李 平

（新疆自治區(qū)財政廳，烏魯木齊 830002）

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。而行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)作為財政支出的重要結(jié)果，如何進一步深化改革，建立科學(xué)的管理體制機制，在國家治理體系建設(shè)中也具有非常重要的地位和作用。根據(jù)我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的性質(zhì)、實行的“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、單位占有使用”的管理體制、資產(chǎn)管理中存在的問題以及國內(nèi)外行政事業(yè)國有資產(chǎn)的管理經(jīng)驗，本文著重探討了我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革應(yīng)堅持和實行的若干原則。

一、所有權(quán)和占有使用權(quán)分離的原則

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的基本權(quán)利有兩個方面，一個是所有權(quán)，一個是占有使用權(quán)。只有堅持所有權(quán)與占有使用權(quán)相分離的原則，才能優(yōu)化國有資產(chǎn)的管理。所謂所有權(quán)與占有使用權(quán)相分離，是指行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有權(quán)由代表國家管理國有資產(chǎn)的各級政府國有資產(chǎn)管理機構(gòu)掌握行使，即各級地方國有資產(chǎn)管理機構(gòu)代表國家享有同級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有權(quán)；而直接使用國有資產(chǎn)的各行政單位、事業(yè)單位則只享有占有使用權(quán)，同時負有與享有的占有使用權(quán)對等的責任。在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理中，執(zhí)行所有權(quán)與占有使用權(quán)相分離的原則是由行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的性質(zhì)、特征和作用決定的。行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理就是國家通過一定的方式方法，使行政單位與事業(yè)單位合理占用和有效地使用行政事業(yè)國有資產(chǎn)，實現(xiàn)行政事業(yè)國有資產(chǎn)在使用過程中的社會效益最大化和保證國有資產(chǎn)的安全完整。因此，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在使用過程中基本上沒有增值的要求，其運動的靈活性大大低于經(jīng)營性國有資產(chǎn)。而且，在一定條件下，行政事業(yè)國有資產(chǎn)與經(jīng)營性國有資產(chǎn)的規(guī)模是相互制約的，在國力有限的情況下，地方國有資產(chǎn)較多用于經(jīng)營性領(lǐng)域時，就必須由國家來集中掌握對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的投資、資產(chǎn)配置和資產(chǎn)處置，以保證行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總量的適度和合理。

二、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的原則

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)具有配置領(lǐng)域的非生產(chǎn)性、使用目的公共服務(wù)性、資產(chǎn)使用的無償性和消耗性、財政配置性等特征，其日常維持運轉(zhuǎn)和價值補償要依靠財政預(yù)算安排的資金來實現(xiàn)?，F(xiàn)有的行政事業(yè)單位存量國有資產(chǎn)是預(yù)算資金累積的結(jié)果，未來的行政事業(yè)單位的增量國有資產(chǎn)也將是預(yù)算資金繼續(xù)補償?shù)慕Y(jié)果。因此，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理兩者是相輔相成、密不可分的。從目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理實際情況看，資產(chǎn)管理基本上還處于就資產(chǎn)論資產(chǎn)的階段。由于部門單位的資產(chǎn)“家底”不清，資產(chǎn)管理部門不能為預(yù)算管理部門提供切實有用信息，導(dǎo)致預(yù)算管理部門信息不對稱，資產(chǎn)占用較多的部門單位，不僅不會因此而少安排預(yù)算，反而可以多申請運行維護費，甚至可以將一部分資產(chǎn)出租、出借，為本部門單位謀取私利，造成資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相脫節(jié)。在這種情況下，部門單位往往把工作重點放在多爭取財政資金上，影響了公共資源使用效益的提高。假若把目前的部門預(yù)算改革當作一只木桶，那么資產(chǎn)管理已成為部門預(yù)算改革整只木桶中最短的那塊木板，直接影響了部門預(yù)算改革的深化。因此，須以資產(chǎn)統(tǒng)計報告、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)清查和日常財務(wù)管理有關(guān)數(shù)據(jù)資料為依據(jù)，建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，作為編制部門預(yù)算、配置資產(chǎn)的依據(jù)。通過加強資產(chǎn)管理，規(guī)范行政事業(yè)單位收入和支出行為，促進單位資產(chǎn)的合理、有效使用。通過資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機結(jié)合，最終達到公共資源合理配置，提高公共資源整體使用效益的目的，將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理真正統(tǒng)一到公共財政中來。

三、價值管理與實物管理相結(jié)合的原則

對行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理采取價值管理與實物管理相結(jié)合的方式，才符合市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，才能構(gòu)建出一個科學(xué)的行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理體制。首先，行政事業(yè)國有資產(chǎn)以固定資產(chǎn)為主（占全部國有資產(chǎn)的80%左右），而固定資產(chǎn)的表現(xiàn)形態(tài)有兩個方面，一面是實物形態(tài)，另一面是資產(chǎn)的價值形態(tài)。行政事業(yè)單位要著重實物管理并結(jié)合價值管理，運用統(tǒng)計報告制度，來確保國有資產(chǎn)的安全完整；財政國有資產(chǎn)管理部門則著重價值形態(tài)實行總量控制管理，并結(jié)合信息管理系統(tǒng)進行實物管理，通過支出管理，確定考核指標，加強對單位資產(chǎn)運用情況的考核，著重考核行政事業(yè)單位占有使用的國有資產(chǎn)在總價值量上是否安全完整。其次，行政事業(yè)國有資產(chǎn)使用的目的，主要為經(jīng)濟和社會服務(wù)，保證行政事業(yè)單位的工作正常開展。行政事業(yè)單位使用國有資產(chǎn)，不是完全依賴國有資產(chǎn)的實物形態(tài)，而是注重國有資產(chǎn)的使用價值。再次，從《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《物權(quán)法》來看：行政事業(yè)國有資產(chǎn)的使用單位僅享有資產(chǎn)的占有權(quán)和使用權(quán)，政府保留資產(chǎn)的所有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等。這時，統(tǒng)一的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)了一分為二。政府保留了部分產(chǎn)權(quán)，而資產(chǎn)占用單位得到了另外那一部分產(chǎn)權(quán)。為了保證資產(chǎn)的完整和使用者的權(quán)利，應(yīng)當在產(chǎn)權(quán)制度上建立一個科學(xué)的國有資產(chǎn)價值管理與實物管理相結(jié)合的管理制度，來調(diào)節(jié)雙方的權(quán)益，保證行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理中不會出現(xiàn)實物和價值管理真空與資產(chǎn)流失現(xiàn)象。

四、計劃配置與市場配置相結(jié)合的原則

行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)主要來源于財政撥款和補貼，資金是國家的，而使用是無償?shù)?，往往單位從政府爭取到資金形成資產(chǎn)后就變成了“單位的資產(chǎn)”，單位就可以自行支配、處置或用于謀利。這就必然導(dǎo)致單位不斷跑財政、找財政、“跑部錢進”，以各種名義要資金。由于各單位工作強度和工作量的不同，造成固定資產(chǎn)配置標準的制定和核定的難度比較大，因此，至今未有一個嚴格規(guī)范的固定資產(chǎn)的配置標準和辦法。市場經(jīng)濟研究的就是資源配置問題，如何利用市場機制使社會資源配置更加合理、更加有效，是一個十分重要的問題。資源配置的核心問題是效率，資源配置的價值目標是最大限度使用現(xiàn)有的稀缺資源。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的有效使用的本質(zhì)就是政府部門單位在行使其職能過程中如何科學(xué)、合理、高效配置資源問題?，F(xiàn)階段行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的配置方式是由各單位編制部門預(yù)算計劃，然后由財政部門根據(jù)業(yè)務(wù)需要和人員情況編制匯總審核預(yù)算計劃，再給行政事業(yè)單位核撥經(jīng)費。在以往的實踐中，財政部門在配置資源時主要強調(diào)的是財力供給的可能性，而行政事業(yè)單位往往強調(diào)的是各種需要和需求，在缺乏制度有效約束的情況下，結(jié)果是行政事業(yè)單位占有使用的國有資產(chǎn)的規(guī)模不斷膨脹和使用效率低下。因此，必須按行政事業(yè)單位所承擔的提供公共產(chǎn)品的任務(wù)量，通過財政和市場配置機制做到資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，制定有關(guān)資產(chǎn)配置標準和辦法，由財政資產(chǎn)管理部門結(jié)合單位的存量資產(chǎn)情況審查單位所需的新增資產(chǎn)，增加資產(chǎn)配置合理性審查這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的共建共享機制，保證國有資產(chǎn)得到充分、有效的利用。如以行政事業(yè)單位的土地房產(chǎn)資源為切入點，充分發(fā)揮市場杠桿調(diào)節(jié)作用，發(fā)揮市場在房地產(chǎn)資源配置中的作用，充分挖掘房地產(chǎn)的市場價值和經(jīng)濟效益，扭轉(zhuǎn)依靠行政劃撥、權(quán)力分配資源的辦法。

五、保證資產(chǎn)安全、完整和使用效率優(yōu)先的原則

資產(chǎn)安全是行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)，如果不能保證安全，就談不上有效使用。因此，首先必須保證國有資產(chǎn)的安全性，切實做到管理到位，防止資產(chǎn)被非法侵占、丟失和損壞。國有資產(chǎn)的管理部門要做好產(chǎn)權(quán)登記工作，資產(chǎn)占用單位要做好國有資產(chǎn)領(lǐng)用、使用、維護等日常安全管理工作。其次必須保證國有資產(chǎn)的完整性，國有資產(chǎn)管理部門要制定資產(chǎn)管理制度，單位要建立一系列完整的使用制度，力爭使國有資產(chǎn)合理使用并保證國有資產(chǎn)的完整。

提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)的使用效率，是行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理的目的，也是管理過程中必須執(zhí)行的一條基本原則。所謂效率優(yōu)先原則，就是必須按充分發(fā)揮國有資產(chǎn)的使用效率和保證行政事業(yè)單位的工作運轉(zhuǎn)效率來管理行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)。這兩個效率互為影響，不能忽視其中任何一個，既不能只顧國有資產(chǎn)的使用效率而忽視行政事業(yè)單位的工作效率，也不能只顧工作條件和優(yōu)越環(huán)境而忽視國有資產(chǎn)的使用效率。它要求國有資產(chǎn)的構(gòu)成要符合客觀需要，不能因趕時髦、爭項目而導(dǎo)致行政事業(yè)國有資產(chǎn)的規(guī)模過大而資產(chǎn)長期利用率不高或閑置；另一方面，資產(chǎn)的質(zhì)和量要滿足行政事業(yè)單位的運行要求，不能因資產(chǎn)質(zhì)差和量小等問題，而影響國有資產(chǎn)的整體功能發(fā)揮和行政事業(yè)單位的工作運行。因此，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的有效使用要做到資產(chǎn)配置要合理，即資產(chǎn)規(guī)模要適度、結(jié)構(gòu)要合理，總體規(guī)模上要能適應(yīng)行政事業(yè)單位各項工作對國有資產(chǎn)的需要，結(jié)構(gòu)上要做到不能有的領(lǐng)域資產(chǎn)嚴重不足，而另一些領(lǐng)域資產(chǎn)卻閑置浪費。而且，一個領(lǐng)域的不同工作方面之間的資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)也要合理，資產(chǎn)的有效使用要使工作任務(wù)與所占用的國有資產(chǎn)的規(guī)模相互匹配，行政事業(yè)單位不能用大量額定資產(chǎn)去完成較小任務(wù)，而用較少的資產(chǎn)去完成較大的任務(wù)。

六、國有企業(yè)國有資產(chǎn)與行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)分開管理的原則

按照國有資產(chǎn)的經(jīng)濟性質(zhì)和作用分類，國有資產(chǎn)可分為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)和國有企業(yè)國有資產(chǎn)兩大類。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，分布在承擔較多社會功能的非競爭性行業(yè)與相關(guān)領(lǐng)域，是不直接參與商品生產(chǎn)和流通的國有資產(chǎn)，不以營利和資本增值為目的的資產(chǎn)，通常由黨政機關(guān)、事業(yè)單位、人民團體等所占有使用；而國有企業(yè)國有資產(chǎn)，分布在承擔資本積累功能的競爭性行業(yè)與相關(guān)領(lǐng)域，是投入商品生產(chǎn)和流通中的國有資產(chǎn)，是一種以保值為基礎(chǔ)和增值為目的的資產(chǎn)。因此，對這兩類不同的國有資產(chǎn)，應(yīng)該實施不同的管理體制。國有企業(yè)國有資產(chǎn)的經(jīng)營目標和管理體制，與行政事業(yè)國有資產(chǎn)的使用管理目標和管理體制是不同的，不能混為一談，應(yīng)分開管理。

七、堅持不動產(chǎn)集中統(tǒng)一管理的原則

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)，名義上是國家所有，但由于分散在各個部門單位，實際上是各個單位行使著國有資產(chǎn)的所有權(quán)。在單位人的意識里資產(chǎn)就是單位的財產(chǎn)，不少國有資產(chǎn)特別是單位閑置房產(chǎn)、土地、車輛等成為單位創(chuàng)收的“自留地”，形成對國有資產(chǎn)是各自所有、各自為政的局面。目前，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的形成、使用、處置基本是由單位自行掌握，由于管理分散和監(jiān)督乏力，使國家作為所有者的產(chǎn)權(quán)虛置、管理失控，造成國有資產(chǎn)配置不公、資產(chǎn)流失嚴重和使用效率低下。因此，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)應(yīng)該實行集中統(tǒng)一管理，通過產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記等形式，明晰行政事業(yè)國有資產(chǎn)的國家所有權(quán)和各行政事業(yè)單位的占有、使用權(quán)，成立專門的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理部門，代表國家履行國有資產(chǎn)所有者職能，對土地、辦公用房等實行集中統(tǒng)一管理。目前應(yīng)當對行政劃撥土地使用權(quán)和辦公用房產(chǎn)權(quán)實行集中統(tǒng)一管理，把各單位現(xiàn)占有使用的房屋和土地產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一變更轉(zhuǎn)移到國有資產(chǎn)管理部門的名下，實行產(chǎn)權(quán)證統(tǒng)一登記，產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一管理。首先，對行政劃撥土地管理堅持整體規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)，在專項清查和產(chǎn)權(quán)集中管理基礎(chǔ)上，國有資產(chǎn)管理部門與土地管理和建設(shè)規(guī)劃部門聯(lián)合，對現(xiàn)有土地資源提出整體建設(shè)規(guī)劃方案，并廣泛征求社會各方面的意見后，報同級政府和人大常委會審批。同時，要切實加強對行政事業(yè)單位基本建設(shè)的管理，凡是財政部門投資的建設(shè)項目，必須由國有資產(chǎn)管理部門實施集中統(tǒng)一管理。其次，應(yīng)當加強對辦公用房產(chǎn)權(quán)實行集中統(tǒng)一管理。一是要研究制定統(tǒng)一的辦公用房配置標準，進一步規(guī)范行政事業(yè)單位辦公用房配備；二是要加大辦公用房產(chǎn)的調(diào)劑，按配置標準核準辦公用房，多余的房產(chǎn)必須作為調(diào)劑用，用調(diào)整的辦法解決行政事業(yè)單位辦公用房苦樂不均的問題；三是要逐步實行辦公用房租用制，財政部門通過部門預(yù)算對單位按規(guī)定用房標準核撥經(jīng)費，而實際占用辦公用房面積未達標的單位其節(jié)余的經(jīng)費可自留，超標部分面積由單位自行承擔，從而可有效地遏制單位辦公用房越占越多的現(xiàn)象。

八、滿足社會公共需要與防止過度商業(yè)化運作的原則

企業(yè)要追求利潤最大化，國有資產(chǎn)要保值增值，都是一個目標。但是，對政府機構(gòu)而言，就是用比較低的成本來提供公共服務(wù)。在市場經(jīng)濟的條件下，存在著各種各樣的市場失效，由公共財政形成的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)必須提供與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，從而彌補市場的不足。行政事業(yè)國有資產(chǎn)主要用于行政事業(yè)單位履行職責的需要，行政事業(yè)國有資產(chǎn)不直接用于經(jīng)營，不以贏利為目的，具有配置領(lǐng)域非生產(chǎn)性、使用目的服務(wù)性、資產(chǎn)使用無償性等特征。由于行政事業(yè)國有資產(chǎn)具有這些特征，因此，行政事業(yè)國有資產(chǎn)就沒有自我補償、自我積累的能力。比如行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)基本沒有計提折舊，而需要國家財政不斷撥款來維持運轉(zhuǎn)。所以從這樣的意義上，政府應(yīng)該保證行政事業(yè)國有資產(chǎn)來實現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需要，把它與經(jīng)營性的國有資產(chǎn)分開，防止行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)過渡商業(yè)化運作。

九、建立健全規(guī)章制度，依法實行全過程監(jiān)管的原則

要從根本上做好行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理工作，就必須做好行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度建設(shè)，在法律上明確規(guī)定和要求國有資產(chǎn)使用者對國有資產(chǎn)負責，對行政事業(yè)單位所占用的國有資產(chǎn)，利用法律法規(guī)和資產(chǎn)使用單位的規(guī)章制度，從資產(chǎn)形成、使用、配置到處置等每一個環(huán)節(jié)都建立嚴格規(guī)范的管理制度和監(jiān)督機制，使行政事業(yè)單位所占用的國有資產(chǎn)的管理走上規(guī)范化、制度化和科學(xué)化。一是要盡快制定《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)法》?！缎姓聵I(yè)單位國有資產(chǎn)法》是行政事業(yè)單位管理的綜合性法規(guī)，從立法角度規(guī)定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理目標、原則、范圍、程序、組織形式、監(jiān)督檢查以及法律責任等。二是結(jié)合其它法規(guī)管理好行政事業(yè)國有資產(chǎn)。如《會計法》、《預(yù)算法》、《行政處罰法》、《政府采購法》、《預(yù)算法實施條例》等。三是制定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的配置、占用、處置、產(chǎn)權(quán)登記、收益、資產(chǎn)清查、監(jiān)督等制度辦法。按照國務(wù)院批準的財政部“三定”方案規(guī)定：財政部負責制定公共資產(chǎn)管理制度，并對執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。地方各級財政部門可根據(jù)財政部制定的統(tǒng)一制度，制定本地區(qū)的具體實施辦法，并對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實施統(tǒng)一管理。

十、檢查、審批和監(jiān)督管理相結(jié)合的原則

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在單位使用過程中一般不計成本、不計盈虧，由單位無償占有和使用，單位的資產(chǎn)和資金主要從財政劃撥和撥款所得，因而造成單位重購置、輕管理，只重錢不重物，資產(chǎn)使用和保管無相應(yīng)的責任制度，錢物管理脫節(jié)的現(xiàn)象比較突出。造成這種情況的原因是多方面的，其中主要的原因：一是財政撥款制度只重視前期的資金審批管理，而忽視對財政資金的跟蹤問效和對單位形成的資產(chǎn)的后期管理；二是單位從財政部門爭取到資金后購置了資產(chǎn)，就認為是單位自己的資產(chǎn)，可由單位自行支配、自由處置。因此，應(yīng)該加強國有資產(chǎn)管理部門建設(shè)，并對行政事業(yè)國有資產(chǎn)實行信息化管理，依靠計算機、軟件和網(wǎng)絡(luò)等隨時隨地檢查資金的撥付、到位、使用情況和資產(chǎn)的購置、使用、處置、分布等情況。充分發(fā)揮財政部門及其國有資產(chǎn)管理部門對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理職能，建立正常的國有資產(chǎn)購置、使用、處置的全過程監(jiān)管制度，在做好日常監(jiān)管的基礎(chǔ)上，依據(jù)現(xiàn)行行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理的相關(guān)辦法，對行政事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)處置申報審批、基礎(chǔ)管理等事項進行重點檢查，保證行政事業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管政策的貫徹和落實。同時將資產(chǎn)管理列入行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部任期考核目標責任制，認真執(zhí)行經(jīng)濟責任審計制度，對領(lǐng)導(dǎo)干部的任職、調(diào)離，不僅要進行財務(wù)審計，還要進行資產(chǎn)移交審計。另一方面，通過發(fā)揮新聞機構(gòu)和社會輿論的引導(dǎo)功能、價值導(dǎo)向功能，幫助單位正確處理自主和監(jiān)督、效率和公平、社會效益和經(jīng)濟效益的關(guān)系，形成有利于社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理與改革體制。