譚東立

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州 215006)

最高人民法院于2012通過的最新的司法解釋以規(guī)范房屋征收補(bǔ)償中的不合理現(xiàn)象。此項(xiàng)司法解釋雖然只有簡(jiǎn)單十幾條，但卻存在著許多問題。筆者主要從此條例的第6條入手，就其背后所涉及到的問題，聯(lián)系相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行簡(jiǎn)要剖析。

一 如何理解“公平補(bǔ)償原則”

公平補(bǔ)償原則是2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》所確立的一項(xiàng)原則，在《條例》中多有涉及，如其第2條以及第26條第2款都指出補(bǔ)償決定應(yīng)當(dāng)公平，并指向性地說明了補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)包含的具體事項(xiàng)。同時(shí)在新的司法解釋的第6條第3項(xiàng)中也出現(xiàn)了“公平補(bǔ)償原則”。然而此項(xiàng)原則性規(guī)定并未被細(xì)化，也就是說并沒有哪部法律真正地解釋了所謂的“公平補(bǔ)償原則”。

其實(shí)早在1789年《法國人權(quán)宣言》第17條就明文提出“公平補(bǔ)償”，確定了所有權(quán)非依據(jù)公共需要不得剝奪的原則。美國早在1791年生效的《憲法》第5修正案也有相應(yīng)規(guī)定，這條修正案最后兩個(gè)詞“just compensation”(“公平賠償”)就意味著如果政府要征收私人財(cái)產(chǎn)就應(yīng)給予“公平補(bǔ)償”。制憲者認(rèn)為，這種征收是為了社會(huì)公共利益而對(duì)被征收者所施加的負(fù)擔(dān)，因而要求其他納稅人補(bǔ)償其損失是公正的。［1］

雖然世界各國對(duì)行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的表述不一，有“公平補(bǔ)償”(德國與法國)、“適當(dāng)補(bǔ)償”(美國)、“正當(dāng)補(bǔ)償”(日本)，但并不影響他們?cè)诖_定補(bǔ)償金額時(shí)的共同考慮。［2］“公平”是一個(gè)很寬泛的文義概念，很容易產(chǎn)生見仁見智的理解。合理的補(bǔ)償數(shù)額其實(shí)在法治發(fā)達(dá)國家有著相對(duì)確定的底線，一般就是指這個(gè)價(jià)格所反映的“公平市場(chǎng)價(jià)值”。在如今無法確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，“公平市場(chǎng)價(jià)值”無疑能夠作為“公平補(bǔ)償”的底線。也許被征收者對(duì)被征收財(cái)物存在主觀上的特殊感情，同時(shí)不同地區(qū)客觀的市場(chǎng)價(jià)格不盡相同，但是排除這些考量，能夠直觀參考的市場(chǎng)價(jià)值仍應(yīng)是衡量“公平補(bǔ)償”的基點(diǎn)。

現(xiàn)今理論界對(duì)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容主要存在兩種觀點(diǎn)，即“完全補(bǔ)償說”和“適當(dāng)補(bǔ)償說”?！巴耆a(bǔ)償說”認(rèn)為，對(duì)成為征用對(duì)象的財(cái)產(chǎn)的客觀價(jià)值，應(yīng)按其一般市場(chǎng)交易價(jià)格進(jìn)行全額補(bǔ)償，甚至還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償搬遷費(fèi)、營業(yè)上的損失等伴隨征用而產(chǎn)生的附帶性損失。［3］同時(shí)也有學(xué)者認(rèn)為，“如果補(bǔ)償太高會(huì)影響政府征收的積極性，不利于公共事業(yè)發(fā)展和公共福利的供給，而且補(bǔ)償?shù)母弊饔弥皇菚?huì)帶來私人產(chǎn)權(quán)的過度投資”。［4］其實(shí)通過我國法律規(guī)定可以看出政府對(duì)于補(bǔ)償?shù)膽B(tài)度。在《條例》第19條中就規(guī)定了以相似房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格為參考進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)在第17條中也規(guī)定了，若被征收人因搬遷、臨時(shí)安置或因搬遷而耽誤生產(chǎn)造成損失，政府應(yīng)給與被征收人補(bǔ)償。由此可見，至少在法律層面上，我國補(bǔ)償范圍不是僅僅限于對(duì)房屋價(jià)值的補(bǔ)償。

同時(shí)我們可以看到，《條例》并沒有規(guī)定對(duì)土地使用權(quán)部分進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)于土地使用權(quán)仍是無償收回。在其第13條中規(guī)定了房屋被征收的同時(shí)國家應(yīng)收回國有土地使用權(quán)。而結(jié)合我國《物權(quán)法》第121條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)屬于一種用益物權(quán)，若此種用益物權(quán)因不動(dòng)產(chǎn)被征收、征用而受到影響乃至于消滅，用益物權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。而目前的做法僅僅是不予補(bǔ)償或簡(jiǎn)單包含在房屋補(bǔ)償價(jià)格中，顯然是不合理的。

再者，土地的市值并非是固定不變的，如果出現(xiàn)土地增值的情況，增值后的土地使用權(quán)若還是按原價(jià)值補(bǔ)償是顯失公平的。應(yīng)綜合土地使用權(quán)的性質(zhì)與土地使用權(quán)的剩余年限，以收回使用權(quán)時(shí)土地使用權(quán)公開的市場(chǎng)價(jià)格作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才是合理的。［5］結(jié)合《物權(quán)法》第148條與149條規(guī)定，由于我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)是滿七十年后自動(dòng)續(xù)期的，若征收房屋時(shí)需要退還土地出讓金的話，由于沒有固定期限，土地使用權(quán)價(jià)值的計(jì)算是很困難的，并且我們可以看出這兩條規(guī)定也并沒有涉及出讓金的問題。這是以后需要各部門法協(xié)同解決的問題。

當(dāng)然，參考市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算被征收房屋價(jià)值只能作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，只考量同區(qū)位房屋市場(chǎng)價(jià)值有時(shí)也是不夠的。根據(jù)《物權(quán)法》第42條第3款的規(guī)定，征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。這里牽扯到了被征收人生活來源問題。現(xiàn)實(shí)中存在許多諸如此類的情況，被征收人利用原先的房屋做小生意并以此為唯一收入來源，往往被征收后置換的房屋無法繼續(xù)讓其維持經(jīng)營。因而政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)關(guān)注征收后被征收人能否保持其原先的生活狀態(tài)。同時(shí)《條例》第21條規(guī)定的房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換也應(yīng)理解為是單向的，即調(diào)換后的房屋價(jià)值應(yīng)當(dāng)高于被征收房屋的價(jià)值，這才是對(duì)被征收人公平的解釋。

二 初探“正當(dāng)程序”與“法定程序”

對(duì)于《條例》第6條第5款中的“嚴(yán)重違反法定程序或者正當(dāng)程序”，我們從其他法律條文上并找不到其具體含義，即使在《行政訴訟法》第54條第1款、第2款和《行政復(fù)議法》第28條第3項(xiàng)，也只是簡(jiǎn)單提及了法定程序。

如果僅僅從字面上看，正當(dāng)程序更強(qiáng)調(diào)了內(nèi)在的公平、公正的精神，而法定程序則僅限定于“法定”。正當(dāng)程序強(qiáng)調(diào)在訴訟中，當(dāng)事人的權(quán)利在程序中有沒有得到充分尊重與保障，這些規(guī)定都可以在具體法條中尋找，例如《行政許可法》第36條的聽取意見制度，第38條第2款的說明理由制度，第46－47條的聽證制度等。然而不論結(jié)果的公正性如何，程序違法行為能產(chǎn)生一種在當(dāng)事人和社會(huì)公眾看來“不公正”的主觀感覺，因而可能在社會(huì)心理學(xué)的層面上造成人們對(duì)法律程序制度的不滿甚至抵制。［6］也許可以說，法定程序更強(qiáng)調(diào)法律上的結(jié)果，正當(dāng)程序更強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)上的結(jié)果。基于此，有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)代法律程序所要實(shí)現(xiàn)的最低限度的程序正義要求至少應(yīng)當(dāng)包括三項(xiàng):程序中立性、程序參與性和程序公開性。［7］

在宏觀上看來，正當(dāng)程序與法定程序是關(guān)聯(lián)的，因?yàn)樵跊]有法定程序情形時(shí)，引入正當(dāng)程序可以作為法院輔助判斷的手段。但是在現(xiàn)實(shí)中并不是所有的法定程序都是符合正當(dāng)性要求的。最典型的例子莫過于《稅收征收管理法》第88條的規(guī)定，即如果因?yàn)榧{稅與政府發(fā)生爭(zhēng)議，必須先繳納稅款后才能提出行政救濟(jì)。在這里納稅義務(wù)是被前置的，也許這是因?yàn)榱⒎ㄕ哌^多地考慮了行政機(jī)關(guān)的行政優(yōu)位性。然而這實(shí)質(zhì)上剝奪了納稅人的申訴權(quán)。而申訴權(quán)與抗辯權(quán)是當(dāng)事人在程序中的基本權(quán)利，應(yīng)看作是保障當(dāng)事人權(quán)益的正當(dāng)程序，但是在此法條中并未得到體現(xiàn)。

那么應(yīng)如何解決正當(dāng)程序與法定程序偶爾的對(duì)立?要么如上所述，通過行政程序立法，將行政程序的正當(dāng)性、合理性標(biāo)準(zhǔn)法律化;要么就承認(rèn)判例法在一定程度上的有效性，從而引入正當(dāng)法律程序。［8］基于中國現(xiàn)在的大陸法傳統(tǒng)，承認(rèn)判例的有效性暫時(shí)是行不通的，因而只能以前者為選擇。

三 對(duì)“超越職權(quán)”的不同規(guī)定

《條例》第8條規(guī)定，房屋的征收應(yīng)由市縣級(jí)政府作出決定，由此可以看出，超越職權(quán)的主體只是市縣級(jí)人民政府，不包括法定或委托的其他社會(huì)組織。筆者認(rèn)為這里的超越職權(quán)應(yīng)當(dāng)理解為包括了濫用職權(quán)的情形，因?yàn)椤稐l例》第8條第5項(xiàng)規(guī)定政府有權(quán)依據(jù)法律確定哪些舊城區(qū)達(dá)到了改建的需要，而對(duì)于危房與基礎(chǔ)設(shè)施落后的界定存在明顯的不確定性，可能會(huì)存在政府濫用職權(quán)作出決定后得不到規(guī)制的嫌疑。

同時(shí)對(duì)比《行政訴訟法》第54條各項(xiàng)之間的關(guān)系我們可以看到，新《規(guī)定》并沒有像前者那樣列出對(duì)政府濫用職權(quán)的行為作出不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。同時(shí)兩處法律的對(duì)“超越職權(quán)”的法律后果的情況規(guī)定不盡相同。《行政訴訟法法》第54條規(guī)定法院可以判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。而新《條例》第6條則只規(guī)定法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行。這是由于違法的行政行為并不是當(dāng)然無效的，只有重大且明顯的違法的行為才是無效的行政行為?！缎姓V訟法法》中撤銷或部分撤銷只是有條件地否定其法律效力，嚴(yán)重違法才否定其執(zhí)行力。而否定其執(zhí)行力，也就是否定了行政行為的效力。新《條例》中的不予執(zhí)行是對(duì)行政執(zhí)行力的否定，審查更嚴(yán)格。因而，行政訴訟是對(duì)合法性的審查，非訴執(zhí)行是對(duì)無效性的審查，因?yàn)閷彶槟康牟煌蚨鴺?biāo)準(zhǔn)才會(huì)不同。

四 結(jié)語

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)和城市的加速擴(kuò)張，房屋征收補(bǔ)償糾紛成為了目前我國社會(huì)的一個(gè)矛盾爆發(fā)點(diǎn)。針對(duì)房屋征收補(bǔ)償?shù)牧⒎軌蜻M(jìn)一步使?fàn)幾h納入司法軌道，平衡公共利益與個(gè)人利益，同時(shí)規(guī)范行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)。今后更當(dāng)明確法律精神，細(xì)化法律原則，以便更好地保護(hù)相對(duì)弱勢(shì)的被征收人的利益。

［1］張千帆.“公正補(bǔ)償”與征收權(quán)的憲法限制［J］.法學(xué)研究，2005(2).

［2］金偉峰，姜裕富.行政征收征用補(bǔ)償制度研究［M］.浙江:浙江大學(xué)出版，2007:139.

［3］沈開舉.城市房屋拆遷法律規(guī)制研究［M］.北京:中國檢察出版社，2009:27.

［4］朱寶麗.征收權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)平衡視野下的征收補(bǔ)償原則［J］.中國土地科學(xué)，2012，26(7).

［5］王克穩(wěn).改革我國拆遷補(bǔ)償制度的立法建議［J］.行政法學(xué)研究，2008(3).

［6］王錫鋅.行政過程中相對(duì)人程序性權(quán)利研究［J］.中國法學(xué)，2001(4).

［7］周佑勇.行政法的正當(dāng)程序原則［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2004(4).

［8］段逸超.“違反法定程序”芻議［J］.行政法學(xué)研究，2003(4).