張善鑫

（西北師范大學(xué) 西北少數(shù)民族教育發(fā)展研究中心，甘肅 蘭州 730070）

民族教育政策是 “國(guó)家政治觀念及治國(guó)策略以其民族觀為中介在少數(shù)民族教育領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)”，［1］其核心是保障少數(shù)民族成員公平地享受教育權(quán)利，也是推動(dòng)民族教育發(fā)展的制度保障，反映了黨和政府對(duì)民族教育問(wèn)題的基本立場(chǎng)和價(jià)值觀。但長(zhǎng)期以來(lái)，一些政策研究者卻慣用普通教育政策研究的思維和套路，尤其習(xí)慣于站在某種立場(chǎng)上對(duì)民族教育政策的執(zhí)行進(jìn)行 “指手畫腳”的評(píng)判，使政策的執(zhí)行真正陷入尷尬的兩難。研究認(rèn)為，這種兩難的 “成因”是對(duì)差異和平等的權(quán)衡；兩難實(shí)質(zhì)是政策利益相關(guān)者在教育公平和教育質(zhì)量之間進(jìn)行的博弈；兩難的消除是政策改革的目標(biāo)和理想。

一、“兩難”成因：差異與平等的權(quán)衡

公平與正義是人類社會(huì)具有永恒價(jià)值的基本理念，也是教育政策價(jià)值的核心，一切不平等的現(xiàn)象最終都可以歸因?yàn)檎邌?wèn)題。從政策實(shí)踐來(lái)看，似乎 “眾多的教育不公平問(wèn)題，最終可以還原為政策和制度問(wèn)題。一是許多不公平問(wèn)題本身就是政策、制度缺失或不健全造成的；二是所有的教育不公平問(wèn)題最終都必須通過(guò)政策的修定和制度創(chuàng)新進(jìn)行調(diào)節(jié)。”［2］但實(shí)質(zhì)上，除了政策本身的原因之外，政策在執(zhí)行過(guò)程中就會(huì)發(fā)生諸多不公平問(wèn)題，即在政策執(zhí)行的過(guò)程中，政策對(duì)象也會(huì)出現(xiàn)一些兩難 “困惑”，致使無(wú)法判斷和選擇。而且 “從政策理論上講，在現(xiàn)實(shí)世界中，沒(méi)有一項(xiàng)公共政策能夠以一貫之，絲毫不打折扣?！保?］進(jìn)一步講，公共政策執(zhí)行中產(chǎn)生偏差是政策實(shí)踐的常態(tài)。民族教育政策也不可避免地發(fā)生公共政策執(zhí)行中出現(xiàn)的共通問(wèn)題。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，即在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)政策效果的完全 “衰減”和 “遞增”的情形?！八p”的現(xiàn)象即在政策實(shí)施過(guò)程中，越來(lái)越遠(yuǎn)離了政策設(shè)計(jì)者的初衷，甚至與事前設(shè)置的政策目標(biāo)背道而馳，此時(shí)就有必要對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行調(diào)整?！斑f增”的現(xiàn)象即在政策實(shí)施的過(guò)程中，不僅達(dá)到了預(yù)設(shè)的目標(biāo)，而且使政策在實(shí)踐中得到了創(chuàng)造性地執(zhí)行。當(dāng)然，“衰減”實(shí)踐的政策改革勢(shì)在必行，“遞增”效果的政策并非沒(méi)有調(diào)整的必要，也要為使政策取得更好的效果而進(jìn)行調(diào)整和努力，這亦是政策不斷改進(jìn)的過(guò)程。否則難免政策實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生問(wèn)題并在利益相關(guān)者之間進(jìn)行權(quán)益博弈。

如國(guó)家在民族地區(qū)實(shí)施的雙語(yǔ)教學(xué)政策，其初衷是促進(jìn)民族地區(qū)教育公平發(fā)展、保存和發(fā)展民族語(yǔ)言和文化的立場(chǎng)上來(lái)進(jìn)行考慮的。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)在民族地區(qū)普通民眾的理解中，雙語(yǔ)教學(xué)政策也成了導(dǎo)致其日后教育不公平的根源。因?yàn)槊褡褰逃龑?duì)民族語(yǔ)言和民族傳統(tǒng)文化的 “格外重視”，造成了今后少數(shù)民族學(xué)生只能選擇 “民考民”教育路徑的事實(shí)，影響到他們今后的發(fā)展。事實(shí)上，為了適應(yīng)社會(huì)的需要，他們不得不學(xué)習(xí)漢語(yǔ)和英語(yǔ)，出于民族情感和認(rèn)同的考慮，他們又不得不在雙語(yǔ)教學(xué)中習(xí)得民族語(yǔ)言。因此，對(duì)于少數(shù)民族學(xué)校的師生而言，他們?cè)谀撤N程度上并不將雙語(yǔ)教學(xué)政策看成是促進(jìn)教育公平發(fā)展的政策。導(dǎo)致在實(shí)踐中，政策進(jìn)行了變相地執(zhí)行，是與決策者的初衷不一致的根本原因。教育公平是社會(huì)制度的一種內(nèi)在安排，教育政策是實(shí)現(xiàn)這種制度安排和構(gòu)建制度文化的基本途徑，教育政策本身是一種制度化存在，是完善和發(fā)展相應(yīng)制度的基礎(chǔ)。對(duì)民族教育政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行歸因不難發(fā)現(xiàn)，之所以會(huì)出現(xiàn)兩難，是對(duì)民族教育和普通教育差異和公平進(jìn)行權(quán)衡時(shí)心理矛盾的反映。

事實(shí)上，民族教育有自身的特點(diǎn)和規(guī)律，但在現(xiàn)實(shí)中，在對(duì)待和處理民族教育問(wèn)題時(shí)，人們總是習(xí)慣于用規(guī)范普通教育的政策、制度來(lái)規(guī)約民族教育，目的使 “大家一樣”，這樣就自然而然地忽略了與普通教育的差異，人為地讓大家 “平等”起來(lái)。在這種政策實(shí)踐中，政策對(duì)象對(duì)這種平等的“優(yōu)待”有時(shí)表現(xiàn)得無(wú)能為力，從而使政策主體陷入一種兩難。“其實(shí)，對(duì)于具有平等取向、旨在改善特定群體教育處境的教育政策而言，這種偏頗并不是政策本身所造成的，而是政策制定和實(shí)施過(guò)程中缺乏規(guī)范、利益博弈、尋租行為等所致。”［4］

二、“兩難”實(shí)質(zhì)：政策取向的艱難博弈

政策實(shí)施過(guò)程中表面上出現(xiàn)的 “兩難”，實(shí)質(zhì)上是教育公平和教育質(zhì)量關(guān)系矛盾的體現(xiàn)，更是決策者政策取向的艱難博弈。

首先，“兩難”是教育公平與教育質(zhì)量矛盾的體現(xiàn)。民族教育政策就是要把民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)處境和學(xué)校的某些要求結(jié)合起來(lái)，是首先考慮民族教育中各個(gè)主體的教育需求，保證他們基本的教育權(quán)利，還是要優(yōu)先考慮民族教育發(fā)展的質(zhì)量，這是一對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾。正因?yàn)檫@種 “兩難”，民族教育參與者在實(shí)踐中有不少苦衷，普遍認(rèn)為民族學(xué)校的課程和教學(xué)使他們進(jìn)退兩難。原因是如果在實(shí)踐中對(duì)學(xué)生降低要求，勢(shì)必也降低了整個(gè)民族教育教學(xué)質(zhì)量。在現(xiàn)行的教育制度和考試體制下，少數(shù)民族學(xué)生也無(wú)法和普通學(xué)生 （漢族學(xué)生）競(jìng)爭(zhēng)，直接導(dǎo)致民族學(xué)生在高考中無(wú)法實(shí)現(xiàn)接軌 （選擇普通類高校）。因此從某種意義上說(shuō)，民族學(xué)校的少數(shù)民族學(xué)生只能走 “民考民”的教育路徑就是降低教育標(biāo)準(zhǔn)的體現(xiàn)。否則，用一個(gè)尺度衡量少數(shù)民族學(xué)生和漢族學(xué)生，肯定存在不公平?，F(xiàn)實(shí)困難是，在少數(shù)民族學(xué)生學(xué)習(xí)民族語(yǔ)言的前提下，學(xué)校的課程和教學(xué)已大大增加了學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)。到底是在實(shí)踐中提高標(biāo)準(zhǔn)還是降低標(biāo)準(zhǔn)，的確讓他們?cè)趯?shí)踐中進(jìn)退兩難，問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是公平和質(zhì)量之間的博弈，即在保證公平的前提下，似乎就很難兼顧好教育的質(zhì)量；但要真正追求民族教育的高質(zhì)量，學(xué)生公平的權(quán)利又該如何體現(xiàn)？這一直是民族教育實(shí)踐中存在的兩難困惑，即使是少數(shù)民族教育優(yōu)惠政策，也存在同樣的難題。

其次，“兩難”是因?yàn)椴糠终咴趫?zhí)行中改變了受益的對(duì)象和主體。眾所周知，民族教育政策就是針對(duì)民族教育的某種特殊性出臺(tái)的，但實(shí)踐中往往忽略了民族教育的特殊性甚至將民族教育當(dāng)成準(zhǔn)普通教育來(lái)對(duì)待，造成了民族教育政策的變相執(zhí)行。當(dāng)一項(xiàng)政策執(zhí)行過(guò)程中被改變了政策對(duì)象時(shí)，人們的第一反應(yīng)往往認(rèn)為政策本身不公平，但實(shí)際上是政策變相執(zhí)行所致，這也成為導(dǎo)致民族教育政策執(zhí)行過(guò)程中兩難的成因之一，民族教育政策執(zhí)行中曾出現(xiàn)過(guò)這樣的政策案例。如上世紀(jì)80年代開(kāi)始執(zhí)行的民族預(yù)科教育政策，本是為少數(shù)民族學(xué)生公平地接受高等教育出臺(tái)的特殊政策，其初衷也是針對(duì)學(xué)習(xí)民族語(yǔ)言的學(xué)生，由于少數(shù)民族學(xué)生語(yǔ)言學(xué)習(xí)上的弱勢(shì)，必須通過(guò)預(yù)科形式進(jìn)行強(qiáng)化訓(xùn)練，打好基礎(chǔ)。但部分學(xué)校對(duì)民族預(yù)科缺乏認(rèn)識(shí)，盲目認(rèn)為只要少數(shù)民族學(xué)生就有預(yù)科的資格，致使在實(shí)際招生過(guò)程中 “變了樣”。殊不知真正的預(yù)科是對(duì)學(xué)生進(jìn)行語(yǔ)言上的強(qiáng)化訓(xùn)練，要幫助少數(shù)學(xué)生過(guò)“民族語(yǔ)言關(guān)”。致使民族預(yù)科政策執(zhí)行到后來(lái)，政策實(shí)踐中改變了受益的對(duì)象和主體。甚至將民族預(yù)科教育辦成了漢族學(xué)生順利進(jìn)入高校的 “跳板”，嚴(yán)重歪曲了設(shè)置民族預(yù)科教育的目的，扭曲了預(yù)科政策執(zhí)行的本意，相關(guān)研究對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了深刻分析。又如關(guān)于少數(shù)民族學(xué)生高考加分的優(yōu)惠政策，前兩年在少數(shù)民族聚居地區(qū)執(zhí)行時(shí)遇到了困惑，因?yàn)閷?duì)少數(shù)民族學(xué)生都進(jìn)行了降分錄取的優(yōu)惠，但聚居區(qū)的漢族又成了這個(gè)地區(qū)的 “少數(shù)”，這樣他們又受到了不公正的待遇，后來(lái)由于研究者的呼吁和政府的重視，使居住在少數(shù)民族聚居區(qū)的漢族學(xué)生也享受到了相應(yīng)的優(yōu)惠政策，這樣的政策實(shí)踐似乎保證了所有人的公平。殊不知當(dāng)一項(xiàng)政策能保證所有人享受了公平待遇時(shí)，這項(xiàng)政策本身又是不公平的。如何保證公平，難道擴(kuò)大政策對(duì)象受益的主體就能體現(xiàn)公平？其中的問(wèn)題顯而易見(jiàn)?？傊?，無(wú)論是政策的原本執(zhí)行，還是后來(lái)的應(yīng)急改進(jìn)，從理論上講，政策對(duì)象應(yīng)該是一貫的，任何符合常理的變通都是解決政策問(wèn)題的集中反映，決策者應(yīng)該從政策設(shè)計(jì)上進(jìn)行反思，明確政策取向，細(xì)化實(shí)踐操作，確保取得實(shí)效。

再次，“兩難”折射出民族教育理論面臨的現(xiàn)實(shí)困惑。雖然建國(guó)后我們出臺(tái)的一系列民族教育政策在確保民族教育發(fā)展、提升民族教育質(zhì)量等方面發(fā)揮的作用不容低估，但目前民族教育政策執(zhí)行的兩難折射到師生層面，就是在教育實(shí)踐中面臨更多的現(xiàn)實(shí)困惑，讓民族教育當(dāng)事者無(wú)所適從，文化沖突和內(nèi)心矛盾在一定程度上客觀存在，諸多的研究反映了其中的現(xiàn)實(shí)困惑。如時(shí)下有研究對(duì)民族教育優(yōu)惠政策提出過(guò)質(zhì)疑；有研究對(duì)民族雙語(yǔ)教學(xué)的深入推進(jìn)提出了對(duì)策和建議；有研究也對(duì)民族基礎(chǔ)教育的價(jià)值取向進(jìn)行了理性反思；有研究對(duì)民族教育體系合理性進(jìn)行探討，認(rèn)為建國(guó)后我們雖然針對(duì)少數(shù)民族教育建立了相對(duì)完整的教育體系，但少數(shù)民族學(xué)生卻在相對(duì)封閉的體系中演繹著他們的教育之路，因此也使他們失去了相應(yīng)的與普通學(xué)生交流的機(jī)會(huì)，使 “多元文化整合教育”缺乏實(shí)施的環(huán)境和條件等觀點(diǎn)和看法。

以上諸種民族教育政策執(zhí)行中面臨的困惑，是民族教育當(dāng)事者在面對(duì)教育現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)內(nèi)心真實(shí)寫照，更是對(duì)公平和質(zhì)量關(guān)系的權(quán)衡和博弈，最終映射出民族教育決策者的價(jià)值取向。

三、“兩難”的消除：民族教育政策改革的預(yù)期

深刻解讀民族教育政策執(zhí)行過(guò)程中 “兩難”的成因及 “兩難”的實(shí)質(zhì)，如何減少政策執(zhí)行中的兩難，是政策研究必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。研究表明：兩難的消解，最終有賴于政策或制度的不斷改進(jìn)，這也是民族教育政策改革的預(yù)期和理想。

首先，合理關(guān)切政策對(duì)象的不同利益訴求。就政策的運(yùn)作程序而言，政策執(zhí)行是對(duì)政策各利益相關(guān)者權(quán)益的保障。從這個(gè)意義上講，政策的改革是對(duì)政策利益的重新分配和調(diào)整，必須合理關(guān)切政策對(duì)象的不同利益訴求。民族教育政策執(zhí)行中出現(xiàn)的兩難是政策利益相關(guān)者對(duì)政策 “不適應(yīng)”的具體體現(xiàn)，也反映出政策對(duì)象對(duì)政策改革的某種期待和訴求，也是他們對(duì)未來(lái)政策的理想表征。從根本上講，之所以在政策執(zhí)行中出現(xiàn) “兩難”，是對(duì)政策對(duì)象的各種權(quán)益難以完全關(guān)照所致。從根本上講，每一種政策的執(zhí)行，理論意義上政策對(duì)象群體既包括其直接受益對(duì)象，也有其間接的受益對(duì)象。民族教育政策的直接政策對(duì)象毫無(wú)疑問(wèn)是學(xué)校的師生，而間接的政策對(duì)象則是所有民族教育參與者，直接受益對(duì)象和間接受益對(duì)象的最大區(qū)別是政策利益分配不同，也是政策執(zhí)行中權(quán)益分配的常態(tài)。但是，理想的政策改進(jìn)絕不是給所有的受益群體和對(duì)象平均分配政策利益，吃 “大鍋飯”。實(shí)際上，相關(guān)利益群體表現(xiàn)出的政策訴求是政策改進(jìn)的內(nèi)在動(dòng)力，最初的政策訴求經(jīng)過(guò)實(shí)踐的利益博弈，推動(dòng)了政策的持續(xù)改進(jìn)，也進(jìn)而使政策執(zhí)行過(guò)程成為科學(xué)合理分配政策利益的過(guò)程。政策之所以會(huì)在執(zhí)行的過(guò)程中 “扭曲”決策者的初衷，究其實(shí)質(zhì)，根本原因之一是其權(quán)威性大打折扣，政策被變相執(zhí)行實(shí)質(zhì)上是人們忽略政策權(quán)威的表現(xiàn)。當(dāng)然這種對(duì)政策權(quán)威性的忽略不是在短期內(nèi)形成的，它亦經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。典型表現(xiàn)就是部分政策對(duì)象逐漸出現(xiàn)了一些不合政策的思想和行為并在實(shí)踐中被部分政策對(duì)象默許和接受，造成了政策執(zhí)行的后果完全不是政策設(shè)計(jì)者的預(yù)期。實(shí)踐表明，政策的執(zhí)行是在一個(gè)“黑箱”中完成的，民族教育政策也不例外。各個(gè)政策利益相關(guān)者要在政策實(shí)施過(guò)程中自覺(jué)維護(hù)政策的權(quán)威，這既是對(duì)現(xiàn)行政策的忠實(shí)執(zhí)行，更是對(duì)政策利益相關(guān)者自身合法權(quán)益的維護(hù)。

其次，保障政策對(duì)象平等的受教育權(quán)利?！翱s小民族教育與全國(guó)教育水平的差距、確實(shí)保障少數(shù)民族平等的受教育權(quán)益，是我國(guó)制定民族教育政策的根本目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)?！保?］即如何在民族教育政策中既體現(xiàn)公平，又反映民族教育和普通教育之間的差異并保障受教育者基本的教育權(quán)利，是政策制定中一如既往的關(guān)照點(diǎn)。實(shí)際上，“公平”與 “差異”本身就是一對(duì)矛盾，通過(guò)政策本身去解決這對(duì)矛盾對(duì)于任何政策而言都存在現(xiàn)實(shí)困難。其實(shí)這對(duì)矛盾演進(jìn)在具體的政策實(shí)踐中就要體現(xiàn)政策的公平性和特殊性。一是要體現(xiàn)民族教育政策的公平性。從教育的本質(zhì)而言，它無(wú)疑在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中扮演著雙重的身份。但以往人們審視教育的過(guò)程中，多是從體制職能的角度看待教育，而忽視了教育的社會(huì)生活和個(gè)體發(fā)展的職能。正如杜威批判 “教育生活準(zhǔn)備說(shuō)”時(shí)所指出的那樣，教育的價(jià)值被消解，教育成為一個(gè)異己的過(guò)程。杜威的社會(huì)理想是建設(shè)一個(gè)民主社會(huì)，這個(gè)民主社會(huì)的基本特征就是公平。因此，他把教育觀視為實(shí)現(xiàn)這一社會(huì)理想的重要途徑。教育由此成為一種彰顯人性的活動(dòng)，是每個(gè)人應(yīng)該享有的基本權(quán)利。因此必須凸顯公平性。那么公平性靠什么來(lái)維持和保障呢？就是教育政策，其執(zhí)行就是要維持并體現(xiàn)教育公平。二是要體現(xiàn)民族教育政策的特殊性。眾所周知，民族教育與普通教育相比，表現(xiàn)出了自己的特殊性。于民族教育政策而言，這種政策效率的重要指標(biāo)之一就是要體現(xiàn)差異，否則政策效果就大打折扣。長(zhǎng)期以來(lái)，由于少數(shù)民族的某些特殊性致使民族教育表現(xiàn)出和普通教育的差異，從而使民族教育政策也有了某種特殊性；在國(guó)家補(bǔ)償教育公平觀的指引下，針對(duì)少數(shù)民族教育的特殊性出臺(tái)了一系列的優(yōu)惠政策和措施。反思優(yōu)惠政策實(shí)踐，都是國(guó)家為促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)教育公平發(fā)展的具有傾斜性的特殊教育政策，反映了國(guó)家教育發(fā)展的基本政策取向。從這些重大教育發(fā)展項(xiàng)目和政策出臺(tái)的背景來(lái)看，這些傾斜政策無(wú)不反映了國(guó)家、政府和決策者促進(jìn)民族地區(qū)教育公平發(fā)展的理想，無(wú)不是基于對(duì)少數(shù)民族教育發(fā)展的特殊性而進(jìn)行的政策考量。從實(shí)施的效果來(lái)看，這些特殊政策或重大項(xiàng)目在推進(jìn)民族教育實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展、促進(jìn)教育公平方面發(fā)揮了不可替代的積極作用。

再次，加強(qiáng)政策的落實(shí)與不斷改革。梳理建國(guó)后民族教育政策的流變與發(fā)展軌跡，國(guó)家對(duì)少數(shù)民族教育的發(fā)展出臺(tái)了一系列的政策，但部分政策并未取得預(yù)期效果，這有兩個(gè)原因：一是政策沒(méi)有很好地落實(shí)；二是政策出臺(tái)后沒(méi)有跟進(jìn)改革。先談?wù)呗鋵?shí)問(wèn)題。就政策實(shí)施而言，是將決策者政策初衷體現(xiàn)在實(shí)踐中的過(guò)程。當(dāng)下，民族教育政策的落實(shí)就是要通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)的政策和措施，在保證少數(shù)民族學(xué)生在各個(gè)學(xué)段順利就學(xué)的同時(shí)，進(jìn)而要保證少數(shù)民族學(xué)生在社會(huì)從業(yè)群體中的比例，尤其是保證民族地區(qū)公務(wù)員招考、各類就業(yè)分配統(tǒng)考中等對(duì)少數(shù)民族學(xué)生的優(yōu)惠。因?yàn)檫@是由民族教育衍生出的社會(huì)問(wèn)題，事關(guān)少數(shù)民族地區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)，事關(guān)少數(shù)民族地區(qū)長(zhǎng)期穩(wěn)定，事關(guān)民族地區(qū)教育發(fā)展的價(jià)值與定位，必須有明確的政策予以保障；同時(shí)民族教育政策必須有相應(yīng)的 “后政策”來(lái)接續(xù)，保證政策執(zhí)行的連貫性和統(tǒng)一性，這應(yīng)該是當(dāng)前少數(shù)民族教育政策落實(shí)的應(yīng)有內(nèi)涵。一定要能通盤考慮，不能等到一項(xiàng)政策在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，又考慮出臺(tái)新的政策來(lái)替代，這都是沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的體現(xiàn)。否則會(huì)在實(shí)踐中 “歪曲”政策制定的初衷、抵消政策積極效果，結(jié)果往往得不償失。即使現(xiàn)行的相對(duì)成熟的政策，也必需作使政策更有效的努力，如高考錄取的優(yōu)惠政策，也是在實(shí)踐中進(jìn)行了不斷的完善，在不同時(shí)期先后經(jīng)歷了 “優(yōu)先錄取——放寬錄取——特殊辦學(xué)——具體分?jǐn)?shù)——人才計(jì)劃”的發(fā)展階段。就政策理論而言，政策改革是政策實(shí)踐必需的政策過(guò)程，伴隨政策實(shí)踐的始終。不能因?yàn)檎弋a(chǎn)生問(wèn)題后所做的工作籠統(tǒng)地界定為政策改革，這是對(duì)政策改革的誤解。因此，政策實(shí)踐中一定要跟進(jìn)政策改革，盡力消解政策執(zhí)行的兩難?，F(xiàn)實(shí)中，民族教育政策和其它公共政策相比，難有或少有改進(jìn)的一個(gè)原因是政策改革的成本巨大。因?yàn)?“公開(kāi)的資料能告訴我們民族教育政策是由教育部制定、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，但具體政策是誰(shuí)制定、誰(shuí)批準(zhǔn)的則無(wú)從所知。正是因?yàn)槊褡褰逃咧贫ㄟ^(guò)程的復(fù)雜和不透明使得改變這項(xiàng)政策的成本加大。”［6］除此之外，政策難以跟進(jìn)改革的另一個(gè)原因是政策周期長(zhǎng)，從政策制定、出臺(tái)、實(shí)施到取得實(shí)效需要一個(gè)完整的政策周期，政策問(wèn)題在不同的政策階段會(huì)有不同的表現(xiàn)，特別是教育政策效果涉及到對(duì)人的評(píng)價(jià)，需要決策者完整地審視政策周期，確定政策改進(jìn)的重點(diǎn)，解決政策問(wèn)題。

同任何政策運(yùn)作一樣，政策在執(zhí)行過(guò)程中都會(huì)出現(xiàn)政策問(wèn)題。值得一提的是，民族教育政策不僅在執(zhí)行中會(huì)面臨其它公共政策所共通的政策問(wèn)題，而且會(huì)使政策執(zhí)行陷入兩難當(dāng)中，這也是民族教育政策特殊性的體現(xiàn)。不斷推進(jìn)政策改革，真正在政策執(zhí)行中落實(shí)不同利益相關(guān)者合理的政策訴求，是調(diào)和民族教育政策實(shí)踐兩難的基本思路，亦是今后政策改革的目標(biāo)和理想。

［1］ 張學(xué)強(qiáng)．文化沖突與權(quán)力博弈中的元代少數(shù)民族教育政策 ［J］．當(dāng)代教育與文化，2011，（2）．

［2］ 何會(huì)寧，沈曉．教育公平的倫理審視與制度保障［J］．道德與文明，2006，（3）．

［3］ 李允杰，丘昌泰．政策執(zhí)行與評(píng)估 ［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2008：13．

［4］ 熬俊梅．試論教育政策文化的形成——以民族預(yù)科教育政策為例 ［J］．社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2010，（2）．

［5］ 金炳鎬．新中國(guó)民族政策60年 ［M］．北京：中央民族大學(xué)出版社，2009：430．

［6］ 徐書業(yè)、郭裕湘．新中國(guó)民族教育政策演進(jìn)的制度分析 ［J］．教育研究與實(shí)驗(yàn)，2013，（1）．