張萬強 蘭曉紅

（遼寧社會科學院，沈陽 110036）

加快推進東北行業(yè)服務性社會組織改革發(fā)展的若干思考

張萬強 蘭曉紅

（遼寧社會科學院，沈陽 110036）

東北地區(qū)行業(yè)協(xié)會等社會組織大都脫胎于計劃經(jīng)濟時期政府管理機構，目前仍具有行政化傾向，體制機制不適應經(jīng)濟發(fā)展需要，社會化服務水平滯后，缺乏自我生存、自我發(fā)展的能力，不能真正行使民間社會組織服務行業(yè)發(fā)展的職能。推進社會組織的改革發(fā)展，形成自愿產(chǎn)生、自主生存、自我發(fā)展和自然消亡的社會生態(tài)環(huán)境，對推進東北老工業(yè)基地全面振興具有重要意義。應全力推進社會組織與行政機構脫鉤，降低成立門檻，引入競爭機制，允許一業(yè)多會，提升社會地位，增強社會組織的自主性和活力。

社會組織 行業(yè)協(xié)會 老工業(yè)基地振興

黨的十八大提出，讓人民群眾依法通過社會組織實行自我管理、自我服務和參與社會事務管理，有利于更好地發(fā)揮人民主人翁精神，推動社會和諧發(fā)展。從行業(yè)發(fā)展來看，充分發(fā)揮社會組織的力量，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的行業(yè)社會組織體制，對于促進行業(yè)健康、持續(xù)、協(xié)調發(fā)展具有重要意義。行業(yè)服務性社會組織包括行業(yè)協(xié)會、同業(yè)協(xié)會、商會、貿(mào)促會等，是企業(yè)群體根據(jù)其自身發(fā)展需要而自愿成立的組織，以服務行業(yè)發(fā)展，維護會員權益為主旨。在行業(yè)內(nèi)部，社會組織發(fā)揮著服務、自律、協(xié)調、監(jiān)督等功能，包括提供共享信息、制定行業(yè)標準、規(guī)范企業(yè)行為、應對國外投訴、促進戰(zhàn)略協(xié)作、共同開拓市場等等；在企業(yè)與政府之間，建立對話、溝通和協(xié)商的渠道，把企業(yè)的需求、意見等及時反饋給政府主管部門，也把政府制定的相關行業(yè)發(fā)展政策傳達到企業(yè)。因此，行業(yè)服務性社會組織是促進行業(yè)持續(xù)、健康、規(guī)范發(fā)展的潤滑劑和助推器，是完善的市場經(jīng)濟體制不可或缺的重要組成部分。東北老工業(yè)基地振興，行業(yè)服務性社會組織發(fā)展是其中的一個重要環(huán)節(jié)，本文結合東北地區(qū)行業(yè)服務型社會組織發(fā)展的現(xiàn)狀和國際經(jīng)驗，對加快其發(fā)展的路徑選擇提出若干思考。

一、社會組織在行業(yè)發(fā)展中充分發(fā)揮其職能，對于促進東北老工業(yè)基地全面振興具有重要意義

老工業(yè)基地振興的核心在于體制機制的改革，實現(xiàn)全面振興的基本標志是形成經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力機制和自主發(fā)展能力，由市場配置資源，促進要素效率的提升。國外及南方發(fā)達省市的經(jīng)驗表明，行業(yè)協(xié)會等服務性社會組織對于行業(yè)發(fā)展起到了巨大的推進作用，是形成經(jīng)濟自主增長能力的重要因素。越是民營經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，行業(yè)協(xié)會、商會的發(fā)展越充分。東北振興戰(zhàn)略實施以來，東北地區(qū)經(jīng)濟保持了較高的增長速度，但市場化程度相對較低，經(jīng)濟增長主要依靠投資拉動，非公有制經(jīng)濟發(fā)展不充分，內(nèi)生增長動力不足，經(jīng)濟增長質量有待于進一步提高，行業(yè)協(xié)會等社會組織發(fā)展不充分是導致這些問題的重要因素之一。推進行業(yè)服務性社會組織的改革和發(fā)展，使其“去行政化”，真正與政府管理部門脫鉤，促進其獨立和規(guī)范發(fā)展，對老工業(yè)基地實現(xiàn)全面振興意義重大。

首先，其本身就是經(jīng)濟體制改革的一個重要組成部分，有利于進一步推進政府職能轉變，擺脫計劃經(jīng)濟的桎梏，推進老工業(yè)基地市場化進程，這符合黨的十八大報告中提出的堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，全面深化經(jīng)濟體制改革，激發(fā)各類市場主體發(fā)展新活力的根本要求。

其次，通過改革促使社會組織回歸社會，承擔其服務行業(yè)發(fā)展的固有職能，有利于推進經(jīng)濟的內(nèi)涵增長和自主發(fā)展，成為行業(yè)發(fā)展的潤滑劑和助推器。具體來說，社會組織在行業(yè)發(fā)展中搭建了若干個發(fā)展平臺。一是形成合力，爭取更好外部發(fā)展環(huán)境的平臺。由社會組織代表行業(yè)整體與政府等外部單位聯(lián)絡、溝通、表達訴求，促進政企合作，應對行業(yè)性投訴，改善外部發(fā)展環(huán)境。二是為不同規(guī)模企業(yè)之間搭建了互動、融合發(fā)展平臺。促進信息共享，增進企業(yè)聯(lián)系，有利于推進企業(yè)合作，形成大中企業(yè)帶動小微企業(yè)共贏發(fā)展的模式。三是搭建了行業(yè)自律發(fā)展平臺，促進行業(yè)內(nèi)部形成自律型約束體系，制定行業(yè)標準，處理市場糾紛，規(guī)范企業(yè)的經(jīng)濟行為，同時保護其合法權益，避免惡性競爭。

總體來說，通過改革使行業(yè)服務型社會組織回歸其本來角色定位，帶動行業(yè)發(fā)展形成合力，在推進企業(yè)間合作、自律、信息共享等活動中形成共贏的外溢效應，帶來行業(yè)發(fā)展正的外部性，使整個行業(yè)成為一個健康運行的社會生態(tài)系統(tǒng)，增強經(jīng)濟自主發(fā)展能力。

二、東北地區(qū)行業(yè)服務性社會組織存在的問題

東北地區(qū)的行業(yè)協(xié)會等社會組織有相當一部分是由計劃經(jīng)濟時期的行業(yè)管理廳局轉制而來，或在政府主管部門主導下成立和運行，而不是在行業(yè)發(fā)展中自發(fā)孕育出來的。雖然這不是東北地區(qū)的獨有現(xiàn)象，但由于東北地區(qū)國有企業(yè)多、在體制機制上仍保留著較強的計劃經(jīng)濟的痕跡，有一些行業(yè)協(xié)會仍需要政府撥款維持生存。近些年來這些行業(yè)協(xié)會發(fā)展較快，對推動行業(yè)發(fā)展起到了一定的作用。但作為老工業(yè)基地，相對南方發(fā)達省市來說，社會組織的整體市場發(fā)育程度還比較低，體制機制不適應經(jīng)濟發(fā)展需要，社會化服務水平滯后，尚未充分發(fā)揮職能，不能滿足經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。

第一，行政化傾向明顯，不能真正行使民間社會組織服務行業(yè)發(fā)展的職能。一些行業(yè)協(xié)會等社會組織追求“自我錯位”，不愿意定位于服務行業(yè)發(fā)展，在處理與政府主管部門關系中樂于“被領導”，使自己成為主管部門的附屬組織，藉此享受體制內(nèi)財政撥款等好處；另一方面又因為缺乏監(jiān)管、沒有生存壓力而安于無所作為，不求進取。缺乏民間組織本質上所固有的為了行業(yè)發(fā)展需要而派生的運作模式，缺乏內(nèi)生動力機制為企業(yè)提供服務，對推進行業(yè)發(fā)展的貢獻較低。

第二，沒有形成自愿產(chǎn)生、自主生存、自我發(fā)展和自然消亡的社會生態(tài)環(huán)境。行業(yè)服務型社會組織是根據(jù)行業(yè)發(fā)展需要而自發(fā)產(chǎn)生的，這意味著三個方面的內(nèi)容，一是在一個區(qū)域內(nèi)，行業(yè)發(fā)展在一定階段不是必然需要這類社會組織，二是一個社會組織可能會因為缺乏生存能力而自然消亡，三是會員企業(yè)可以根據(jù)社會組織章程撤換服務能力低的管理者。但在現(xiàn)實中，東北地區(qū)一些社會組織并非民間企業(yè)自愿產(chǎn)生，而是脫胎于政府管理部門或由政府主導產(chǎn)生，難以得到企業(yè)的認同；盡管服務能力差，但可以依靠與政府部門的特殊關系僵而不死，客觀上阻礙了民間企業(yè)自發(fā)孕育的新的社會組織；企業(yè)也缺乏實際權力撤換社會組織的管理者，促進其新陳代謝。

第三，成立民間社會組織的門檻高，缺乏培育、發(fā)展的制度環(huán)境。目前，成立行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織需要業(yè)務主管部門的審查、批準、登記。如果已經(jīng)存在這類社會組織，則很難再得到審批，即難以實現(xiàn)一業(yè)多會，充分競爭。政府相關部門不愿意與民間自發(fā)產(chǎn)業(yè)的社會組織合作，不愿在政府職能轉變過程中將行業(yè)培訓、展覽等一些本應由社會組織承擔的工作轉移出去。

第四，自我生存和發(fā)展能力低，難以吸引人才。一些社會組織不是通過服務企業(yè)而帶動自身發(fā)展，而是依靠財政撥款，或掛靠于政府主管單位，依靠行政權力向企業(yè)收取會費、攤派報紙、辦培訓班等來生存，不但不能為企業(yè)服務，反而成為企業(yè)的負擔。人才的匱乏制約了社會組織的發(fā)展活力和服務能力。由于體制落后和運轉不規(guī)范，年青人覺得這類社會組織缺乏發(fā)展前景，導致其難以吸引高素質的人才。另一方面，出于生存的需要，社會組織愿意吸納退休的政府領導加入，以利用其關系爭取財政撥款等好處，這使得一些社會組織成為政府退休人員養(yǎng)老的地方。

三、發(fā)達國家和地區(qū)值得借鑒的經(jīng)驗

（一）自由組織、自籌經(jīng)費、自下而上的組織模式

多數(shù)發(fā)達國家和地區(qū)的行業(yè)服務性社會組織遵循自由組織、自愿參加、自主活動、自籌經(jīng)費的原則。如美國行業(yè)協(xié)會依照憲法賦予的“結社自由”權利，隨市場的需要而自發(fā)產(chǎn)生并進行組織，在官方機構注冊后展開活動，協(xié)會會員亦為自愿參加。政府一般不予以經(jīng)濟資助，其成立和發(fā)展也往往不是政府授意、推動或資助的結果，而是多由企業(yè)或個人自發(fā)成立、自下而上的組織。日本行業(yè)協(xié)會是企業(yè)的聯(lián)絡和服務性社團，行業(yè)協(xié)會的經(jīng)費主要來自會員的會費以及協(xié)會章程規(guī)定范圍內(nèi)的事業(yè)收入，行業(yè)協(xié)會能否存在或有效運轉，完全取決于它對企業(yè)的服務質量和所發(fā)揮的作用。

（二）突出行業(yè)公益屬性，不以贏利為目的

從發(fā)達國家和地區(qū)市場經(jīng)濟走過的道路來看，行業(yè)協(xié)會等社會組織完全是為了服務企業(yè)、行業(yè)發(fā)展而存在，除極少數(shù)是以公司形式經(jīng)營外，大都為非盈利機構，沒有自身利益。如德國行業(yè)協(xié)會，其工作人員數(shù)量、工資的水平和辦公費用是由會員大會協(xié)商決定的，每年的財務報告也需通過會計公司的審計及會員大會的審核。收取的會費及有償服務費只是為了彌補支出，如經(jīng)費有富余，第二年就會下調會費。

（三）政府不干預社會組織的活動，但積極與其合作

在激烈的國際競爭中，發(fā)達國家和地區(qū)政府逐步轉變了對社會組織的放任態(tài)度，支持社會組織充分發(fā)揮其作用。如英國、美國政府從保護本國市場目的出發(fā)，重視、依靠和支持行業(yè)協(xié)會的活動，并尋求與社會組織的合作。政府通過相關法律法規(guī)，將更多行業(yè)管理職能交給協(xié)會、商會來完成，協(xié)會、商會的社會地位不斷提高，在行業(yè)管理中所起的作用越來越重要。香港政府對于由市場失靈引發(fā)的大量社會經(jīng)濟問題，重視利用社會組織來解決，各種行業(yè)性的總會、協(xié)會、公會和聯(lián)會成為香港政府在推動市場經(jīng)濟過程中的非常重要的橋梁和助手。

（四）充分反映行業(yè)訴求，協(xié)助會員開拓市場

發(fā)達國家行業(yè)社會組織作為行業(yè)利益的代表，積極與與政府、議會、黨派、經(jīng)濟組織和社會團體進行溝通、對話，反映行業(yè)訴求，維護會員的利益，對政府決策起著舉足輕重的影響作用。如歐洲農(nóng)民協(xié)會，無論在關貿(mào)總協(xié)定還是在世貿(mào)組織時代，一直對歐盟各成員國及歐盟有關部門進行著強大而有效的游說，使得歐盟農(nóng)業(yè)市場至今還是一個受到充分保護的市場。德國工商大會積極協(xié)助成員開拓國際市場，向會員提供其它國家市場信息，并組織各種研討會和考察團，幫助企業(yè)尋找商機。在德國投資企業(yè)較為集中的地方設立分會，在當?shù)刂苯酉虺蓡T提供各類服務。當企業(yè)有困難時，協(xié)會出面與德國政府或當?shù)卣M行交涉，解決問題。

四、推進東北地區(qū)行業(yè)服務性社會組織改革與發(fā)展的路徑

（一）推進行業(yè)服務性社會組織與行政機構脫鉤

作為老工業(yè)基地，東北地區(qū)的行業(yè)協(xié)會等社會組織脫胎于行政機構，目前與行政機構仍保持著千絲萬縷的聯(lián)系，獨立發(fā)展能力欠缺。因此改革的第一步是全面推進與行政機關的脫鉤，厘清與政府主管部門的關系，還原其民間發(fā)展的本來面目。具體來說，推進社會組織機構獨立設置和辦公，財務獨立和自理，公務員全部退出。除處于發(fā)展初期和轉型階段的社會組織可根據(jù)實際需要給予一定資金支持外，一般不再給予財政撥款，切斷行政化傾向，促使其按照市場規(guī)則自主辦會、自我管理和約束、自主發(fā)展。政府人員在退休三年內(nèi)不應在社會組織擔任職務。禁止強制企業(yè)入會，禁止借業(yè)務主管單位在登記、驗證、年檢等行政行為中搭車收取會費。政府承擔指導、監(jiān)督的職能，社會組織可以在行業(yè)主管部門確立聯(lián)絡員制度，負責信息溝通和日常協(xié)調工作。一部分社會組織在與行政機構完全脫鉤后，可能會因為缺乏生存能力而自然消亡，這有利于形成健康的發(fā)展環(huán)境。

（二）加快推進政府向社會組織轉移職能和購買、委托服務

加快政府向社會組織轉移職能和購買服務，是深化行政管理體制改革的需要。梳理政府部門相關職能，采取規(guī)范性文件或簽署協(xié)議的方式移交或委托職能，保證政府職能轉移和購買、委托服務的落實。將政府不該管、管不好、管不了的職能，轉移給社會組織。例如，行規(guī)行約制定、行業(yè)信息調查統(tǒng)計、行業(yè)運行分析、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃研究、行業(yè)技術質量及服務標準制定、行業(yè)培訓、行業(yè)展銷、行業(yè)價格協(xié)調、行業(yè)質量安全管理與監(jiān)督、國內(nèi)外行業(yè)交流與合作、資格資質認可及等級評定、專業(yè)技術類的評審、行業(yè)性創(chuàng)優(yōu)獎勵活動、新產(chǎn)品新技術認證及推廣、受理用戶投訴、應對國外“三反”調查等等。建立政府向社會組織購買公共服務的制度，由政府各部門提出年度購買服務的事項及要求，納入年度財政預算，由同級財政支付。部分特殊事項在一定時期可以實行定向購買服務。

（三）出臺扶持政策促進社會組織的健康發(fā)展

一是放寬準入政策。對行業(yè)協(xié)會等社會組織降低門檻，減化程序，方便其成立?？芍苯拥矫裾块T登記注冊，不再需要業(yè)務主管單位審查同意，不再要求社會社會組織必須掛靠到業(yè)務主管單位，由民政部門承擔監(jiān)管職責。通過政策引導促進社會組織的發(fā)育和社會組織程度的提高，形成自愿產(chǎn)生、自主生存、自我發(fā)展和自然消亡的社會生態(tài)環(huán)境。二是引入競爭機制，允許一業(yè)多會，增強其自主性和活力。三是研究出臺社會組織專職工作人員權益保障政策。制定適合社會組織特點的人員流動、落戶、工資福利、職稱評定、檔案管理等具體政策措施，促進其人才隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化。四是建立社會組織扶持發(fā)展專項基金。重點扶持成立初期和處于轉型階段的行業(yè)協(xié)會、商會等行業(yè)服務性社會組織的發(fā)展壯大，扶持年限不應超過三年。

（四）創(chuàng)新管理制度，提升社會地位

政府不能操縱和干預社會組織的活動，但不意味著放任不管，在發(fā)展中應加大監(jiān)管力度，以最大程度避免道德風險。建立社會組織等級評估制度。達到一定等級的社會組織才能承擔政府購買或委托的職能，對發(fā)揮作用突出、社會公信度高的社會組織給予表彰獎勵。對未發(fā)揮作用、社會公信度低、長期處于低等級的社會組織要建立退出機制促進其自然淘汰。對于在行業(yè)評比、產(chǎn)品推廣等行業(yè)管理中存在弄虛作假等行為的社會組織要給予嚴歷處罰。提升社會組織的社會地位，促進其依法參政議。建議在人代會和政協(xié)會議中增加“社會組織界別”，分配一定比例的人大代表、政協(xié)委員名額。建立重大行業(yè)決策征詢社會組織意見的制度。政府部門在制定出臺涉及行業(yè)發(fā)展的規(guī)章、政策、措施、規(guī)劃等之前，應當通過一定的方式征求和聽取相關社會組織的意見和建議。

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【責任編輯 王東偉】

F120.4

A

1672-9544（2014）12-0065-04

2014-05-26

張萬強，經(jīng)濟研究所所長，研究員，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟；蘭曉紅，農(nóng)村經(jīng)濟研究室主任，副研究員，研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟。