段慧蘭

（湖南省教育科學研究院，湖南長沙 410005）

長株潭高等教育綜合改革現(xiàn)代大學制度建設探討①

段慧蘭

（湖南省教育科學研究院，湖南長沙 410005）

建設現(xiàn)代大學制度是區(qū)域高等教育綜合改革的客觀要求。長株潭高校現(xiàn)代大學制度建設既有新的進展又面臨現(xiàn)實困難與挑戰(zhàn)。深化長株潭高等教育綜合改革推進現(xiàn)代大學制度建設，需努力遵循現(xiàn)代大學制度的普適性理念與價值，以高等教育現(xiàn)實問題的解決為取向，在現(xiàn)行體制下繼續(xù)依靠外部行政力量來推動。其可行路徑是:改革政府教育資源配置方式，改善高校內部權力結構，改革大學校長選拔機制，建立教授治學的組織機制，通過大學章程的制定促進高校自主辦學和自主管理。

長株潭高校;高等教育綜合改革;現(xiàn)代大學制度

長株潭高等教育是湖南高等教育的主體。長株潭高等教育綜合改革既是省部共建長株潭城市群教育綜合改革試驗區(qū)的重要內容，也是湖南建設教育強省的現(xiàn)實需要。目前，高等教育進入內涵發(fā)展階段，高等教育改革迫切需要制度攻堅，現(xiàn)代大學制度建設乃區(qū)域高等教育綜合改革的客觀要求，成為改革能否繼續(xù)有效推進的關鍵。長株潭高校只有努力把握好教育改革的政策空間，在建設現(xiàn)代大學制度上先行先試、重點突破，則做強高等教育、建設教育強省的目標方有實現(xiàn)的可能。本文在國家教育政策框架內，就長株潭高等教育綜合改革中的現(xiàn)代大學制度建設予以探討。文中的“現(xiàn)代大學制度”若無具體說明，均指“中國特色現(xiàn)代大學制度”。

1 長株潭高校現(xiàn)代大學制度建設主要進展

我國教育改革遵循的一直是從國家到省再到高校的“自上而下”的模式，盡管現(xiàn)代大學制度建設早已成為高等教育界關注的議題，但它上升到國家政策層面還是在《國家教育規(guī)劃綱要》的頒布實施之后。理想的現(xiàn)代大學制度目前尚在構建之中，還沒有成為一種現(xiàn)實。長株潭高?，F(xiàn)代大學制度建設，是在國家和省兩級教育政策框架下，由各高校逐步展開的，其主要進展體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是努力完善了黨委領導下的校長負責制。按照《湖南省高等學校實行黨委領導下的校長負責制實施辦法》，長株潭高校就高校黨委的領導職責、黨委書記的職責、校長的職責、實施黨委領導下的校長負責制要堅持的基本工作原則，學校黨委（常委）的議事規(guī)則和決策制度等相關規(guī)定與具體要求，認真進行了貫徹落實，進一步完善了黨委（常委）會議、校長辦公（校務）會議的議事規(guī)則和決策制度，規(guī)范了黨政議事和學校管理的辦法、程序和主要內容。

二是認真開展了現(xiàn)代學校制度項目試點。在2011年湖南開展的教育體制改革現(xiàn)代學校制度項目試點工作中，湖南農業(yè)大學以制定學校章程為抓手，積極推進現(xiàn)代大學制度建設;以推進教授治學為核心，不斷完善大學治理結構;以構建體制機制為依托，努力保障師生合法權益。湘潭大學在修訂章程的同時，順勢而為，通過人事分配制度改革激發(fā)辦學活力，進行了新一輪人事分配制度改革。這些為長株潭高校加快現(xiàn)代大學制度建設奠定了良好基礎。

三是開展了大學內部治理結構改革和章程建設試點。2011年底，長株潭10所高校開展了“建立健全大學章程、完善內部治理結構”改革試點，其中，湖南農業(yè)大學率先啟動了大學章程建設，積極推進依法治校，學校章程通過湖南省教育廳的核準后已于2012年初正式付諸實施。作為國家教育體制改革大學章程建設試點高校的湖南大學，通過制定大學章程進一步完善內部治理結構，完善學校、學部、學院三級學術委員會的學術管理體系及運行機制，深化校院兩級管理模式改革。

四是積極探索了“教授治學”有效途徑。各高校結合學校內部治理和教育教學管理改革，積極探索“教授治學”有效途徑。中南大學通過改革建立教授參與學校管理的體制機制，出臺了《中南大學學院教授委員會工作條例》，條例明確規(guī)定教授委員會是學院（系、所）建設、改革與發(fā)展中重大事項的咨詢機構。湖南大學出臺了《湖南大學學術委員會章程》，強調充分發(fā)揮學術委員會的教授治學功能。湖南農業(yè)大學明確教授對學術問題擁有決定權，鼓勵教授們通過治學科、治學術、治教學、治學風等方式，參與到學校事務管理。湖南師范大學、湘潭大學、中南林業(yè)科技大學、長沙理工大學、湖南科技大學、湖南工業(yè)大學、湖南中醫(yī)藥大學等高校在教授治學方面也做出了探索和成績。

五是逐步完善了高校管理機構設置。根據(jù)2013年長株潭地區(qū)21所普通高校內部管理機構設置的基本情況來看，雖然這些高校機構設置各有特點，數(shù)量不一，但大部分高校的管理機構在逐步整合與精簡。21所高校中，有15所高校的黨辦和校辦進行了合并;三分之二的高校機構設置總數(shù)在25個之內;有6所高校的機構設置總數(shù)僅在12～19個之間。有15所高校在機構設置上沒有明確區(qū)分黨群機構和行政機構，一般合稱“黨政管理部門”，也有的合稱為“管理機構”（如湖南工程學院、湖南女子學院）或“管理服務機構”（如長沙理工大學、長沙醫(yī)學院），服務意識開始凸顯，行政色彩漸趨淡化。

2 長株潭高?，F(xiàn)代大學制度建設面臨的困難

盡管長株潭高校通過深化高等教育改革，在現(xiàn)代大學制度建設方面取得了系列進展，但要真正建設好現(xiàn)代大學制度，為區(qū)域高等教育綜合改革提供堅實的制度支撐，尚面臨諸多困難與挑戰(zhàn)。

一是高校需服從政府的行政化管理，依靠政府獲得經(jīng)費和資源，辦學自主權仍然有限。目前，政府對高校的行政化管理仍比較普遍，與國內眾多高校一樣，長株潭高校在實際辦學和管理過程中，主要依靠政府獲得經(jīng)費和資源，必須按照政府或相關部門的指令和計劃辦事。這種行政化管理模式非常不利于高校自主辦學，使學校在充分利用和整合人才資源與學術資源、自主發(fā)展和改革創(chuàng)新、形成辦學特色等方面受到挑戰(zhàn)。為獲得更多資源，近些年來，一些本科院校爭相進入重點大學行列，?？圃盒t在為“升本”不懈努力，給區(qū)域內高校的分類發(fā)展與多元發(fā)展帶來不利影響。

二是高校行政權力泛化，缺乏制約行政權力的制度機制，學術組織功能有限。長株潭高校雖在逐步整合和精簡管理機構，但不少高校機構設置仍然偏多。黨政機構數(shù)量最多的有36個，是機構數(shù)量最少的高校的3倍;個別省屬高校的機構總數(shù)甚至比部屬高校中南大學和湖南大學還多。不少高校各種部、處、科、室等機構名目繁多，等級也比較分明，形成了比較穩(wěn)固的以行政級別排序、具有統(tǒng)屬關系的科層體系。由于高校內部缺乏有效的制約行政權力的制度機制，在一定程度上導致行政權力和學術權力的交叉干擾與失衡。一些高校雖然設立了學術委員會等學術機構，但學術委員會等學術組織的功能仍在完善之中，學術自主權作用發(fā)揮不明顯，有時候甚至需要依賴行政權力才能發(fā)揮最大效應。

三是黨委領導下的校長負責制為高校內部治理預設了框架，具體實施仍需進一步完善。當前高等教育界關于黨委領導下的校長負責制的爭議仍然真實存在，高校黨委書記和校長在管理中的不和諧現(xiàn)象也屢見不鮮。解決好“黨委領導下的校長負責制”的問題是完善高校內部治理結構的前提，對當前的現(xiàn)代大學制度建設十分重要。在實施過程中仍有進一步完善的必要。

四是高校尚未建立與“政府向高校放權”同步的自我約束機制。解決高?！耙唤y(tǒng)就死，一放就亂”的問題，政府的放權與高校內部治理的完善必須同步。近幾年來，政府已逐步擴大了高校的招生自主權，但因一些高校尚未建立與之同步的自我約束機制，導致自主招生失范，效果并不理想，長株潭高校亦不例外。盡管大學章程被認為是高校的“憲章”，具有法律效力，但由于章程制定程序的合法性尚存質疑，且核準機關為上級教育行政管理部門，而非省人大或全國人大審議，在應對諸如自主招生等系列問題時，究竟能發(fā)揮多大法律效力還很難說，這勢必會使現(xiàn)代大學制度的建設遭遇阻力。

3 長株潭高校現(xiàn)代大學制度建設的理性訴求

一是需努力遵循現(xiàn)代大學制度的普適性理念與價值。雖然“中國特色現(xiàn)代大學制度”和“現(xiàn)代大學制度”的表述有所不同，但兩者應具有的普適性卻得到了持有不同觀點的學者的一致認同。華中科技大學張應強教授認為:“中國特色現(xiàn)代大學制度首先必須是現(xiàn)代大學制度，必須體現(xiàn)現(xiàn)代大學制度的共同特點和發(fā)展趨勢。”［1］北京師范大學鐘秉林教授指出:“在長期的歷史演變中形成并保存下來的西方大學精神，是西方現(xiàn)代大學制度的根基，應超越民族文化、政治制度、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、意識形態(tài)等界限，在中國特色的現(xiàn)代大學制度中得以體現(xiàn)?！保?］中國特色現(xiàn)代大學制度“通過彰顯時代性以維系普適的理念和價值”，且“理念的普適性與表現(xiàn)形式的多樣性”在這里是統(tǒng)一的。長株潭高校現(xiàn)代大學制度建設在表現(xiàn)形式上雖然需要體現(xiàn)不同高校的個性特征，但遵循現(xiàn)代大學制度的普適性理念與價值是更重要的基礎與前提。

二是需以解決高等教育現(xiàn)實問題為取向。將現(xiàn)代大學制度等同于西方的大學制度，體現(xiàn)的是“理想導向”政策范式。建立和完善現(xiàn)代大學制度應該“考慮中國文化傳統(tǒng)和具體問題”，堅持“問題導向”的政策范式［3］。有學者在對德國、英國和美國等國家現(xiàn)代大學制度建立的歷史進行分析的基礎上，指出建立現(xiàn)代大學制度“是在社會發(fā)展的重大轉折時期，有關國家為了解決高等教育發(fā)展面臨的新的重大使命所進行的重大制度變革”，根據(jù)我國現(xiàn)階段高等教育改革與發(fā)展的主要任務來看，“現(xiàn)代大學制度建設必須服務于全面提高高等教育質量”。［4］長株潭高?，F(xiàn)代大學制度建設旨在解決長株潭高等教育領域存在的深層次問題，更好地服務于高校人才培養(yǎng)和科學研究，有力推動長株潭地區(qū)和湖南省經(jīng)濟社會的發(fā)展。

三是需在現(xiàn)行體制下繼續(xù)依靠外部行政力量來推動。長期以來，我國各項事業(yè)的改革，均是依靠外部行政力量自上而下來推動，這在短期內將是難以改變的現(xiàn)實。我國高校現(xiàn)代大學制度建設不是高校自下而上的自發(fā)行為，而是國家和省兩級政府在教育政策層面提出的改革要求，更需依靠政府的行政力量。長株潭高校只有充分依靠湖南省委省政府的支持與指導，主動把握省部共建《協(xié)議》提供的先行先試的契機與改革的可能空間，同時聯(lián)合地方政府的力量予以切實推動，現(xiàn)代大學制度建設才有可能取得成效。

4 長株潭現(xiàn)代大學制度建設的現(xiàn)實選擇

長株潭高校建設現(xiàn)代大學制度，需充分考慮區(qū)域高等教育發(fā)展實際，主要目標應是通過建設和完善長株潭高?，F(xiàn)代大學制度，協(xié)調、規(guī)范學校組織的內外部關系，以保證高校的自主辦學與學術自由，從而使高校更好地履行和實現(xiàn)其培養(yǎng)人才、科學研究與社會服務的職能?？蓪⒄逃Y源配置方式的改革、高校內部權力結構的改善、大學校長選拔機制的改革、教授治學組織機制的建立以及大學章程的制訂作為現(xiàn)代大學制度建設的重點突破領域與可行路徑。

第一，改革政府教育資源配置方式。長株潭高校現(xiàn)代大學制度的建設，不僅僅在于高校內部治理結構的完善，其突破性路徑是政府和高校間關系的理順特別是資源配置方式的改革。建議從立法層面界定政府的權力邊界，進一步弱化其行政剛性，從法治層面上規(guī)范其政策行為，加強資源分配政策制定過程中的民主化和科學性，這是確立和完善高?，F(xiàn)代大學制度的前提條件。資源配置不能由政府部門自行決定，要有長株潭高校利益主體參與。建議成立專門的教育資源配置委員會，由其向政府部門提供資源配置方案。

第二，改善高校內部權力結構，擴大社會參與大學治理。完善長株潭高?！包h委領導、校長負責、教授治學”的分工實現(xiàn)機制，使黨委的領導權、校長的行政權和教授的學術權，彼此不缺位也不越位，并在大的原則框架下各?？梢杂兴煌?。可通過章程建設明確黨政權力的對象、范圍與議事規(guī)則，引入多元利益主體參與機制改善高校內部權力結構，擴大社會參與大學治理，建立有社會參與的大學理事會。目前我國公辦大學建立理事會或校董會的已有近百家，長株潭高?？梢越梃b這些高校的做法與經(jīng)驗。

第三，改革大學校長選拔與考核機制。一位好校長就是一所好學校，成批的好校長的產生有賴于好的校長選拔機制。作為大學利益相關主體的師生員工，應實質性地擁有大學校長的選拔與罷免權?？蛇x擇長株潭3～5所省屬高校，試行校長選拔改革，成立由政府、學校黨委、教授、職工代表、社區(qū)代表、投資方或聯(lián)合辦學方代表、學生代表組成的校長遴選委員會和測評組織機構，制定校長遴選標準，面向社會實施公開、民主選舉。同時由相關部門制訂與校長崗位相契合的大學校長考核標準，將對大學校長的考核與對一般黨政機關領導的考核區(qū)別開來。

第四，建立教授治學的組織機制。學術權力的有效發(fā)揮是現(xiàn)代大學制度建設的基礎，行政權力應當服務于學術權力而不應當凌駕于學術權力之上，要從制度上保證學術委員會和教授委員會對學術問題的決策作用。一是在學校一級建立健全學術委員會制度，通過對學術委員會職能及組織形式的適當改造，使之成為大學學術事務的最高決策機構，審議和決定學校有關學術政策和制度的制訂、學科和專業(yè)建設方案、教師職稱的晉升評聘、教學科研成果獎的評定等事項;二是在院系一級建立教授委員會，教授委員會由院長和相關專業(yè)學科骨干力量組成，商議決定本院系學科建設、專業(yè)的設置與發(fā)展、人才引進、教學和科研年度計劃等事項。條件成熟的高校，還可將教師職稱的晉升評聘權下放到二級院系。

第五，通過大學章程的制定促進高校自主辦學和自主管理。大學章程上承國家法律法規(guī)，下啟學校規(guī)章制度，是現(xiàn)代大學制度的重要載體。章程一旦確立，高校就具有按照章程自主管理的權利，政府或其他機構對高校的過度行政干預就喪失了法理基礎。因此，要在長株潭高校積極推進大學章程的建設，在有關法律法規(guī)的框架下，按一定的程序和準則，對大學章程的要素、生效程序予以明確規(guī)定。為了體現(xiàn)章程的法律效應，需在章程中進一步明確，違反章程的行為將受到相應法律處治。由此使大學章程真正成為高校自主辦學、自主管理與接受社會監(jiān)督的重要依據(jù)。

中共中央十八屆三中全會指出，要深化教育領域綜合改革，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構，同時要轉變政府職能，創(chuàng)造條件逐步取消學校行政級別。長株潭高等教育綜合改革中的現(xiàn)代大學制度建設，需要大學、政府與社會的共同努力，需與其他各項改革整體協(xié)調推進。當前地方政府主導的區(qū)域高等教育發(fā)展模式，使政府在區(qū)域高等教育改革與發(fā)展中扮演著重要角色。地方政府需正確行使自己的權力，進一步加大轉變職能的力度，積極為長株潭高?，F(xiàn)代大學制度建設創(chuàng)造條件。

［1］張應強．關于中國特色現(xiàn)代大學制度的理論認識［J］．教育研究，2013（11）:38．

［2］鐘秉林．中國特色現(xiàn)代大學制度建設:目標、特征、內容及推進策略［J］．北京師范大學學報（社會科學版），2011（4）:8．

［3］周光禮．完善中國現(xiàn)代大學制度——以大學章程為載體，以治理變革為突破口［J］．大學（學術版），2012（1）:50．

［4］別敦榮．現(xiàn)代大學制度建設必須服務于全面提高高等教育質量［J］．大學（學術版），2012（1）:47－48．

（責任校對 龍四清）

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1674－5884（2014）06－0071－03

2014－01－08

湖南省教育科學“十二五”規(guī)劃重大委托課題（XJK011DUT001）

段慧蘭（1972－），女，湖南華容人，副研究員，博士生，主要從事高等教育理論與政策研究。