石紅春，盧昌文

(廣東省羅定職業(yè)技術(shù)學(xué)院 思想政治理論課教學(xué)部，廣東 羅定 527200)

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)和政治民主乃至行政民主的迅速發(fā)展，我國的公眾參與逐漸興起。公眾參與是否有序影響社會的和諧和穩(wěn)定。黨的十六大報告指出:要“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。”［1］黨的十七大報告也明確提出，要“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見?！保?］但公眾是否能夠有序、有效地參與公共政策制定，是受到諸多因素的影響。只有深入分析影響公眾參與的主要因素，克服其不利因素，才能引導(dǎo)公眾有序有效地參與公共政策，從而推進(jìn)公共政策民主化、科學(xué)化，提高決策水平。

一、公眾參與公共政策的影響因素分析

有序、有效地公眾參與公共政策是受到諸多因素的影響和制約，主要表現(xiàn)在公民個體、政治體制以及公民社會的成熟程度等方面。

(一)公民個體層面:公民意識強(qiáng)弱

公眾參與中的公眾是由一個個具體的個體構(gòu)成的，而這些個體所具有的國民性格關(guān)乎公眾參與的積極和熱情以及參與是否有序、有效地進(jìn)行。社會成員普遍表現(xiàn)為臣民時，就可能出現(xiàn)極少參與乃至不參與或者參與過度的極端現(xiàn)象，當(dāng)絕大多數(shù)社會成員是公民時，就會出現(xiàn)有序、有效地積極參與。“臣民”在政治涵義里通常是指在皇權(quán)君主專制之下喪失政治權(quán)利具有奴性的國民，其公民意識特別薄弱，對自身與政府的關(guān)系認(rèn)識不足，缺乏自由、民主、獨(dú)立、平等、公正意識和法治、權(quán)利、義務(wù)理念，依附、等級觀念、“官本位”、“權(quán)威崇拜”和“與世無爭”等政治心理盛行。在行為上，臣民更多地表現(xiàn)為麻木不仁、封閉自守、忍氣吞聲、息事寧人、奴隸主義、自私自利、虛偽、自大、鄙怯、庸俗。這樣的人既畏懼公共權(quán)力又對權(quán)力頂禮膜拜和絕對服從，不敢維護(hù)和爭取自己的權(quán)利，對公共事業(yè)、公共善、良好社會、社會正義毫不關(guān)心，處于一種原子化的狀態(tài)。這樣的社會個體不會積極主動參與公共事務(wù)和公共政策。

公共政策事關(guān)每一個公民個體，要體現(xiàn)大多數(shù)公民的要求和意愿就需要公民參與公共政策的制定、執(zhí)行和反饋?，F(xiàn)代社會的公民是指具有本國國籍，依據(jù)憲法或法律的規(guī)定，所有公民之間的關(guān)系都是平等的，享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人。憲法和法律僅規(guī)定和保障社會個體作為公民的資格，而公民本身還是一種社會存在。在現(xiàn)實(shí)社會生活中，一個個體成為公民就必須具備強(qiáng)烈的公民意識，即具有主體和獨(dú)立意識、自由、民主、平等、公正意識和法治、權(quán)利、義務(wù)理念;能夠認(rèn)識到自己既享有憲法和法律賦予的權(quán)利也承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù);能夠清楚地認(rèn)識到公民在政治生活中是“公權(quán)力”的授予者而不是接受者;能夠意識到公民的積極參與是監(jiān)督和制約公共權(quán)力擴(kuò)張，防止權(quán)力濫用給公眾帶來傷害;能夠認(rèn)識到公共政策關(guān)乎一個共同體的利益，要使公共政策真正體現(xiàn)公共利益，就必須超越個體利益，擺脫集體行動的困境，參與公共政策的制定、執(zhí)行和反饋;對公共事務(wù)、公共政策和公共生活的全面認(rèn)識，具備基本道德能力、理性能力和寬容、妥協(xié)等公共精神，以及參與的技巧和藝術(shù)。只有具備強(qiáng)烈的公民意識才會積極主動參與公共政策，使公共政策科學(xué)、公正。因此，強(qiáng)烈的公民意識是公民參與公共政策的重要驅(qū)動力。

概言之，公民意識薄弱的個體或群體不會積極熱情參與公共政策，只有公民意識強(qiáng)的個體和群體才能有序參與公共政策。

隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，我國公民權(quán)利意識逐漸增強(qiáng)，參與意識、參與能力和水平都大大提高。但是，由于當(dāng)前的中國社會仍然普遍存在的根深蒂固的“臣民意識”以及受到市場經(jīng)濟(jì)追求利潤最大化理念的影響產(chǎn)生不講誠信、不講道德，只顧拜金、利己、享樂、縱欲的“私民”意識，而非“公民意識”，使得我國仍有部分公民仍然沒有意識到自己享有憲法和法律賦予的權(quán)利以及承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，都普遍認(rèn)為個人的參與對政府的決策不可能起到什么影響力，不會對政策有任何的改變。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)政治社會生活中，這種臣民和私民文化有著強(qiáng)大的慣性，并限制和壓縮公民意識，致使公民參與的積極性、主動性和自覺性較低，甚至出現(xiàn)了公民參與冷漠現(xiàn)象。這種現(xiàn)象可能產(chǎn)生幾種不良現(xiàn)象:一是由于缺乏公共意識的人是理性的經(jīng)濟(jì)人，在行事前都會對成本收益進(jìn)行分析，有些國民或參與者不愿意付出高昂的成本，但又想獲得收益，因此存在著“搭便車”的心理?！按畋丬嚒钡默F(xiàn)象導(dǎo)致了公民普遍的不參與、不作為，也使得社會的公共利益難以實(shí)現(xiàn)。二是由于公民政治冷漠，對一切事情都會逆來順受，忍氣吞聲，但忍到一定程度時就會爆發(fā)，根本無法在社會秩序范圍內(nèi)解決問題，容易走向“刁民”、“暴民”，將會沖破社會秩序和法律范圍，使政治和社會處于超載狀態(tài)。這兩種情況都不是真正的公民參與。因此，公民意識強(qiáng)弱影響了公民能否普遍地有序參與公共政策的制定和執(zhí)行。

(二)制度層面:專制制度還是民主政治體制?

公眾參與公共政策不僅受到公民意識強(qiáng)弱的影響，而且還受到參與制度和渠道的影響和制約。而公眾參與制度不應(yīng)該僅僅局限于參與公共政策制度本身，還應(yīng)該涉及整個政治法治制度的設(shè)計和安排。

在非民主體制里，統(tǒng)治者壟斷一切權(quán)力，是自上而下的金字塔層級式結(jié)構(gòu)，層層對上級負(fù)責(zé)，下位權(quán)力對上位權(quán)力有絕對的服從和義務(wù)，民眾對權(quán)力也是絕對的服從和義務(wù)，形成一套強(qiáng)大的等級結(jié)構(gòu)官僚體系。而國家的政治經(jīng)濟(jì)社會生活的運(yùn)行實(shí)際上體現(xiàn)君主個人的權(quán)力和意志，其各級官吏都是君主的化身，都沒有自己的相對獨(dú)立性，也無法限制和約束最高統(tǒng)治者的權(quán)力。正如孟德斯鳩所說:“在專制政體的國家，權(quán)力是全部授予了受權(quán)力委任的人的。宰相就是專制君主本身;每一個個別的官吏就是宰相本身?！保?］“專制政體既無法律又無規(guī)章，由單獨(dú)一個人按照一己的意志與反復(fù)無常的性情領(lǐng)導(dǎo)一切”［4］。這種專制體制排斥公眾參與，擺在平民百姓面前的只有一條永恒的義務(wù)—對政令的接受和權(quán)力的服從。即使有公民參與，也是被動參與，并且這種參與由于是統(tǒng)治者恩賜的，是以統(tǒng)治者的主觀意志為轉(zhuǎn)移的，專制者可隨興之所至加以限制或取消。這樣的專制官僚體制決定了高度集中性的政府公共決策體制，是一種科層制的、自上而下的模式，是單向式而非雙向互動的流動。也就是說，“在政治與行政二分論的假設(shè)中，公共政策一旦形成，權(quán)力影響力應(yīng)從選任的政策制定者自上而下地流向行政管理者，再流向公眾。這里并不存在著影響力的逆向流動，即同時也允許來自公眾的影響力經(jīng)由行政管理者沿科層體系向上流動?！保?］同時，行政主體也是理性的經(jīng)濟(jì)人，常常會把政策制定與執(zhí)行權(quán)變成謀取自身利益的工具。在權(quán)力不受到任何制約和監(jiān)督的情況下，行政主體為了謀取私利，也會千方百計阻礙公民在政策過程中的參與，增加公民參與的障礙。所以，在專制體制下，由于政府權(quán)力不受憲法法律的制約和民眾的監(jiān)督，公民權(quán)利又無法受到憲法和法律的保障下，民眾不會主動積極參與公共事務(wù)，最終難以實(shí)現(xiàn)公眾參與的制度化和規(guī)范化。

公眾參與是現(xiàn)代民主法治制度應(yīng)有之義。現(xiàn)代民主政治內(nèi)在地要求和希望公民積極地政治參與。那么，民主政治制度是什么呢?民主制度是“對民主本質(zhì)的規(guī)定，是民主政治的基本原則、本質(zhì)屬性、運(yùn)行秩序，是通過憲法或法律的形式規(guī)定的民主權(quán)力和權(quán)利分配結(jié)構(gòu)的根本準(zhǔn)則。從根本上講，民主制度首先要解決權(quán)力的歸屬問題，即該社會的權(quán)力屬于何人，什么人享有民主權(quán)利，民主政治為誰服務(wù)等根本性問題”。［6］“民主是一種政治體制，在這種體制下，普通公民行使對精英的控制;而這種控制是合法的，也就是說，是由精英和普通百姓均接受的一些規(guī)范所支持的?！保?］這說明，民主政治制度是對權(quán)力和權(quán)利分配結(jié)構(gòu)的一系列制度設(shè)計和安排，表現(xiàn)為一套外顯的憲法和法律規(guī)定以及各種組織機(jī)構(gòu)等等，并且實(shí)施法治而非人治，由現(xiàn)行法律體系確立的一系列正式制度規(guī)范，制約和決定著政治主體的實(shí)踐活動。這種內(nèi)在包含法治精神的現(xiàn)代民主政治強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力、國家行為以及國家政治運(yùn)行的法制化與制度化，同時也規(guī)定了現(xiàn)代化政府必須是合法民主的政府。在政府權(quán)力被憲法和法律界定和運(yùn)行的情況下，內(nèi)在包含法治的民主制度保障了公民對政治的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時也阻止了公民的無序參與和過度參與對政治體系的破壞和威脅。這就意味著在民主政治體制下，公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)必須得到憲法和法律的保護(hù)，并且通過體現(xiàn)公民參與權(quán)的制度和渠道來保證公民有效地行使參與權(quán)，任何公民個體、組織、政府都不能侵犯和剝奪，否則就違法，受到法律追究和制裁。這樣的制度設(shè)計和安排保證了普通公民參與機(jī)制中的自由，一是政治自由，即公民可以自由參與公職候選人的提名、競爭和投票;二是言論自由，即公民可以自由地對國家與社會事務(wù)提出建議或表示疑義。［8］這是公眾參與制度化得以正常運(yùn)行的基礎(chǔ)性制度。因此，“公民的參與狀況與其所在國家或地區(qū)的政治環(huán)境直接相關(guān)，特別是國家的政治制度和政治當(dāng)局的民主精神。公民參與必須有相應(yīng)的政治制度保障和政治寬容精神，否則就難以有真正的公民參與。國家的政治制度為公民的參與提供合法的渠道、方式、場所，并且當(dāng)公民的參與行為受到非法侵害時，保護(hù)公民的正當(dāng)參與權(quán)?！保?］

在民主政治體制的基本框架建立起來后，社會個體以及不同的社會利益群體可以表達(dá)自己的利益訴求、政治意愿和社會主張，民意的表達(dá)、會聚和綜合在公共政策中才能得到充分體現(xiàn)，公共政策才能代表社會公共利益，才能成為政治體制存在和運(yùn)行的內(nèi)在需求。當(dāng)然，成熟的民主政治體制并不天然地出現(xiàn)公眾關(guān)心、積極參與公共決策，但當(dāng)公共政策損害包括公民個體的公共利益時，公眾能夠在民主法治范圍內(nèi)爭取參與公共決策的權(quán)利，從而積極參與公共決策，為其輸入自己的要求和意愿，使輸入和輸出達(dá)到平衡，實(shí)現(xiàn)公眾的公共利益，并促進(jìn)公眾參與公共政策制度化和規(guī)范化。這樣，公民參與權(quán)得以充分體現(xiàn)和保障。假如民主政治的基本框架沒有完全建立起來，公民參與權(quán)無法切實(shí)得到憲法法律制度的保護(hù)和保障，難以對權(quán)力進(jìn)行控制，形成與權(quán)力的平衡，制度化、規(guī)范化的公眾參與公共政策就會遭遇阻力。因?yàn)榛镜拿裰髡沃贫葲]有建立，就意味著公民的政治自由和言論自由(公民可以自由地對國家與社會事務(wù)提出建議或表示疑義)的參與權(quán)尚未得以有效地行使，公民不能依法對公共權(quán)力擁有者的控制，限制和約束他們權(quán)力的膨脹，無法給他們施加壓力。公民參與公共政策的制定意味著外部監(jiān)督的加強(qiáng)，在一定程度上削弱、限制、規(guī)范了政府行政權(quán)力的行使，剝奪了行政主體來自于行政權(quán)力所掌握的各項資源。所以，行政主體在權(quán)力不受限制和約束的前提下，對公民參與的態(tài)度經(jīng)常是消極甚至是抵觸的。

隨著改革開放的深入，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，我國政治體制改革也取得一定進(jìn)展，但總體上仍然滯后。民主政治制度建設(shè)尚未完全保障和實(shí)現(xiàn)公民的參與權(quán)，制度的民主性、正義性和開放性尚未達(dá)到能夠容納公眾進(jìn)行廣泛政治參與的程度。

(三)社會層面:公民社會的成熟程度

公眾普遍、有序、有效、積極地參與公共政策的制定、執(zhí)行，除了受到公民意識和政治制度的影響之外，還跟公民社會的成熟程度有關(guān)系。公民社會是相對于國家和市場而言的，是指公民在國家或政府和營利性企業(yè)之外進(jìn)行自由結(jié)社和自由交往的社會公共領(lǐng)域，其主體是由各種非政府、非營利組織所構(gòu)成的民間組織或公民社會組織。哈貝馬斯將公民社會看作“公共領(lǐng)域”，是“國家與市民社會之間通過自由溝通(communication)以形成理解或通過商談(negotiation)以達(dá)成妥協(xié)的機(jī)制或制度化渠道，如團(tuán)體、俱樂部、新聞、通訊、沙龍、雜志等由私人構(gòu)成的非官方組織或機(jī)構(gòu)等。”［10］在公共領(lǐng)域里，公眾可以對公共權(quán)威及其政策和其他共同關(guān)心的問題進(jìn)行自由的、理性的、批判性的討論。

公民社會是否成熟健全取決于以下因素:一是公民社會的主體(各種各樣的民間組織或非政府組織)是否具有獨(dú)立性和自主性，獨(dú)立于政府而非政府的一部分;二是公民社會自身是否實(shí)行民主法治?

一個發(fā)育健全的公民社會，意味著其具有自己的獨(dú)立地位和自主性，不再依附政府而存在和發(fā)展，而且其自身的存在和發(fā)展就必須受到憲法和法律制度的保障，國家或政府等公共權(quán)力在任何情況下不能以任何名義去干涉甚至侵害公民社會，具有一套使它免遭國家權(quán)力侵害的明確系統(tǒng)的法律保障。公民社會自身也要實(shí)行民主、法治、自由、平等等精神，具有保障個人權(quán)利與結(jié)社自由的獨(dú)立司法體系，而且，它必須在法律規(guī)定的框架內(nèi)行使對國家的監(jiān)督與制衡權(quán)利，彌補(bǔ)國家職能不足的部分。只有公民社會自身遵循民主、自由、平等、法治等原則，才能避免其組織權(quán)力的強(qiáng)大甚至濫用來侵害公民個體的正當(dāng)利益和危害社會的安定，否則就會出現(xiàn)“壞的”、“惡”的公民社會。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)全面的公民自由。

在公民社會發(fā)展健全的國家中，國家和公民社會相互影響，相互合作，相互監(jiān)督。公民社會可以起到上通下達(dá)的作用。一方面，由于公民社會能夠保護(hù)個人利益免受國家侵犯，避免了個人與國家的直接沖突，所以成為國家與社會之間良性互動關(guān)系的安全閥，成為個體對抗國家的緩沖器。另一方面，公民社會(比如某些民意可以通過報紙、廣播、電視等社團(tuán)組織)能夠成為公民個體利益訴求表達(dá)的平臺，為公民提供了一種極富制度化、組織化的政治參與途徑，成為公民暢通有效的利益表達(dá)渠道，發(fā)揮利益整合的作用，將社會大眾的要求輸入公共政策系統(tǒng)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎咻敵?，?shí)現(xiàn)公共政策的公共性、合理性，從而推動國家和社會的良性溝通。

一個不夠健全和成熟的公民社會，意味著公民社會尚未相對獨(dú)立于政府，無法保障公民個體的利益，難以成為公民個體和社會各階層的利益訴求表達(dá)的機(jī)制和渠道;公民社會的組織化程度也不高，無法將公民社會里的分散個體凝聚起來監(jiān)督和對抗強(qiáng)大的國家(政府)權(quán)力，無法保護(hù)公民個體的利益;公民社會自身的民主法治程度也不高，無法體現(xiàn)自由民主法治平等精神，依然帶著較強(qiáng)的官僚色彩;公民社會的自治能力不強(qiáng)，無法承擔(dān)政府退出之后的權(quán)力空間，容易出現(xiàn)無序和混亂狀態(tài)。這樣的公民社會無法吸納公民個體的加入和廣泛參與公民社會承擔(dān)的社會公共事務(wù)。

隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，公民社會也日漸建立和發(fā)展，但總體上來說，目前中國的公民社會尚未成熟和健全。首先，國家與社會之間尚未形成制度化的結(jié)構(gòu)關(guān)系。隨著改革開放的深入，中國國家全能主義已經(jīng)有所減弱，中國公民社會逐漸從國家中分離出來，但國家權(quán)力高度集中和強(qiáng)大的政治體系仍然沒有改變，社會尚未獲得法治所保障的獨(dú)立地位。因此，公民社會缺乏暢通的渠道進(jìn)行政治參與。

其次，中國公民社會自身還存在一些問題。一方面，中國公民社會在總體上仍然不能完全擺脫國家的影響而自主發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)改革還沒有徹底完成，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對政府仍有很大的依賴，政治上的變動仍會對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大影響。另一方面，在社會自組織化程度不高，自我治理能力低下，不少民間組織缺乏獨(dú)立性和自我生存和發(fā)展的能力，還不能夠?qū)φ獾纳鐣聞?wù)實(shí)施全面的管理，不能有效表達(dá)和維護(hù)組織成員的利益，缺乏吸引力和凝聚力，不能得到民眾足夠的信任。［11］

二、公眾有序參與公共政策的建議和對策

隨著經(jīng)濟(jì)社會和民主政治的發(fā)展，公眾想通過各種途徑和形式參與政治，表達(dá)利益訴求的愿望和要求日趨強(qiáng)烈。那么，如何使公眾能夠有序、有效地參與公共政策呢?

(一)公民層面:加強(qiáng)公民教育，提高公民意識

就公民個體而言，公民意識與能力的強(qiáng)弱是影響公民參與廣度、強(qiáng)度、深度的重要因素。公眾參與要成為公民個體自主自覺的一種活動，而不是外部力量逼迫而被動、消極地參與，最終依靠公眾參與意識、意愿和能力。因此，“公民意識的增強(qiáng)和能力的提升是公眾參與公共決策的內(nèi)在驅(qū)動力，是公眾參與影響力得以增強(qiáng)的動力源?！保?2］

公民教育是強(qiáng)化和提升公民意識、公民素養(yǎng)和公民參與能力的重要途徑，其目的是培養(yǎng)適應(yīng)現(xiàn)代民主法治社會的合格公民。公民教育是教育者對全體國民進(jìn)行民主、自由、平等、法治等政治的價值觀以及民主政治的操作性方面的知識的教育，讓公民準(zhǔn)確地理解自己的基本權(quán)利和義務(wù)，樹立現(xiàn)代民主法治觀念，具有權(quán)利意識、法律意識、責(zé)任意識，公民平等、理性、妥協(xié)、法治等公共精神，掌握民主制度的政治知識、參政技巧和技術(shù)，能夠運(yùn)用已有的政治知識、參與技術(shù)和技巧，有序、有效、理性地參與公共生活和公共政策，而不是從事盲目的，甚至是發(fā)泄私憤的危險的行動。

公民教育是教育應(yīng)有之義。但是，隨著人類社會從前現(xiàn)代向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型過程中，本來應(yīng)該具有理想性和行動性的教育已經(jīng)逐漸功利和謀生化，淪為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的工具和國家以及個人謀生的手段。我國正處于從前現(xiàn)代向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的時期，教育本身已經(jīng)失去了自己的使命，異化為國家發(fā)展和個人謀生的手段，教育者把教育當(dāng)作自己謀生的手段，同時也把受教育者看成是謀生者，而受教育者也把學(xué)習(xí)看作為謀生的工具和手段。謀生者僅埋頭于自身利益，對公共事業(yè)、公共善、良好社會、社會正義沒有興趣，更不會關(guān)心?？梢哉f，“現(xiàn)代教育所培養(yǎng)的被必然性鐵掌所控制的人是謀生者，不是公民，公民是傾向于通過共同體的安康來尋求自身幸福的人，看重公共事業(yè)和普遍的善?！保?3］而且，目前在我國學(xué)校教育并沒有開設(shè)公民教育科目，而是開設(shè)思想政治教育課對學(xué)生進(jìn)行思想政治教育。因此，要進(jìn)行公民教育，提高公民意識，就必須進(jìn)行教育的變革，第一，必須從以義務(wù)、責(zé)任為本位的思想政治教育向公民教育的轉(zhuǎn)型;第二，必須超越功利化和謀生化的教育，回歸教育本質(zhì)，實(shí)施公民教育。

(二)制度層面:深化政治體制改革，完善民主法治制度

公眾有序、有效地參與公共政策，除了個體強(qiáng)烈的公民意識外，還需要制度的支撐，需要公眾參與的制度化和規(guī)范化，更需要民主制度制度自身的發(fā)展和完善。當(dāng)前，我國正處于傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型期，社會利益格局深刻調(diào)整和社會利益分化導(dǎo)致的利益沖突逐漸加劇，公民意識日益覺醒，其政治參與和利益表達(dá)的要求日益強(qiáng)烈。這些年來，盡管國家為公民提供了多種形式的政治參與渠道，但由于我國民主政治的制度化水平仍然較低，真正有效的參與制度和有效的壓力釋放機(jī)制仍然沒有建立，尚未真正做到保障公民的參與權(quán)，難以滿足公民政治參與和利益表達(dá)的需求，公民無法通過正常渠道去解決問題。這樣一來，“體制內(nèi)的政治參與往往流于形式，而公民自覺行動的政治參與則往往采取非制度化甚至非法的形式，政治參與的理性化、制度化、組織化程度比較低?！保?4］

因此，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革和完善，要繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，提高我國民主政治的制度化水平。第一，要逐步落實(shí)憲法，實(shí)施法治。要將政府或公共權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，建立法治政府，以免政府權(quán)力無休止擴(kuò)張，侵害公民的合法正當(dāng)權(quán)利。當(dāng)公共權(quán)力侵害公民個體權(quán)力，讓公民能依法保護(hù)和捍衛(wèi)自己的正當(dāng)利益。第二，在制度設(shè)計和安排上，要實(shí)現(xiàn)權(quán)力分立制衡體制。逐步改變權(quán)力高度集中的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，解構(gòu)統(tǒng)一的整體權(quán)力為若干相對獨(dú)立的范疇，形成各種權(quán)力力量均衡的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)。賦予人民代表大會制、社會協(xié)商對話制、聽證制、基層群眾自治制等制度等享有獨(dú)立的地位，并充分發(fā)揮其利益表達(dá)和整合的功能和作用。只有提高民主政治的制度化水平，公眾參與公共政策的制度(信息公開制度、回應(yīng)制度等)和渠道才得以保障。

(三)社會層面:培育和健全公民社會，提高公民社會的民主法治程度以及利益表達(dá)功能

由于每個個體力量不夠強(qiáng)大足以與權(quán)力的對抗力量，同時要避免公民參與公共政策出現(xiàn)無序或過度的情況，因此，在利益與價值取向一致的前提下需要結(jié)成社會組織形成合力。培育和健全公民社會可以避免公民參與政治決策受到對抗權(quán)力的不正當(dāng)侵害，也可以提高公民參與的組織化程度。首先，構(gòu)建協(xié)作式的國家與社會關(guān)系，形成國家與社會相對獨(dú)立又相互制衡和良性互動的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在憲法和法律上明確政府和公民社會的權(quán)力界限，嚴(yán)格限制和約束政府的權(quán)力，確立民間組織存在和發(fā)展的自由及其獨(dú)立性，避免未獨(dú)立于官方機(jī)構(gòu)的社會團(tuán)體背離民間社會的本質(zhì)屬性，異化為官僚組織，使其成為承擔(dān)公共事務(wù)和參與公共政策制定的社會主體，成為制約政府權(quán)力的社會力量。其次，要促進(jìn)公民社會自身實(shí)行民主法治，奉行平等、自由等原則，規(guī)范、教育、管理公民社會成員，提高成員參與的意識、責(zé)任和能力，提高其組織化程度和自治能力，建立高度的組織公信力，發(fā)揮應(yīng)有的利益維護(hù)和表達(dá)的作用，有效發(fā)揮其整合社會、溝通政府和民間的作用。再次，賦予新聞媒體的主體獨(dú)立性，并使其受到憲法和法律的保護(hù)。馬克思說:“報刊按其使命來說，是社會的捍衛(wèi)者，是針對當(dāng)權(quán)者的孜孜不倦的揭露者，是無處不在的耳目，是熱情維護(hù)自己自由的人民精神的千呼萬應(yīng)的喉舌?！保?5］也就是說，在民主社會里，新聞媒體不應(yīng)為君王唱贊歌，淪為權(quán)力的附庸，應(yīng)是與公權(quán)力能夠相抗衡并制約和監(jiān)督公權(quán)力的權(quán)力。只有新聞媒體的獨(dú)立性和自主性受到憲法和法律的保護(hù)，才能實(shí)現(xiàn)各階層和群眾利益訴求表達(dá)的渠道，才能承擔(dān)起限制和約束公權(quán)力的重任。

［1］江澤民同志在黨的十六大上所作報告，http://news．xinhuanet．com/ziliao/2002-11/17/content_693542．htm．

［2］胡錦濤在黨的十七大上的報告，http://news．xinhuanet．com/newscenter/2007-10/24/content_6938568_11．htm．

［3］［4］孟德斯鳩．論法的精神:上卷［M］．北京:商務(wù)印書館，1961．

［5］約翰·克萊頓·托馬斯．公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2005．

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［11］葉長茂．制度轉(zhuǎn)軌的政治藝術(shù)——當(dāng)代中國漸進(jìn)式政治發(fā)展研究［M］．武漢大學(xué)出版社，2009．

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