扈紅英， 張俊橋

(河北科技大學(xué) 文法學(xué)院，河北 石家莊 050018)

一、問題的源起

從歷史發(fā)展的角度來看，新中國成立以來，農(nóng)村基層組織①建設(shè)一直是黨工作的重心，是黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢的具體體現(xiàn)，農(nóng)村的基層組織建設(shè)是維持農(nóng)村社會穩(wěn)定和推進社會主義建設(shè)的核心力量；從現(xiàn)實的角度來看，隨著改革開放30多年來經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民市民化、農(nóng)村城市化等多方面的變化給農(nóng)村基層組織建設(shè)提出了很多新問題，其中農(nóng)村基層組織的具體任務(wù)、角色定位都需要重新進行調(diào)整。本文擬從新公共服務(wù)理論的視角，探討農(nóng)村基層組織建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)、困境，并嘗試分析新形勢下駐村干部制度對提升農(nóng)村基層組織公共服務(wù)職能的作用和意義。

新公共服務(wù)理論是以登哈特夫婦為代表的學(xué)者提出的，繼新公共管理理論之后又一引人矚目的行政管理理論創(chuàng)新，其核心論點是重新定位政府和公民的關(guān)系，認為公民在政府治理體系中處于核心地位。新公共服務(wù)理論是對新公共管理理論的超越和創(chuàng)新，如果說新公共管理理論強調(diào)市場競爭、政府工作的績效評估、行政過程的透明取向、成本效率和顧客導(dǎo)向等核心理念，倡導(dǎo)“政府掌舵、市場劃槳”，并且主張政府最大限度向市場購買服務(wù)以提升效率，那么新公共服務(wù)理論則強調(diào)公共管理主要是或者歸根到底是公共服務(wù)的性質(zhì)。關(guān)注公共利益、尊重公民權(quán)利、重新定位政府角色是新公共服務(wù)理論的核心內(nèi)涵。首先，新公共服務(wù)理論認為公共利益是行政的最終目的，只有當每個公民都根據(jù)公共利益去行動，才會形成廣泛的社會利益，從而期待社會的和諧和穩(wěn)定；其次，新公共服務(wù)理論強調(diào)尊重公民權(quán)利，反對新公共管理理論把政府和公民的關(guān)系化約為“企業(yè)和顧客”的關(guān)系，要求“公民具有一種公共事務(wù)的知識，一種歸屬感，一種對整體的關(guān)切，一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約”。[1]對公民權(quán)利的尊重本身可以激發(fā)公民的社會道德感，形成政府和公民之間的和諧關(guān)系；第三，新公共服務(wù)理論主張重新定位政府的角色，改變原有行政管理理論中把政府作為“掌舵者”或管理者的角色，行政人員是參與者，參與政策的制定和實施，公共項目和資源不是屬于行政人員本身。新公共服務(wù)理論的倡導(dǎo)者登哈特夫婦指出：在新公共服務(wù)中，公共行政官員不是其機構(gòu)和項目的主人，他們的職責既不是單一的掌舵，也不是劃槳。他們應(yīng)該以“一種通過充當公共資源的管家、公共組織的保護者、公民權(quán)利和民主對話的促進者以及社區(qū)參與的催化劑來為公民服務(wù)?！盵2]新公共服務(wù)的最終目的是要建立一個公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。無可否認，新公共服務(wù)理論本身也并非完美無缺，比如公民理性假設(shè)、政府“善”的形象預(yù)設(shè)，有可能和現(xiàn)實有一定的距離，但是其中很多社會治理理念對當前我國行政體制改革、對農(nóng)村的基層組織建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)供給體制建構(gòu)具有一定的借鑒和啟示意義。

眾所周知，中國共產(chǎn)黨歷來重視農(nóng)村基層組織建設(shè)，由于特定階段的歷史任務(wù)不同，以往我國農(nóng)村基層組織建設(shè)對政治管理職能強調(diào)的多些，對公共服務(wù)職能建設(shè)則關(guān)注不夠。改革開放以來，因為集中力量搞經(jīng)濟建設(shè)，很多農(nóng)村地區(qū)基本都把經(jīng)濟增長率作為考核政府官員、行政人員的首要指標，強調(diào)市場競爭、GDP政績，對公共利益、公民權(quán)利、民生方面關(guān)注不足，與此相適應(yīng)，農(nóng)村的基層組織建設(shè)主要側(cè)重政黨組織和政權(quán)組織，對群眾性民主自治組織和其它公益性組織重視不夠。

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村的公共服務(wù)供給主要是政府主導(dǎo)下的村民自治、社會團體、個人參與相結(jié)合的供給體制，行政性計劃供給是很多農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的主要依托。由于城鄉(xiāng)二元體制的路徑依賴，我國農(nóng)村的公共服務(wù)總量不足、結(jié)構(gòu)不甚合理：城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源的分配不均，醫(yī)療資源短缺，社會保障資金不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后以及就業(yè)體系不完善等問題[3]成為我國農(nóng)村公共服務(wù)供給的普遍性問題。2006年國家取消了農(nóng)業(yè)稅和相應(yīng)的農(nóng)業(yè)附加稅，改善了干群關(guān)系，調(diào)動了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，但農(nóng)村公共服務(wù)、公共產(chǎn)品缺位的問題也隨之成為困擾農(nóng)村的一大難題。作為對此種現(xiàn)狀的回應(yīng)，中央出臺了“一事一議”制度，即在農(nóng)村稅費改革這項系統(tǒng)工程中，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和改革村提留后，原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留中開支的農(nóng)田水利基本建設(shè)、道路修建、植樹造林、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有關(guān)的土地治理項目和村民認為需要興辦的集體生產(chǎn)生活等其他公益事業(yè)項目所需資金，不再固定向農(nóng)民收取，采取“一事一議”的籌集辦法。實踐證明，“一事一議”制度由于認識、管理、農(nóng)民的支付能力等原因難以展開[4]，農(nóng)村的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給短缺的問題依然存在。

本文嘗試以新公共服務(wù)理論視角，以河北省2012年開展的“農(nóng)村基層建設(shè)年活動”為契機，結(jié)合課題組在河北省石家莊、保定、唐山、滄州等地的實地調(diào)研，從農(nóng)村公共服務(wù)供給主體的角度，審視農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)狀、存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)建議和對策。

二、河北省農(nóng)村的公共服務(wù)供給主體與困境分析

(一)貧困地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一，主要依賴國家財政轉(zhuǎn)移支付

河北省2012年啟動的“農(nóng)村基層建設(shè)年”項目最大的特點是由省市機關(guān)派駐村干部，財政撥款與駐村干部同時下鄉(xiāng)，利用財政撥款，各個駐村干部積極協(xié)調(diào)、引領(lǐng)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如修路、清理垃圾、解決村民的飲用水、信息化建設(shè)等等，因為有資金作為支撐，截止2013年底，駐村干部所在村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到明顯改善。通過對石家莊地區(qū)，如趙縣、元氏、鹿泉、靈壽等縣市部分駐村干部的訪談，對駐村干部所在地群眾的問卷調(diào)研，得到以下數(shù)據(jù)：當?shù)鼐用裾J為在駐村干部的幫扶下，本村的基礎(chǔ)設(shè)施得到較好改善的占85%；認為駐村干部促進了村級領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的占53%；認為駐村干部積極協(xié)調(diào)資源、帶領(lǐng)群眾致富的占45%。駐村干部和派駐村之間是一對一的幫扶關(guān)系，到村鎮(zhèn)之后，駐村干部首要的工作是入戶走訪、調(diào)研，了解人民群眾迫切需要解決的問題，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村兩委班子以及村集體經(jīng)濟的狀況等，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上對村里各項工作的開展進行整體規(guī)劃。通過這種有針對性的具體村鎮(zhèn)的幫扶，充分發(fā)揮了省市派駐村干部制度的優(yōu)勢，整合了各個單位的優(yōu)勢資源，使所駐村鎮(zhèn)的農(nóng)村公共服務(wù)水平有了顯著的提升。

課題組在走訪、調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了一些問題，比如在對保定、滄州等地的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村公共服務(wù)供給的主體上，農(nóng)民的認識相當一致，65%的農(nóng)民認為水、路等基礎(chǔ)設(shè)施責任主體是政府，48%的農(nóng)民認為是村集體，12%認為是村里的企業(yè)或能人，而主張農(nóng)民自身參與承擔相關(guān)份額的僅占6%。大部分農(nóng)民都認為農(nóng)村的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給是國家和政府的事情，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層組織公共服務(wù)職能滯后，農(nóng)村的稅費改革后，受財政問題的困擾，更是處于“有多少錢辦多少事，沒有錢少辦事或不辦事”的狀態(tài)。農(nóng)村群眾性的公益基層組織發(fā)展較為乏力，在農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給上作用有限，僅限于和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的農(nóng)業(yè)技術(shù)合作，如有償灌溉、收割、噴灑農(nóng)藥服務(wù)等等，農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一，過分依賴國家財政轉(zhuǎn)移支付。

(二)農(nóng)村公共服務(wù)、公共產(chǎn)品供給不平衡

河北省開展的“農(nóng)村基層建設(shè)年”活動是有針對性的，省市派駐村干部的派駐地點都是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較弱，農(nóng)村基層組織建設(shè)、公共服務(wù)水平較低的偏遠、貧窮的農(nóng)村地區(qū)。而在河北省經(jīng)濟發(fā)展程度高的農(nóng)村地區(qū)，其公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的供給主體則呈現(xiàn)多元化的趨勢，除了國家財政轉(zhuǎn)移支付，更多地依靠農(nóng)村的基層組織提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，一個村鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的好壞和村集體的財政狀況密切相關(guān)，村集體收入高的富裕村鎮(zhèn)，其道路、水源等公共服務(wù)供給狀況就好，即便是教育設(shè)施也受到村集體經(jīng)濟能力的影響。同樣是小學(xué)、中學(xué)，富裕村鎮(zhèn)的教學(xué)設(shè)施、教師待遇明顯高于貧窮村鎮(zhèn)。農(nóng)村基層組織發(fā)展得好，公共性服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量相應(yīng)就高些、好些，反之，則是公共服務(wù)質(zhì)量差，公共產(chǎn)品數(shù)量少。最典型的是河北保定某縣，其北部和南部發(fā)展十分不平衡，改革開放30多年來，這個縣北部地區(qū)的道路、飲水、教育、村民福利都已經(jīng)接近城市水平，但南部地區(qū)相對落后很多，尤其是一些自然村鎮(zhèn)，幾十年如一日，村子里的道路沒有人修，還是泥土路，遇到雨天基本沒有辦法行車，但這些村子居民的生活水平也不是沒有改善，只是都用紅磚或水泥把自己的院墻修理得十分堅固、美觀、耐用，對于墻外的道路則漠不關(guān)心，村里的老百姓對村干部的組織能力多有抱怨，覺得自己村子之所以沒有好的道路，是村干部組織不力，“既不能動員群眾修路，也沒有本事從其它途徑搞到修路資金”。這說明河北農(nóng)村的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給不平衡，同時農(nóng)村的基層組織建設(shè)也有待于進一步加強。只有建立高質(zhì)量的農(nóng)村基層組織，農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)供給主體才能實現(xiàn)多元化，才能擺脫過分依賴國家財政轉(zhuǎn)移依附的弊端，緩解農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給的不平衡。

(三)農(nóng)村公益性服務(wù)供給和農(nóng)村需求之間存在明顯的矛盾

農(nóng)村的公益性服務(wù)主要包括醫(yī)療、教育和農(nóng)民工的職業(yè)、文化培訓(xùn)等問題。農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展使農(nóng)村的公益性服務(wù)要求十分迫切，農(nóng)村需要醫(yī)療公共服務(wù)應(yīng)對市場的風險，需要教育、技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)適應(yīng)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求。但農(nóng)村實際的公益性服務(wù)供給和農(nóng)民的消費之間存在明顯的脫節(jié)。比如，就新農(nóng)合醫(yī)療服務(wù)而言，截至2011 年3 月底，河北全省參合農(nóng)民達5 020萬人，參合率達95%，基本實現(xiàn)了農(nóng)民社會醫(yī)療保險覆蓋的制度化。但在實施新農(nóng)合制度后，由于經(jīng)濟利益的驅(qū)動及費用支付方式采用后付制，導(dǎo)致了醫(yī)療費用大幅上漲的情況，主要藥品的平均價格上漲了26%，甚至出現(xiàn)了同一種藥自費、參合不同價的情況[5]，農(nóng)民希望參加新農(nóng)合防范醫(yī)療風險，但新農(nóng)合制度實施過程中出現(xiàn)的偏差并沒有給予參合農(nóng)民防范風險的能力；就外出務(wù)工農(nóng)民的職業(yè)、文化培訓(xùn)的公益性服務(wù)而言，大部分農(nóng)村地區(qū)都沒有相關(guān)的職業(yè)、法律或文化培訓(xùn)項目，依然沿襲著改革開放之初由最初到城市打工的“先行者”傳幫帶的做法。改革開放30多年了，很多河北省農(nóng)村，尤其是偏遠的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民依然是依靠傳統(tǒng)的親友、鄰居的傳幫帶到城市打工，無形中拉長了農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化的過程。河北省是農(nóng)業(yè)大省，解決“三農(nóng)”問題的根本出路是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、集約化和與之相伴的農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移問題。“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，是農(nóng)民工的專業(yè)化、職業(yè)化，是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人。但農(nóng)村基層組織沒有考慮到農(nóng)村這一新變化，課題組的調(diào)研顯示，很多外出務(wù)工的農(nóng)民都沒有接受過法律、政策、職業(yè)等方面的培訓(xùn)，這使他們更容易在城市遭遇各種問題，甚至走上違法、犯罪的道路，同時，也為農(nóng)民工的整體素質(zhì)提高、權(quán)益保障等問題設(shè)置了障礙，埋下了隱患。

以上種種問題說明，農(nóng)村公益性服務(wù)供給和農(nóng)村需求之間存在明顯的矛盾，社會發(fā)展急劇變遷要求農(nóng)村公共服務(wù)供給做出相應(yīng)地調(diào)整。

三、解決農(nóng)村公共服務(wù)供給的制度性嘗試

改革開放以來，農(nóng)村社會發(fā)生了巨大的變遷，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、留守兒童、老人問題、農(nóng)民的社會保障問題等都對農(nóng)村的公共服務(wù)提出了新要求。如何更好適應(yīng)農(nóng)村社會的變遷，改變公共服務(wù)的供給方式，轉(zhuǎn)變政府工作的方式、方法，惠民、親民，始終是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的首要考慮。從新公共服務(wù)理論的視角來看，農(nóng)村社會治理的主體是農(nóng)村公民，公民的利益需求應(yīng)該是農(nóng)村社會治理的核心。政府各項工作都應(yīng)該圍繞向農(nóng)村公民提供服務(wù)展開，切實讓農(nóng)民共享改革開放發(fā)展的歷史成果。圍繞農(nóng)村公共服務(wù)供給體制、方式，各省市都努力探索新路徑、模式和方法?？梢哉f，河北省2012年開展的“農(nóng)村基層建設(shè)年”活動和省市派駐村干部制度是新公共服務(wù)理論的實踐，是提升農(nóng)村公共服務(wù)的制度性嘗試。和以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部制度側(cè)重于對鄉(xiāng)村具體事務(wù)的管理，關(guān)注如何維持農(nóng)村社會的穩(wěn)定，如阻止農(nóng)民上訪、協(xié)調(diào)農(nóng)民糾紛等具體事宜相比，省市駐村干部制度則是最近幾年結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求，以發(fā)展農(nóng)村的基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，以“扶貧開發(fā)”為特征的“項目服務(wù)”型的駐村干部制度。新時期的省市派駐村干部制度是提升農(nóng)村公共服務(wù)水平的制度性嘗試。

(一)實施項目服務(wù)，提升農(nóng)村基層組織的公共服務(wù)水平

近年來，河北省借鑒兄弟省份駐村干部制度的經(jīng)驗，通過省市派駐村干部來加強農(nóng)村基層組織建設(shè)，促進河北省農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展，提升農(nóng)村基層組織的公共服務(wù)水平。省市派駐村干部的優(yōu)勢在于“高位嫁接、上下聯(lián)動”，在于有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，通過具體的項目服務(wù)，提升農(nóng)村基層組織的公共服務(wù)水平。為了更好地發(fā)揮駐村干部制度的作用，河北省委、省政府為駐村干部制度實施配備了專項資金，只要項目切實體現(xiàn)農(nóng)村的發(fā)展要求，符合農(nóng)民利益的需要，就可以開啟資金的使用，直接提供實物資源，以避免資金的流失和浪費。實踐證明，河北省的駐村干部制度取得了顯著的效果，很多農(nóng)村在駐村干部的幫扶下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強，基層組織建設(shè)、公共服務(wù)水平大力提升。

(二)實現(xiàn)社會治理機制創(chuàng)新，促進農(nóng)村基層組織管理科學(xué)化

農(nóng)村社會管理的基本單位是農(nóng)村的基層組織，農(nóng)村基層組織的運作機制與管理水平直接決定了農(nóng)村的社會治理水平和農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展。和20世紀90年代農(nóng)村基層組織運行的行政化、科層化不同，新形勢要求農(nóng)村基層組織轉(zhuǎn)變行政控制、科層化管理的工作思路，淡化行政控制色彩，加強服務(wù)意識和社會管理意識。農(nóng)村基層組織要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村莊干部脫節(jié)、與農(nóng)民群眾脫離的官僚化傾向問題。②河北省駐村干部制度的實施正是針對鄉(xiāng)村關(guān)系中這一問題而展開的。駐村干部下鄉(xiāng)一年，與原單位脫鉤，重新開啟了群眾路線的制度化運作模式，即“機關(guān)干部下農(nóng)村蹲點，吃住都在農(nóng)民家，白天在田頭，晚上在炕頭，同炊一鍋水，同吃一鍋飯，農(nóng)民與干部真正心連心，無話不談”。[6]同時，針對新形勢下農(nóng)村發(fā)展、工作的新特點，實踐科學(xué)發(fā)展觀，以人為本，以農(nóng)民的根本利益為本，創(chuàng)新農(nóng)村社會治理的新機制。如河北省肅寧縣在進一步健全兩委班子的基礎(chǔ)上，設(shè)置了村代會和村監(jiān)會，實現(xiàn)了村級民主的制度創(chuàng)新；唐山市推行了“四權(quán)一體”運轉(zhuǎn)方式，細化村黨組織和村委會的職責任務(wù)，明確了村黨組織的決策權(quán)和村委會的執(zhí)行權(quán)，建立了村“兩委”聯(lián)席會議制度，為解決村級兩委班子不團結(jié)的老問題進行了制度創(chuàng)新的探索。

這些制度創(chuàng)新機制都是在省市派駐村干部的實踐過程中，通過干部與群眾持續(xù)互動而得以實施的，充分驗證了新公共服務(wù)理論中尊重公民權(quán)利、轉(zhuǎn)變政府職能的主導(dǎo)思想。

(三)開展組織協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層組織的工作定位和角色定位

從1990年到2006年，中國農(nóng)村的基層組織主要以行政管理為主，農(nóng)村基層組織的行政化職能得到加強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村級干部之間首先是一種行政關(guān)系，村干部和村民之間也主要是管理與被管理的關(guān)系，很多農(nóng)村基層組織的考核標準不是基層組織、干部為農(nóng)民做了什么，而是負責收取農(nóng)業(yè)稅、計生、預(yù)防村民上訪以及群體性事件發(fā)生等等。這種工作和角色定位已經(jīng)不能適應(yīng)新時期農(nóng)村發(fā)展的形勢。近幾年，中國農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，農(nóng)民進城打工，農(nóng)民民主、法治意識加強，信息獲取、訴求渠道增多，尤其是2006年國家取消了農(nóng)業(yè)稅，以往的農(nóng)村治理方式面臨多種挑戰(zhàn)。農(nóng)民迫切需要的是加強農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升農(nóng)村公共服務(wù)水平、繁榮農(nóng)村的文化生活。這就要求農(nóng)村基層組織的建設(shè)方向不能僅僅是形式主義的機構(gòu)與人員的行政化、官僚化，而是重新建立“魚水關(guān)系”工作方式、機制和社會治理體制。河北農(nóng)村在農(nóng)民的收入、職業(yè)結(jié)構(gòu)、家庭關(guān)系、消費需求、文化生活等各個方面都發(fā)生了很多變化，農(nóng)民不再簡單地服從農(nóng)村基層組織從上而下的行政化管理，而是希望參與農(nóng)村基層組織建設(shè)，希望基層組織提供公共服務(wù)，改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施狀況，比如希望村委會、村支部帶領(lǐng)農(nóng)民致富，找項目，獲得資金、技術(shù)支持；希望村委會能夠建設(shè)、完善農(nóng)村的棋牌室、圖書館等公益設(shè)施，繁榮鄉(xiāng)村的文化生活；希望村集體能夠?qū)r(nóng)村教育進行支持，改善校舍，提高教學(xué)、教育質(zhì)量等等。針對農(nóng)村的這一新變化，河北省委、省政府積極開展組織協(xié)調(diào)，重新定位農(nóng)村基層組織的職能、角色，除了傳統(tǒng)的“維穩(wěn)”之外，強調(diào)農(nóng)村基層組織在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的職能，同時通過“河北基層建設(shè)年”活動有計劃地推動農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基層組織的建設(shè)和完善，回應(yīng)農(nóng)村發(fā)展中的實際問題。

四、對策建議

新公共服務(wù)理論強調(diào)公共利益、公民權(quán)利和政府職能和角色的轉(zhuǎn)換，結(jié)合我國目前農(nóng)村公共服務(wù)的實際，我們認為，以人為本，科學(xué)發(fā)展，尊重農(nóng)民的權(quán)利和需求，變管理為治理、服務(wù)，是提升農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的重心。

(一)培育農(nóng)村基層組織，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)上的政府主導(dǎo)和農(nóng)村基層組織主體的良性互動

針對農(nóng)村公共服務(wù)供給體制的實際，一方面繼續(xù)發(fā)揮政府在農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給方面的主導(dǎo)作用，充分利用國家財政轉(zhuǎn)移支付，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平；另一方面，積極培育多元化的農(nóng)村基層組織，尤其是群眾性的農(nóng)村基層組織，逐漸把“自上而下”的農(nóng)村公共服務(wù)體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤白陨隙隆迸c“自下而上”相結(jié)合的供給體制，既注重農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的“輸血功能”，又注重“造血功能”，實現(xiàn)政府和農(nóng)村基層組織在農(nóng)村公共服務(wù)水平提升方面的良性互動。改變政府的傳統(tǒng)社會治理角色，強化服務(wù)意識，尊重公民權(quán)利，激發(fā)公民的社會道德感，形成政府和公民之間的和諧關(guān)系；壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，激發(fā)農(nóng)民參與農(nóng)村公共服務(wù)與提供公共產(chǎn)品的積極性，建構(gòu)多元化的農(nóng)村公共服務(wù)與公共產(chǎn)品供給體制。

(二) 變“管理型一元”供給為“服務(wù)型多元”供給體制，解決農(nóng)村公共服務(wù)供給與農(nóng)民現(xiàn)實需求之間的矛盾

農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的變化對農(nóng)村公共服務(wù)供給提出了新的要求。以往的“管理型”公共服務(wù)供給注重政府“自上而下”的決策，農(nóng)民是被動的公共服務(wù)消費“主體”，政府和農(nóng)民之間缺乏制度化的溝通機制，造成政府公共服務(wù)供給與農(nóng)民公共服務(wù)消費之間的脫節(jié)，沒有體現(xiàn)尊重農(nóng)民意愿、需求的新公共服務(wù)理念；“服務(wù)型”農(nóng)村公共服務(wù)供給則是倡導(dǎo)充分尊重農(nóng)民的意愿，結(jié)合農(nóng)村的實際情況，以人為本，建立政府和農(nóng)民之間制度化的溝通機制，切實了解農(nóng)民的公共服務(wù)需求，真正做到服務(wù)為本，滿足農(nóng)民的公共服務(wù)需求。

(三)嚴格國家財政資金的監(jiān)督、監(jiān)管，通過制度創(chuàng)新與制度激勵結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)水平提升

國家稅費改革之后，國家隨之也取消了伴隨農(nóng)業(yè)稅費繳納的農(nóng)村公共產(chǎn)品所需的農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)費用，在減輕農(nóng)民負擔的同時，也使農(nóng)村的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)出現(xiàn)明顯短缺。為此，國家通過財政體制劃撥改革對此做出了回應(yīng)，回應(yīng)措施之一就是以項目形式自上而下伴隨各部門下鄉(xiāng)的國家財政轉(zhuǎn)移支農(nóng)資金。而省市派駐村干部則是從各個部門抽調(diào)、伴隨這批支農(nóng)資金一起下鄉(xiāng)，為項目支農(nóng)基金保駕護航的監(jiān)管者和具體項目實施的決策者。然而，在具體的項目幫扶中，并沒有建立具體的項目資金監(jiān)管、監(jiān)督制度。一些省市派駐村干部感言：國家的幫扶力度非常大，老百姓也的確受益很多，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了明顯的改善和提升，但是如果這筆資金得到更好的監(jiān)管，它發(fā)揮的作用將會更大。言外之意，還是有一部分資金沒有充分發(fā)揮效用，甚至由于項目選擇的失誤而出現(xiàn)浪費。所以，在幫扶項目資金的監(jiān)管上應(yīng)該制定具體的監(jiān)管制度，同時借鑒其它省市的經(jīng)驗，比如河南鄧州市開創(chuàng)的 “四議兩公開”[7]村級民主自治機制創(chuàng)新，湖北開展的“一事一議”籌資籌勞制度等，把駐村干部制度和村民自治機制、“一事一議”制度結(jié)合在一起，進行制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮省市派駐村干部制度在提升農(nóng)村公共服務(wù)水平和公共產(chǎn)品供給方面的主導(dǎo)作用。創(chuàng)新農(nóng)村社會治理、滿足農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的多重目標，應(yīng)該是政府的工作中心。政府官員應(yīng)該以“公共利益”為皈依，改變關(guān)注個人政績的行政“路徑依賴”，在實踐中探索對公共行政的具體制度約束和激勵。

綜上，農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)、公共服務(wù)水平的提升既需要理論的指導(dǎo)，也需要實踐中的探索創(chuàng)新，新公共服務(wù)理論的核心理念契合中國農(nóng)村變遷的實際，新公共服務(wù)理念和農(nóng)村的基層組織建設(shè)相得益彰，共同推進農(nóng)村公共服務(wù)水平的提升和農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

注釋：

①本文所指的農(nóng)村基層組織既包括基層的政黨組織和政權(quán)組織，也包括群眾性的民主自治組織和其它公益組織，主要涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府、村黨支部、村委會和群眾性公益組織。

②趙樹凱認為，1990年代以來，我國鄉(xiāng)村兩級關(guān)系出現(xiàn)了兩個方面的變化，一是由村級直接選舉推動的民主化過程，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村級組織的行政化控制加強的過程，解決二者關(guān)系的關(guān)鍵在于實施政治體制改革，實現(xiàn)農(nóng)村社會管理機制的創(chuàng)新。參見：趙樹凱.鄉(xiāng)村關(guān)系：在控制中脫節(jié)——10省(區(qū))20鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社科版)，2005,(4)：8～9。

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