付 晶

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313）

黨的十八大報告指出：提高社會管理科學化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設。改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能，強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用。黑龍江省大慶市，是一座典型的資源型城市。作為我國最大的石油工業(yè)基地，這座城市的和諧穩(wěn)定，不僅關系著百萬市民的安居樂業(yè)，而且關系整個國家的能源戰(zhàn)略安全。大慶作為石油資源型城市，加強和創(chuàng)新社會管理更具有非同尋常的現(xiàn)實意義。北京市朝陽區(qū)“全模式”社會服務管理水平位于中國社會管理的前沿，是我國社會管理的最佳實踐案例的重要代表，它的許多經(jīng)驗和做法有利于開闊社會管理視野，提升社會管理水平，對于強化大慶的社會管理具有積極啟示作用。

一、朝陽模式的實踐分析

（一）朝陽模式的內(nèi)容概要

朝陽區(qū)位于北京的東部，覆蓋470.8平方公里，400余萬人。朝陽區(qū)實施的社會服務管理全模式是指借助現(xiàn)代信息技術，通過政府與社區(qū)、單位、市民的合作，政府與院校、企業(yè)，以及其他國內(nèi)國際機構的合作，實現(xiàn)社會管理責任主體的多元化，形成政府主導、社會各方合作治理的新型管理模式。

2005年，朝陽區(qū)借鑒北京市東城區(qū)網(wǎng)格化管理經(jīng)驗，開始建設網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)，并成立專門的監(jiān)督指揮中心，對城市管理部件和事件進行精細化管理。它將各社區(qū)劃分為若干個邊界清晰的基礎單元，形成一個個無縫拼接的單元網(wǎng)格，實現(xiàn)了區(qū)域分塊管理。北京市朝陽區(qū)的每個單元網(wǎng)格平均為100米×100米范圍，面積是10000平方米，簡稱萬米單元網(wǎng)格。單元網(wǎng)格構成了數(shù)字化城市管理的基本單位。由于細分了單元網(wǎng)格，過去由十幾個人共同管理2～5平方公里的城市社區(qū)現(xiàn)在縮小為每個城市監(jiān)督管理員對應若干個管理網(wǎng)格。管理范圍的縮小和固定，減少了管理的流動性和盲目性，改變了過去的游擊式、運動式管理，實現(xiàn)了由粗放型管理向精細化管理的轉(zhuǎn)變。

全模式社會服務管理系統(tǒng)是“數(shù)字化”的，以網(wǎng)格為基礎，建立多平臺集成的系統(tǒng)，對網(wǎng)格內(nèi)人、地、事、物、組織等要素逐一建立和完善社區(qū)（村）級數(shù)據(jù)庫和電子圖層（重點建立無遺漏的房屋管理數(shù)據(jù)庫、無遺漏的人口數(shù)據(jù)庫、無遺漏的社區(qū)單位信息數(shù)據(jù)庫）。建立上下對應的數(shù)據(jù)庫和電子圖層，實現(xiàn)城市治理中所涉及的各種情況和問題的量化統(tǒng)計、量化分析和量化評價。即對所有的部件、事件、問題進行統(tǒng)一的編碼，同時將其標注在萬米單元網(wǎng)格內(nèi)，小到每一個井蓋、路燈、郵筒、果皮箱，大到每一幢城市建筑，每一片綠地都有其身份證。也就是說，在這個系統(tǒng)中你只要鍵入任一個編碼，就能在監(jiān)督指揮中心的平臺上找到它的名稱、現(xiàn)狀，歸屬部門和準確位置?！熬W(wǎng)格化”側(cè)重于城市管理，管理對象是“事”和“物”，而“全模式”更要管“人”。

（二）朝陽模式的運行流程及成效

朝陽模式社會管理系統(tǒng)的運行流程以監(jiān)督指揮中心為軸心,以問題為導向,按照信息報送、核實立案、任務派遣、任務處置、處置反饋、核查結(jié)案、監(jiān)督評價七個步驟，形成閉環(huán)工作流程。

過去，社會管理主要依賴各個專業(yè)機構,縱向之間聯(lián)系通暢，但橫向之間缺少聯(lián)系。朝陽模式通過設置監(jiān)督指揮中心，并建立專門的監(jiān)督員隊伍，打破了“條條”各自為政局面，使社會管理開始從專業(yè)化管理、部門化管理走向跨部門管理、無縫隙管理。具體講來，朝陽模式的運行成效主要表現(xiàn)為：

1.能夠迅速發(fā)現(xiàn)各類城市問題，在第一時間內(nèi)解決。比如2010年，朝陽區(qū)城市管理系統(tǒng)共處理各類城市管理問題約240萬件，其中96.4%的立案得到及時有效解決。

2.有效地促進了城市市容市貌和城市秩序的改善。朝陽城市社會服務管理工作實施以來，一些發(fā)生率較高的城市管理問題、道路保潔等城市環(huán)境問題，90%以上都得到了及時有效解決，得到了市民們的肯定。

3.增強了各職能部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動。通過技術創(chuàng)新、流程改造和獨立監(jiān)督，將以往相互分割的城市管理部門聯(lián)為一體。

4.明顯地提高了城市服務管理效率、為政府決策提供了依據(jù)和支持。由于城市管理員每天對每個管理網(wǎng)格進行不間斷巡查，發(fā)現(xiàn)問題后立即上傳、并按月形成指數(shù)分析報告，從而為各類城市問題防患未然提供了保障。[1]

二、大慶社會管理創(chuàng)新的瓶頸制約

（一）觀念因素

大慶因油而生，因油而興，“一切給石油讓路，石油給我們出路”的傳統(tǒng)觀念根植于大慶人心中，形成了大慶特有的認識觀念、思維觀念和行為觀念。一是在社會建設的認識方面，在大慶人的潛意識中“社會”的概念比較模糊，頭腦中有的社會主要是“單位”。多年來，由于實行的是計劃經(jīng)濟體制，老百姓的衣食住行、子女就業(yè)、生老病死都由“單位”解決，幾乎沒有什么事情需要社會力量解決。二是在社會建設的思維方面，由于大型國有企業(yè)較多，又相對獨立，企業(yè)辦社會的現(xiàn)象非常普遍，都有自己的學校、醫(yī)院等社會服務機構，多元化的社會建設格局導致了社會資源的條塊分割，在思維方式上缺乏整體意識，各自為政。三是在社會建設的理念方面，大慶是先有油田后建政府的特殊城市，在“有利生產(chǎn)、方便生活”的建設理念影響下，城市建設比較分散，城市人口不集中，人與人之間的聯(lián)系不緊密，導致了社會組織發(fā)展比較緩慢，規(guī)模不大，公共服務設施區(qū)域性不均衡等諸多社會建設方面的問題。

（二）體制因素

多年來，雖然市委、市政府在社會建設的體制方面進行了積極地探索，也取得了一些實實在在的效果，但還存在影響大慶社會建設的體制因素。一是在社會事業(yè)發(fā)展體制方面，由于這種多元化的社會結(jié)構，導致公共服務設施建設不均衡。二是在社會管理上還存在著不規(guī)范、不系統(tǒng)的問題。三是在社會服務體制方面，受傳統(tǒng)的重管理、輕服務觀念的影響，開展社會服務的意識還不強，在體制建設上還不完善，社會服務機構小而雜，還沒有形成常態(tài)化、專業(yè)化的社會服務體制。

（三）歷史與環(huán)境因素

從地域環(huán)境看，大慶地處內(nèi)陸欠發(fā)達地區(qū)，本身是一座資源型城市，與沿海發(fā)達地區(qū)相比，人流、物流、信息流都不活躍，導致人們的思想觀念不夠解放、社會視野相對狹窄，公民社會發(fā)育滯后，社會組織參與社會管理的能力和水平較低，社區(qū)公共服務還有待提高，社區(qū)工作者隊伍薄弱，志愿服務能力和層次與發(fā)達城市尚有距離。

三、朝陽模式對大慶的啟示

（一）開啟社會管理創(chuàng)新的閘門——理念創(chuàng)新

在朝陽模式中，樹立了以人為本的管理理念。一是群眾利益得到保障。凡事預則立，不預得廢。管理監(jiān)督員的每天巡查，減少了城市運營中，因為管理不當，給人們的生活帶來的不便。二是群眾的權利得到保障，群眾參與管理，群眾監(jiān)督管理。也就是說把群眾的需求當做社會管理的“指南針”，才能實現(xiàn)真正有效的社會管理。比如說朝陽區(qū)的“一刻鐘便民生活圈”，致力于服務老百姓，更實現(xiàn)了現(xiàn)階段最大程度的社會管理?！耙豢嚏姳忝裆钊Α笔侵干鐓^(qū)居民從居住地出發(fā)步行一刻鐘之內(nèi)可辦理日常政務服務，享受到快捷的公益服務和基本的商業(yè)、生活、文體娛樂等便民服務。它主要包括兩方面內(nèi)涵：a.社區(qū)居民步行十五分鐘能夠享受到購物、餐飲、日常修理、金融服務、文體娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的基本生活服務；b.社區(qū)服務站等政府服務平臺在十五分鐘內(nèi)就居民的當面或電話服務申請、咨詢事項給予辦理或答復。而對于朝陽老百姓而言，這個幸福的一刻鐘生活圈還只是全模式社會服務管理體系很小的一部分。

（二）構建關鍵性社會管理制度——體制機制創(chuàng)新

社會管理，創(chuàng)新體制機制是關鍵。體制活則全盤活，機制新則局面新。社會化要實現(xiàn)“小政府、大社會”、“小執(zhí)法、大管理”目標。

在朝陽模式中，“由過去政府‘獨家管理’，向社會多方‘齊抓共管’的觀念性的轉(zhuǎn)變，是全模式社會服務管理中的一個關鍵問題。”

“大管理小執(zhí)法”：在一些領域，通過管理來解決各種問題、消除各種隱患已經(jīng)取得了初步成效。以食品衛(wèi)生案件為例：由于街鄉(xiāng)、社區(qū)加強了基礎性管理，許多隱患通過日常管理工作得以消除，不再由衛(wèi)生部門通過執(zhí)法手段來解決。2013年全區(qū)有三分之一的街道隱患自行消除率達到80%以上。朝陽區(qū)著力推進了“三個轉(zhuǎn)變”，即被監(jiān)督主體由以政府職能部門、街鄉(xiāng)為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴伴T前三包”單位、公共服務企業(yè)、物業(yè)公司等社會單位為主；監(jiān)督主體由以政府為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐓^(qū)為主；監(jiān)督方式由以政府內(nèi)部監(jiān)督為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣姷谋O(jiān)督為主。通過逐步推進監(jiān)督體系社會化，推動“小政府、大社會”目標的實現(xiàn)，把應當由社會承擔的責任歸還給社會。

（三）運用高科技手段實現(xiàn)社會動態(tài)管理——手段創(chuàng)新

運用網(wǎng)格化手段，實現(xiàn)社會管理精細化；運用信息化手段，實現(xiàn)社會管理動態(tài)化；運用科技化手段，實現(xiàn)社會管理數(shù)字化。傳統(tǒng)社會管理基本處于被動狀態(tài)，往往是問題積累到一定程度，對城市運行產(chǎn)生明顯負面影響以后，才會引起相關部門的關注，而“全模式”,由于監(jiān)督員在單元網(wǎng)格內(nèi)不間斷地巡視，可以及時發(fā)現(xiàn)問題和上報問題，而且由于單元網(wǎng)格覆蓋了整個城區(qū)，使得城市管理不留死角。城市運行出現(xiàn)異常情況，監(jiān)督員可以在一時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題，監(jiān)督中心在第一時間內(nèi)進行立案，指揮中心在第一時間派遣任務給責任單位，責任單位到現(xiàn)場處理問題，并將結(jié)果反饋給監(jiān)督指揮中心。大量的城市管理問題根源在于規(guī)劃，而規(guī)劃不合理的基本原因是基礎數(shù)據(jù)不清楚，朝陽區(qū)的系統(tǒng)平臺為城市規(guī)劃（包括專業(yè)化的詳細規(guī)劃）提供了明確的數(shù)據(jù)依據(jù)，使規(guī)劃更加科學并具有可實施性，從源頭上減少了城市管理問題的出現(xiàn)，城市管理由終端管理走向源頭管理。

當城市管理中心將問題發(fā)派到相應部門的時候，似乎回到了傳統(tǒng)的“部門化”管理的起點；解決問題的主體沒有變，解決問題的過程沒有變，但解決問題的責任化，卻充分發(fā)揮了傳統(tǒng)的“部門化”管理模式中最合理的成分：管理專業(yè)化。解決什么問題，何時解決，解決得如何被外在地控制住了，不再由各部門說了算，從而避免了傳統(tǒng)“部門化”管理的隨意性，這是全部問題的核心所在。

[1]朝陽區(qū)社會服務管理與社會信用建設的理論與實踐[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2011.