問題金額超過176億元。據(jù)《人民日報(bào)》2012年1月6日報(bào)道，中央3年查處“小金庫”6萬個(gè)，涉及金額300多億元，受到行政處罰2426人，組織處理4043人，黨紀(jì)政紀(jì)處分3058人，移送司法機(jī)關(guān)處理902人。分析這些案例產(chǎn)生的原因，從根本上講，還是績效管理和誠信缺失，導(dǎo)致不講績效，不守規(guī)則。因此，當(dāng)前迫切需要兩者融入聯(lián)動，這是財(cái)政繞不過去的坎，必須有所作為。

（三）兩者相融聯(lián)動效應(yīng)1+1＞2

系統(tǒng)性、整體性、開放性、共享性和目標(biāo)性是現(xiàn)代管理科學(xué)的重要原理。預(yù)算績效管理與財(cái)政誠信管理同樣具有這些特征。一是兩者交織重疊同屬一個(gè)整體?？冃Ч芾碇杏姓\信問題，誠信管理中有績效問題。兩者集成融合必將形成管理合力，凸顯“組合拳”作用，彰顯1+1＞2的管理效應(yīng)。二是兩者共享管理資源?？冃Ч芾硎歉?，誠信管理是基礎(chǔ)。財(cái)政管理不講績效，等于財(cái)政管理沒有了“根”，財(cái)政的目的就失去了意義；財(cái)政管理沒有誠信管理的內(nèi)容，弄虛作假，重復(fù)且多頭申報(bào)項(xiàng)目，騙取財(cái)政資金，虛列項(xiàng)目支出的違規(guī)失信行為，就難以遏制，績效管理將失去起碼的信譽(yù)和靈魂。兩者管理資源的共享互補(bǔ)，將有助于提升管理質(zhì)量。三是兩者責(zé)任目標(biāo)一致。預(yù)算績效管理的核心是責(zé)任，問責(zé)問效重于泰山。財(cái)政誠信管理核心也是責(zé)任，是“花錢講誠信，失信必問責(zé)”，違規(guī)失信就是失責(zé)。四是兩者施加的全過程監(jiān)管方向相同。預(yù)算績效管理貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督之中，實(shí)現(xiàn)全方位、全覆蓋的績效目標(biāo)管理。財(cái)政誠信管理同樣全過程監(jiān)控預(yù)算單位和財(cái)政關(guān)聯(lián)人的收支分管用情況，使其“家底”全部記錄在案。五是兩者環(huán)環(huán)相扣，封閉運(yùn)行方式的特點(diǎn)相同。預(yù)算績效管理的表現(xiàn)形式是四個(gè)環(huán)節(jié)緊密相連，即績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)實(shí)施、評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的有機(jī)統(tǒng)一、一環(huán)扣一環(huán)，形成封閉運(yùn)行的預(yù)算管理閉環(huán)。財(cái)政誠信管理同樣需要建立這個(gè)閉環(huán)系統(tǒng)。六是兩者致力于財(cái)政資金安全和效益的目的一致。預(yù)算績效管理的目的是改進(jìn)預(yù)算管理，控制節(jié)約成本，優(yōu)化資源配置，為社會提供更多、更好的公共品，提高預(yù)算資金的使用效益，而誠信管理的目的與之相同。七是兩者分別屬于政府績效管理和政府誠信管理的范疇。因此，兩者融合聯(lián)動是在政府績效管理和政府誠信建設(shè)的整體框架下的創(chuàng)新發(fā)展。

二、構(gòu)建兩者相融聯(lián)動機(jī)制的幾點(diǎn)建議

推進(jìn)預(yù)算績效和誠信管理，必須將績效和誠信理念融入預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督融為一體，成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，為構(gòu)建“預(yù)算編制和誠信管理有目標(biāo)、有評審；預(yù)算執(zhí)行和違規(guī)失信有監(jiān)控、有記錄；項(xiàng)目完成有評價(jià)、有等級；評價(jià)結(jié)果有反饋、有問責(zé)；反饋的結(jié)果有掛鉤，有應(yīng)用，要獎懲”的預(yù)算績效和誠信管理新模式奠定基礎(chǔ)，做到一環(huán)套一環(huán)，環(huán)環(huán)緊扣，不留死角和盲點(diǎn)。

（一）管理理念同步推行，打造“講績效，守誠信”的良好氛圍

理念決定思路，思路決定行動，行動決定績效。一是全面推行“用錢必問效、無效必問責(zé)”的預(yù)算績效管理理念。從為國理財(cái)、為民服務(wù)的高度出發(fā)，花盡量少的資金、為社會提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。二是著力推行績效管理“一把手工程”理念。只有通過一把手的強(qiáng)力推動，才能使績效管理“自上而下”地運(yùn)行起來，并且通過一把手的率先示范，層層分解績效目標(biāo)，才能落到實(shí)處。三是普遍推行全員誠信管理理念，搶占道德制高點(diǎn)。古人云，“國無德不興，人無信不立?！闭\信是做人的道德底線，是倫理道德的基礎(chǔ)，是“立政和理財(cái)之本”。因此，必須加強(qiáng)各級財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)和干部，以及財(cái)政關(guān)聯(lián)人的思想道德建設(shè)，真正做到“講信用，守規(guī)矩，嚴(yán)操守”，用道德和誠信的力量來構(gòu)筑財(cái)政之魂，用敬畏、公平、正義和無功利之心來捍衛(wèi)財(cái)政底線。四是大力推進(jìn)預(yù)算績效和誠信管理宣傳和培訓(xùn)工作，努力營造“績效光榮，誠信高尚，失信可恥，低效問責(zé)”的良好環(huán)境。利用各種新聞媒體、政府網(wǎng)絡(luò)平臺，宣傳預(yù)算績效和財(cái)政誠信管理的目的、意義，開展績效誠信公約活動，加強(qiáng)道德、誠信和績效文化建設(shè)，加大干部培訓(xùn)力度，建立一支具有較高素質(zhì)的預(yù)算績效和誠信管理隊(duì)伍。五是著力加強(qiáng)預(yù)算績效和財(cái)政誠信管理法律制度建設(shè)。建議將預(yù)算績效和財(cái)政誠信管理上升到法的層面作出明文規(guī)定，為預(yù)算績效和誠信管理的全面推進(jìn)奠定牢固的法理基礎(chǔ)。積極探索和完善各級預(yù)算績效和財(cái)政誠信管理規(guī)章制度，不斷強(qiáng)化“低效必查、失信必究、懲罰必嚴(yán)”的約束機(jī)制，加強(qiáng)嚴(yán)格執(zhí)法，威懾不講績效和違規(guī)失信行為，用法治手段治理績效和誠信缺失問題。

（二）管理目標(biāo)同步實(shí)施，管理指標(biāo)共用，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)管理合力提升

績效目標(biāo)是預(yù)算績效管理的龍頭，是整個(gè)預(yù)算績效管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)。績效目標(biāo)，包括績效內(nèi)容、績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)。一是同步申報(bào)績效目標(biāo)和誠信內(nèi)容。預(yù)算單位根據(jù)政府編制預(yù)算的總體要求和財(cái)政部門的部署、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)、合理地測算資金需求，編制預(yù)算績效計(jì)劃，報(bào)送項(xiàng)目績效目標(biāo)內(nèi)容。同時(shí)，按照“二上二下”的預(yù)算編制流程和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，作出預(yù)算內(nèi)容和項(xiàng)目申報(bào)真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性的誠信承諾。尤其對申報(bào)的項(xiàng)目要書面作出確保項(xiàng)目達(dá)到績效目標(biāo)、沒有重復(fù)和多頭申報(bào)的承諾保證，否則，愿意承擔(dān)一切行政的、法律的責(zé)任。二是同步審核績效目標(biāo)和誠信內(nèi)容。財(cái)政部門依據(jù)國家相關(guān)政策、財(cái)政支出方向和重點(diǎn)、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等對預(yù)算單位提出的績效目標(biāo)，結(jié)合上年度績效評價(jià)結(jié)果和誠信記錄進(jìn)行審核比對。對編入預(yù)算安排的重大項(xiàng)目支出可通過第三方評審。經(jīng)審核或績效評審不符合要求或存在虛假情況的，財(cái)政部門應(yīng)要求預(yù)算單位調(diào)整、修改或糾正。對多年（次）預(yù)算績效評價(jià)較差，且有較多違規(guī)失信記錄，審計(jì)部門、財(cái)政專員辦和財(cái)政監(jiān)督部門多次查處累教不改的單位要重點(diǎn)審核。對多年項(xiàng)目實(shí)施低效、有嚴(yán)重不良記錄的或列入黑名單的單位則取消某類項(xiàng)目安排。單位預(yù)算經(jīng)審核符合要求的，方可進(jìn)入下一步預(yù)算編審流程，最后報(bào)政府和人大審查批準(zhǔn)后執(zhí)行。三是誠信指標(biāo)同步融入績效指標(biāo)體系框架。誠信就是遵守規(guī)矩，就是追求真實(shí)，追求績效。項(xiàng)目支出、部門整體支出、財(cái)政預(yù)算等共性指標(biāo)及其個(gè)性指標(biāo)，是預(yù)算單位必須嚴(yán)格遵守的財(cái)政規(guī)章。因此，這些指標(biāo)既是績效指標(biāo)，也是誠信指標(biāo)，兩者互補(bǔ)共用。

（三）管理評價(jià)同步推進(jìn)，形成績效、誠信評價(jià)和問責(zé)一條龍

績效和誠信評價(jià)是預(yù)算績效管理的核心，是提高管理效能的牛鼻子。一是同步建立全過程、全覆蓋的績效和誠信評價(jià)機(jī)制。全過程，就是建立完善績效和誠信目標(biāo)管理機(jī)制、績效和誠信運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制、績效和誠信評價(jià)機(jī)制、績效和誠信評價(jià)結(jié)果應(yīng)用與獎懲機(jī)制；全覆蓋，就是逐步實(shí)現(xiàn)覆蓋所有財(cái)政資金的績效、誠信評價(jià)管理機(jī)制。二是同步建立事前、事中和事后績效和誠信監(jiān)管機(jī)制。通過信息化技術(shù)全過程監(jiān)控預(yù)算單位的績效預(yù)算和誠實(shí)守信情況。從編制預(yù)算的第一時(shí)間開始，就真實(shí)自動記錄其預(yù)算執(zhí)行原始往來狀況，全程介入財(cái)政資金在事前、事中和事后的運(yùn)行績效，使預(yù)算單位的“家底”不管好歹全部自動記錄在案。三是同步建立預(yù)算績效和誠信等級評價(jià)機(jī)制。從合規(guī)性、必要性、可行性、經(jīng)濟(jì)性、真實(shí)性、效益性和效率性等不同層面設(shè)置不同的評價(jià)定量指標(biāo)，根據(jù)具體分值和評價(jià)情況劃分為“最佳、良好、合格、基本合格、不合格（黑名單）”，五類等級，依次用AA、A、B、C、D表示，實(shí)施分類管理。四是同步建立績效和誠信查詢、舉報(bào)、質(zhì)疑、公開機(jī)制。經(jīng)批準(zhǔn)的部門預(yù)算（項(xiàng)目）資金安排及其執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果應(yīng)及時(shí)上網(wǎng)公布，接受社會各界監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)有異議的，允許查詢、舉報(bào)和提出質(zhì)疑，有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)解答和回應(yīng)。五是同步建立績效和誠信激勵和問責(zé)機(jī)制。每年對績效和誠信評價(jià)結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，對評價(jià)工作表現(xiàn)突出的地區(qū)和預(yù)算單位予以表揚(yáng)和激勵，對績效評價(jià)工作做得一般的地區(qū)和預(yù)算部門（單位）予以督促提醒，對存在管理低效失信等行為的實(shí)行問責(zé)追究，對嚴(yán)重違反有關(guān)法律法規(guī)的，經(jīng)查實(shí)，列入“黑名單”并公布于眾，以儆效尤。

（四）管理同步聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)績效、誠信管理效能的最大化

預(yù)算績效和誠信管理是系統(tǒng)工程，涉及面廣、情況復(fù)雜、政策性很強(qiáng)。一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷提升橫縱向管理聯(lián)動績效水平。在管理機(jī)構(gòu)聯(lián)動上，績效和誠信管理實(shí)行一個(gè)牌子、一套人馬、一套制度體系。在橫縱向聯(lián)動上，財(cái)政部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)要相互支持、相互促進(jìn)；財(cái)政部門與各預(yù)算部門以及上下級部門之間要保證信息互通，及時(shí)反饋情況。二是加大監(jiān)控與跟蹤問效力度。采取項(xiàng)目跟蹤、數(shù)據(jù)抽查和序時(shí)情況反映等方式，定期對部門的績效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤管理和監(jiān)督檢查，掌握目標(biāo)進(jìn)展、資金支出進(jìn)度、項(xiàng)目實(shí)施情況，促進(jìn)績效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。當(dāng)績效運(yùn)行目標(biāo)與預(yù)期績效目標(biāo)發(fā)生偏離時(shí)，應(yīng)及時(shí)采取措施予以糾正。績效目標(biāo)需要調(diào)整的，要按規(guī)定程序重新設(shè)定與報(bào)批。三是突出重大項(xiàng)目支出的績效和誠信評價(jià)。對部門報(bào)送的較大項(xiàng)目自評報(bào)告必要時(shí)實(shí)施再評價(jià)。同時(shí)，選取黨委、政府關(guān)注，有一定社會影響，關(guān)系國計(jì)民生的重大項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)評價(jià)。四是建立與評價(jià)結(jié)果掛鉤的應(yīng)用機(jī)制。將預(yù)算績效和財(cái)政誠信評價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋?zhàn)鳛槟甓阮A(yù)算調(diào)整、專項(xiàng)資金分配和以后年度預(yù)算安排的重要依據(jù)，優(yōu)先考慮或重點(diǎn)支持評價(jià)結(jié)果較好的項(xiàng)目，減少評價(jià)結(jié)果差的部門項(xiàng)目資金安排，取消無績效、低績效和違規(guī)失信的項(xiàng)目，獎優(yōu)罰劣，推動績效管理水平的提升。五是推進(jìn)預(yù)算績效和誠信管理信息系統(tǒng)建設(shè)，對信息共享確定時(shí)間表。建立和完善專家?guī)?、中介機(jī)構(gòu)庫、監(jiān)督指導(dǎo)庫、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)值庫、績效和誠信管理數(shù)據(jù)庫、等級評價(jià)庫建設(shè)，加快推進(jìn)預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)建設(shè)，并與部門預(yù)算、國庫集中收付、收支兩條線、政府采購、財(cái)政監(jiān)督等系統(tǒng)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)信息共享。

【責(zé)任編輯 王東偉】

F812.2

A

1672-9544（2014）12-0033-04

2014-08-19

陳向明，政策研究室主任，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。