江曉華

(安徽農業(yè)大學 人文社會科學學院，安徽 合肥 230036)

集體建設用地市場化的制度風險及治理

江曉華

(安徽農業(yè)大學 人文社會科學學院，安徽 合肥 230036)

集體建設用地市場化是新型城鎮(zhèn)化背景下農村集體建設用地制度變遷的歷史過程。集體建設用地市場化存在制度風險，具體包括制度生成的非中性和路徑依賴風險、制度運行的內部風險和溢出風險、集體建設用地隱性市場的處置風險。因此，必須明確集體建設用地市場化的法律原則，優(yōu)化制度變遷路徑；健全土地利益機制，保證制度生成中性；設立交易范圍、條件、關系、程序法定和交易過程規(guī)范的市場交易制度；確立柔性干預、剛性干預和宏觀調控三者結合的政府介入制度；建立集體建設用地隱形市場的處置機制，穩(wěn)步推進集體建設用地市場化改革。

集體建設用地； 市場化； 土地利益機制； 市場交易制度； 政府介入制度

一、引 言

近年來，農村集體建設用地的流轉問題一直是理論界和實務界關注的熱點，尤其在十八屆三中全會公告要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地，使市場在資源配置中起決定作用之后，集體建設用地的市場化成為土地制度改革的方向。新型城鎮(zhèn)化背景下，集體建設用地市場化具備可能性、必要性和合理性。首先，新型城鎮(zhèn)化能促進集體建設用地的存量釋放和增量供給；其次，集體建設用地市場化將優(yōu)化建設用地供給結構，降低供給成本，提高供給效率，滿足新型城鎮(zhèn)化必要的土地需求；最后，新型城鎮(zhèn)化目標中涵蓋著土地權利平等理念，農村集體建設用地市場化符合所有權平等保護的物權法原則，有利于充分實現集體土地所有權的占用、使用、收益和處分的權利[1]。

目前，我國集體建設用地市場化存在諸多制度障礙，如集體建設用地一級市場的嚴格管制，二級市場交易方式的嚴格限定，集體建設用地市場化受到多重權力(利)的制約。然而制度障礙必將被集體建設用地市場化所破除，這是農村土地制度變遷的結果，但我們需要注意當代中國社會因巨大的變遷正步入風險社會，甚至將可能進入高風險社會[2]，我們必須對集體建設用地市場化的制度風險保持足夠謹慎。研究表明，流轉風險的機理在于道德風險、非合作博弈、交易費用和地方政府行為悖論[3]，土地流轉存在“非糧化”失控風險、糾紛風險、農民內部分化風險和契約風險[4]。那么，具體到集體建設用地市場化過程中，在制度生成、運行和既有隱性流轉事實處置方面，存在哪些風險因素？風險產生機理是什么？制度風險又會帶來哪些危害？如何在法律原則、機制和制度方面尋求可行的解決措施？這些問題急需得到破解。

二、集體建設用地市場化的制度風險

(一)制度生成的非中性風險和路徑依賴風險

制度是經過持續(xù)重復的利益博弈而生成的規(guī)則體系，利益決定并支配著制度安排，制度生成不可能脫離利益需求。受利益沖突和利益集團的影響，制度生成分為中性和非中性，中性制度是在社會成員利益不受損基礎上實現惠益共享，非中性制度則是以部分社會成員利益受損實現其他成員的利益。集體建設用地市場存在多個利益主體，包括政府、企業(yè)、農村集體經濟組織、農民和潛在投資者，博弈能力、利益實現方式、信息、權力(利)等因素會導致制度的非中性。集體建設用地市場化的路徑依賴則表現為：對集體所有權的產權制度的依賴；對建設用地國有壟斷制度的依賴；對集體建設用地嚴格限制流轉的依賴；對戶籍制度的依賴；對土地用途管制的依賴；對耕地保護制度的依賴。制度變遷的路徑依賴風險在于沿著錯誤路徑下滑，導致制度變遷“鎖定”在某種無效率或低效率狀態(tài)中而無力擺脫。導致進入錯誤路徑的因素有：市場交換的非法治化；市場交易費用高昂；產權沒有正式的法律制度保護；政府財力不足和法制不健全，市場發(fā)育遲緩等[5]。我們要充分預估集體建設用地市場化的錯誤路徑風險，防止集體建設用地的“偽市場化”和“超市場化”。

(二)制度運行的內部風險和溢出風險

1.制度運行的內部風險

(1)交易主體的不對等。集體建設用地市場化的交易主體分為供地方和需地方，供地方是農民結合而成的集體組織，需地方包括地方政府、企業(yè)、投資者和其他組織。交易主體不對等表現為交易主體法律地位的不平等和事實地位的不對等。我國包括憲法在內的所有法律都未明確“集體”和“農民集體”的法律內涵，導致農民集體法律地位在技術上難以確定，供地方和需地方法律地位不平等。交易事實地位的不對等更加明顯，我國農村已經發(fā)生高度分化，農村社區(qū)異質化特征明顯，細碎土地上的分散經營導致農民集體行動的談判成本過高；農民收入結構和經濟區(qū)位的巨大差異導致農民利益共同體的建立存在現實困難。此外，集體組織作為村社成員的代理人與委托人之間時常存在利益沖突，代理人的獨立自主性較弱，其難以代表和維護好農民成員的土地利益。交易主體不對等會導致博弈過程不均衡和交易結果不公平，無法保障農民土地權益。

(2)交易關系的混亂失序。集體建設用地的交易關系分為兩類六組：①所有權交易關系：經營性建設用地所有權交易關系、農村宅基地所有權交易關系、公益性建設用地所有權交易關系；②使用權交易關系：經營性建設用地使用權交易關系、農村宅基地使用權交易關系、公益性建設用地使用權交易關系。交易關系混亂失序是指不同性質權利交易之間相混淆和不同類型集體建設用地交易之間相混淆。所有權交易和使用權交易的混淆產生變相進行集體建設用地所有權非法買賣行為；所有權交易中不同交易主體的交易原則、規(guī)則、方式沒有足夠加以區(qū)分和細化；使用權交易中一級市場和二級市場區(qū)分不明。建設用地類型的界定和管控不嚴，導致農村宅基地和公益性建設用地違法入市。

(3)交易過程中市場失靈。任何市場都可能因受到原生因素和條件因素影響而出現無效或低效狀態(tài)，集體建設用地交易過程的市場失靈表現為農民土地收益低和社會整體利益損失。一方面，農民土地交易信息收集和分析能力有限，價格談判能力低，很難掌握定價主動權；市場交易不能解決農村公共產品和公共服務供給困難，集體建設用地的級差收益提升難；農業(yè)比較經濟利益低促使農地資源自發(fā)向高收益非農領域轉移，導致建設用地市場供給過剩，出現嚴重的價格波動。另一方面，土地所有者(使用者)所能占有的主要是土地經濟收益，土地所有者(使用者)在交易時只考慮土地出讓價格是否大于土地經濟價值[6]，土地私人交易行為使得土地原有正外部效應喪失，產生如糧食安全危機、水源污染、生物生存空間縮小、大氣污染、社會成本增加等負外部效應，土地的生態(tài)效益和社會效益無法實現，損害社會整體利益。

(4)交易管控中政府失靈。政府失靈包括：政府替代市場，對集體建設用地資源配置的干預過度；政府對集體建設用地市場缺乏有效規(guī)制的干預不足。目前政府失靈主要是干預過度，地方政府壟斷土地市場，低價征收高價出讓獲得城鎮(zhèn)建設的大量資金。隨著集體建設用地市場化，政府過度干預空間會萎縮進而演化成更難規(guī)范的隱性干預。由于財權事權不對等和土地行政法規(guī)范力不足，政府干預缺乏動力的現象將逐步顯現，導致城鎮(zhèn)化投入減少、產權保護不力、市場規(guī)范不夠和糾紛處置不及時的惡果。

2.制度運行的溢出風險

制度運行在約束制度內交易主體的交易行為的同時必然發(fā)生外部效應。當外部效應為負時，就產生了制度運行的溢出風險。在交易主體的民事權利得到強化但義務不明晰的情形下，權利濫用風險較大。如果民事交易制度與行政管理制度對接協(xié)調不夠，集體建設用地交易制度極可能對土地規(guī)劃、指標分配、用地審批、耕地保護和土地用途管制等制度產生沖擊，加劇農地非農化情形，損害土地市場秩序，進而影響國家的產業(yè)布局、城鎮(zhèn)發(fā)展和農業(yè)安全。

(三)集體建設用地隱形市場的處置風險

集體建設用地隱形市場與公開市場相對，是集體土地作為建設用地在市場非法流轉所形成的市場形態(tài)。集體建設用地隱形市場的產生有多重原因。經濟上，土地自身稀缺性和壟斷所致稀缺性相疊加，導致建設用地供需矛盾突出。建設用地經濟效益高，灰色交易成本低，受利益驅動，農村土地規(guī)避政策法律進入建設用地市場交易。法律上，現行法律對集體建設用地流轉的例外規(guī)定是隱形市場的滋生土壤，土地管理部門行政強制權的缺失導致處置效果有限。另外，地方政府管制能力和管制動力不足，放任了集體建設用地的灰色交易。集體建設用地隱形市場嚴重影響新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，其危害主要表現為：同地不同權和同地不同價；集體建設用地無序流轉，沖擊耕地保護；交易安全難以保障，侵害國家土地收益分配制度[7]。集體建設用地隱形市場的處置風險是指由于認可交易效力或否定交易效力所導致的操作風險。認可交易效力，可能形成違法事實遲早轉為合法的不良預期，損害守法者利益和土地法律制度的權威性，使得國家的土地整理和城鄉(xiāng)規(guī)劃陷入困境。否定交易效力導致與交易相關的財產關系不穩(wěn)定，交易結果的清理和處置成本高企，上訴、上訪情況增多，擠占有限的司法資源，甚至可能引發(fā)群體性事件，危害社會穩(wěn)定局面。

三、制度風險的法律治理

首先，確立集體建設用地市場化的法律原則，明確制度優(yōu)化路徑，防止掉入錯誤路徑。在此基礎上，從利益機制、交易制度、政府介入、隱形市場處置機制等四方面構建制度風險的法律治理體系。

(一)集體建設用地市場化的法律原則

集體建設用地市場化應該遵循以下法律原則：(1)產權明晰原則。產權明晰原則體現為產權主體和產權內容的明晰。產權主體包括所有權主體和使用權主體，明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、農村集體經濟組織和村民小組行使集體土地所有權的情形，運用表決機制有效銜接農民集體組織成員權與集體土地所有權；明確建設用地一級市場和二級市場的使用權創(chuàng)設主體、受讓主體和流轉主體。集體建設用地產權具有排他性、可分割性、可處置性和安全性的屬性，其內容包括占用、使用、收益、處分權能，其中處分權包括轉讓權、出資權、抵押權、出租權、發(fā)展權等。(2)自由協(xié)商原則?！白杂伞笔侵讣w建設用地交易雙方有充分的意志自由，不受其他組織和個人的非法干預，具體包括是否交易的自由、選擇交易對象和交易形式的自由、決定交易內容和交易價格的自由等；“協(xié)商”是指交易各方進行充分的利益表達，尊重彼此的利益訴求，盡量通過相互磋商、妥協(xié)達成交易共識，將協(xié)商作為集體表決的前置程序。(3)公開、公平和公正原則。公開原則要求將與集體建設用地市場交易相關的信息向社會公開，在公開市場進行競價交易，交易結果公示并規(guī)定異議期；公平原則指以“同地、同權、同利”為指導，交易主體雙方法律地位平等，集體土地與國有土地享有同等的入市交易機會，兩者權利內容相同、市場收益相當，征收時補償公平，權益受侵時救濟公平；公正原則是指提高農民交易能力，確定交易基準價，節(jié)制資本、技術等要素參與收益分配，保證交易結果的實質公正。(4)適度干預原則。適度干預是指國家對集體建設用地市場介入臨界點的準確把握，在尊重交易主體自主權前提下對土地市場失靈進行合理審慎地干預，干預范圍、方式和程序法定，以土地資源最優(yōu)配置和農民福利增進為干預目標。適度干預過程中引入契約機制形成互動，建立集體用地市場干預的問責機制和訴訟制度[8]。(5)法治原則。法治原則的第一層含義是完善的集體建設用地法律制度，包括集體建設用地的交易法律制度和政府管制及調控法律制度；法治原則第二層含義是民事主體交易權利和交易過程受保護，交易結果得到法律認可和固化；法治原則第三層含義是憲法和法律具有最高權威性，國家權力受到法律的有效制約，權力行使的效能得到不斷提升。

(二)健全利益機制，保證制度的生成中性

在集體建設用地市場化環(huán)境中，健全的利益機制是制度生成中性的必要條件。從利益機制的內涵來看，利益機制以利益主體、利益客體和利益活動為構成要件。首先，利益主體層面發(fā)展規(guī)模適度的農民利益集團。農民利益集團是分散弱小農民提高談判地位和博弈能力的必要載體，有利于實現利益博弈的均衡化；適度規(guī)?？梢越档图瘓F的組織和協(xié)議成本，成員間信任關系比較容易建立，同質同向和異質同向的利益訴求容易形成，集團組織與成員的委托代理關系容易強化，確保農民利益集團的代表性。其次，利益客體層面明確集體建設用地利益內容。集體建設用地利益內容主要包括占有法定、交易自由、使用處分、收益分配、管制調控和利益救濟等。最后，利益活動層面促進農民集體行動。鼓勵農民行使自我組織和自我管理的權利，以土地利益為集體性目標穩(wěn)固農民利益共同體，增強農民集體認同感。同時，發(fā)揮農村社區(qū)傳統(tǒng)邊緣化策略和組織內部章程治理的作用，防止農民集體行動時搭便車的行為。從外延角度看，利益機制包括三組六機制，分別為利益代表機制和利益表達機制、利益產生機制和利益分配機制、利益協(xié)調機制和利益保障機制[9]。完善集體組織的決策、執(zhí)行和監(jiān)督結構，明確成員的選舉、表決、檢查、參與和訴訟等權利，確保農村集體經濟組織的農民利益代表性;集體建設用地制度應該在利益相關方充分表達利益基礎上，以社會穩(wěn)定為利益表達底線，拓展利益表達空間，發(fā)展利益表達平臺，放寬利益表達渠道，規(guī)范利益表達方式，以利害關系設置利益表達序列。利益產生機制是通過土地制度安排促使農民土地增量利益產生的方式,根據土地所有權歸屬配置土地發(fā)展權，國家對集體行使土地發(fā)展權進行干預和調控；土地利益分配上應該節(jié)制資本，設置資本和技術參與利益分配的上限。利益協(xié)調機制包括協(xié)調農民內部關系、農民與集體關系、農民與國家關系、農民與其他市場主體關系主體機制和協(xié)調土地的經濟利益、政治利益、社會利益和生態(tài)利益關系內容機制；利益保障機制涵蓋土地權利受侵救濟、土地利益受損補償、土地利益貢獻補助、農村社會保障和戶籍配套改革等內容。

(三)集體建設用地交易法律制度

首先，明確集體建設用地的交易范圍和條件。集體建設用地分為經營性建設用地、農村宅基地和公益性建設用地，從目前國家政策和市場成熟度看，集體建設用地的交易范圍應該為經營性建設用地和農村宅基地。農村宅基地市場化要考慮農村宅基地的身份屬性、福利屬性、無償取得性、社會保障功能及對耕地保護的影響，從參與主體、方式及程序方面限制[10]，實行有限度和逐步推進的市場化。集體建設用地交易需要滿足以下條件：第一，集體建設用地交易必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，符合建設用地增減掛鉤要求；第二，集體建設用地不存在土地權屬爭議，發(fā)生的法律糾紛已經得到妥善解決；第三，集體建設用地已經確權并頒發(fā)使用權證；第四，集體建設用地原始取得手續(xù)健全，如沒有支付出讓費的，再行流轉時應繳納適當的初始出讓費；第五，集體建設用地只能用于興辦各類工商企業(yè)，不得用于商品房地產開發(fā)建設。農村宅基地交易還需要滿足其他條件，即宅基地原始使用人確實居住于城鎮(zhèn)，有相對穩(wěn)定的收入來源，并已納入城鎮(zhèn)社會保障體系。

其次，厘定集體建設用地的交易關系。所有權交易關系只能發(fā)生在所有者之間，即國家與集體間及集體相互之間。農村集體與國家之間的所有權交易關系是基于國家治權的特殊民事交易關系，不能完全適用等價有償和自由選擇原則；如果農村整片劃入城鎮(zhèn)范圍，農民轉為城鎮(zhèn)居民并享有城鎮(zhèn)各項均等服務與保障，集體建設用地自動變更為國有土地。農村集體之間是平等民事主體關系，交易關系應該體現平等自愿和等價有償,交易行為不受國家不當干預；界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體作為集體建設土地所有權主體的范圍，規(guī)定農村集體經濟組織和村民小組為集體建設用地所有權的主要主體。使用權交易關系可能表現為國家通過征用獲取集體建設用地使用權，但更多表現為一般市場主體間的使用權交易。建設用地使用權主體包括一級市場的使用權創(chuàng)設主體和受讓主體及二級市場流轉主體，使用權創(chuàng)設主體只能是集體建設土地的所有者——村農民集體，而受讓主體和流轉主體可以是自然人、法人和其他組織，本集體組織成員享有一級市場上的優(yōu)先受讓權。宅基地使用權的流轉主體要有一定限制，受讓方的身份應該是農村居民，交易目的是自用，并且在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)連續(xù)務農、打工或經商若干年以上。另外，要區(qū)分物權性質和債權性質使用權交易。物權性質使用權交易主要指集體建設用地使用權的出讓，包括集體建設用地作價入股，與他人合作、聯營等形式共同開辦企業(yè)；債權性質使用權交易包括一級市場的土地使用權出租和二級市場的土地使用權轉讓、轉租、抵押和贈與。

再次，規(guī)范交易過程，提高農民土地交易收益。集體建設用地使用權交易過程應該公開透明，以招標、拍賣、公開協(xié)商等公開競價的方式出讓或出租，使用權轉讓方式可由雙方當事人協(xié)商，權利變更或消滅以登記為準。集體建設用地交易應該簽訂書面合同，規(guī)定合同的必要條款，合同簽訂后報主管部門備案。集體建設用地交易結果予以公告，規(guī)定一個月的異議期，在此期間內利害關系人可以行使異議權，如異議事實查證屬實，法院應該宣告轉讓行為無效[11]。集體建設用地使用權年限參照國有建設用地使用權規(guī)定，只能轉讓和出租剩余年限的使用權，年限期滿可以申請續(xù)展，申請批準后繳納土地出讓費用。

提高農民土地交易收益應從兩方面著手，一方面，建立利于農民增益的土地價格機制；另一方面，設立合理的土地收益分配機制。利于農民增益的土地價格機制包括交易價格評估機制、價格指導機制和價格備案機制，推進農村土地價格評估機構發(fā)展，保持評估機構的中立性，規(guī)范評估收費。合理的土地收益分配機制是指國家以稅費手段參與收益分配，不直接進行土地收益分配，集體和農戶的分配比例應該合理，分配集體的土地收益視為集體共同財產，主要用于社會保障和社會公共事業(yè)發(fā)展。

最后，健全集體建設用地交易的法律程序。集體建設用地交易程序分為初次流轉程序和二次流轉程序。初次流轉集體建設用地所有權或使用權的，必須經過本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表的同意，表決內容包括是否流轉、流轉方式、流轉價格等，表決通過后進行公告并規(guī)定一個月的異議期。異議期滿后準備權屬證明資料、流轉意向資料和表決證明資料等向主管部門申請流轉許可證，主管部門應重點審查流轉主體資格、表決是否合法、是否符合土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃、是否違反土地用途管制制度等，審核通過后發(fā)放流轉許可證。取得流轉許可證后，流轉雙方進行土地交易，簽訂書面流轉協(xié)議，將合同向主管部門報備并繳納交易稅費。最后辦理土地登記手續(xù)，包括所有權變更登記和土地使用權設立登記。二次流轉程序包括集體建設用地使用權二次流轉申請及審核，審核通過后雙方簽訂書面合同，報備主管部門并辦理權屬變更登記。

(四)集體建設用地市場的政府介入制度

確立交易制度是治理集體建設用地市場化制度風險中市場力量的體現，而政府介入制度是政府力量的表現，二者相互補充。政府介入行為可以分為表征發(fā)展力的柔性干預、表征規(guī)范力的剛性干預和表征平衡力的宏觀調控。

首先，政府運用柔性干預發(fā)展集體建設用地市場。柔性干預是國家充分運用激勵、指導、組織發(fā)展等手段介入市場的行為，為私權的市場選擇提供空間，促進公權和私權的合意。(1)發(fā)展集體建設用地市場交易平臺。交易平臺是為交易活動提供專業(yè)服務的載體，如成都市農村產權交易所和重慶農村土地交易所。從推進新型城鎮(zhèn)化和發(fā)展現代農業(yè)角度看，應該在縣域范圍內設立農村產權交易所，明確農村產權交易所的非營利法人地位、組織結構和職權職責。(2)培育市場中介服務體系。目前急需建立土地評估事務所、投資經營公司、土地融資租賃機構、保險公司、委托代理機構等中介組織[12]。(3)參與土地市場交易。國家可以通過市場購買集體建設用地的所有權或使用權，收購未經整治的集體建設用地進行前期開發(fā)，將開發(fā)土地納入國家土地儲備。(4)指導市場交易活動。政府及時發(fā)布土地交易信息，根據地塊價值公布基準地價規(guī)范交易價格，推行示范性合同供交易主體選擇適用。

其次，政府運用剛性干預規(guī)范集體建設用地市場。(1)農村建設用地市場的準入和退出機制。設置集體建設用地的交易條件和交易主體的資格要求。集體建設用地和交易主體資格不符合條件規(guī)定的，自動退出市場。(2)土地登記制度。土地登記主要是權利確認登記和權利變更登記。權利確認登記應該盡快完成，同時集體建設用地市場交易必須辦理權利變更登記，采用登記生效主義。(3)土地用途管制。建設土地用途管制數據庫，對農村土地實行全程和動態(tài)的用途管制，明確土地用途管制的違法情形和法律后果，集體建設用地流轉以存量土地為主，嚴控農業(yè)用地轉為非農建設用地。(4)土地審批制度。土地審批要符合土地總體規(guī)劃，與國家宏觀發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃相協(xié)調；下放審批權限，精簡審批環(huán)節(jié)，適當增加每年報批次數。(5)土地監(jiān)管制度。土地監(jiān)管要注重技術手段如衛(wèi)星遙感技術的運用，更要拓寬農民及其代表參與土地監(jiān)管的途徑；強化主管部門的監(jiān)管職責，建立土地開發(fā)監(jiān)測點和常規(guī)巡查制。

最后，政府運用宏觀調控平衡農村建設用地市場。(1)土地利用總體規(guī)劃應該與城鎮(zhèn)化規(guī)劃相對接，將土地利用總體規(guī)劃、農村發(fā)展規(guī)劃和城鎮(zhèn)化規(guī)劃合成城鄉(xiāng)一體發(fā)展規(guī)劃獨立成篇。規(guī)劃過程中吸收各種利益主體的合理訴求，形成遵守規(guī)劃的內在激勵[13]。(2)調控建設用地總量，合理分配建設用地指標。堅守現有耕地紅線，根據市場需求調控建設用地數量，將增量指標用于不發(fā)達地區(qū)和村鎮(zhèn)區(qū)域，合理分配存量指標促進城鎮(zhèn)化建設。(3)完善產業(yè)布局和金融支持促進農村發(fā)展。完善農村建設用地的各類產業(yè)布局，與環(huán)境保護和就業(yè)促進相結合，兼顧經濟效益、環(huán)境效益和社會效益；鼓勵和引導金融資本進入農村土地市場，改造農村金融供給結構，提供農村建設用地資源配置的金融支撐。(4)運用財稅手段調控集體建設用地市場。加大農業(yè)補貼力度，提高農業(yè)用地經濟效益；加大農村基礎設施建設投入，提高集體建設用地的級差地租；加大農村養(yǎng)老、醫(yī)療保險等投入提高農村社會保障水平，將集體建設用地使用稅、土地增值稅等稅權下放地方，提高地方政府財政收入；建立以市場價值為核心的稅基體系，科學確定計稅依據，合理設計稅率結構，貫徹差別稅率原則，實行低農用地稅率和低流轉稅率。

(五)建立隱形市場處置機制

處置集體建設用地隱形市場首先從規(guī)范政府行為入手，加強領導問責力度，明確土地管理部門垂直管理體制和處置權限，與公安、環(huán)境、農業(yè)等部門聯合執(zhí)法，加大處罰力度。其次，明確隱形市場的處置標準。以土地交易的違法情節(jié)和違法情形作為判定交易效力的首要標準，土地交易違背土地規(guī)劃、用途管制等強制性規(guī)定的，應該宣告交易行為無效，情節(jié)惡劣的可以追究行政責任乃至刑事責任；土地交易手續(xù)或程序違法但能通過手續(xù)補辦和稅費繳納糾正的，則可以追認土地交易效力。再次，確定隱形市場處置程序。土地灰色交易先由農村集體組織處置，在不違背法律強制性規(guī)定前提下，由農村集體組織與利害關系人談判協(xié)商確定處置方案，鼓勵社會調解組織參與案件處理；基層組織無法處置的，縣級土地管理部門應及時進行行政處理，賦予行政主管部門相應的行政強制權和處罰權，將土地隱形市場的行政處理程序置于行政訴訟之前。最后，司法機關的底線救濟。確保司法機關案件處理的獨立性和權威性，案件處理時平衡法律效應和社會效應，依據處置標準、法律規(guī)定和事實情況合法合理處置案件，明確案件處理結果的終局性。

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SystemRisksandLegalGovernanceofCollectiveConstructionLandMarketization

JIANG Xiao-hua

CollegeofHumanities&SocialScience,AnhuiAgriculturalUniversity,Hefei230036,China)

Collective construction land marketization is a historical process during the new urbanization system transforming.System risks exist in the marketization of collective construction land,including system generated non-neutral and path-dependent risks,internal risks and overflow risks of system running,disposal risks of the invisible market in collective construction land.Therefore，we should make clear the legal principles and optimize the institutional change path;also we should improve the interest mechanism and make sure to generate a neutral system;establish a standard trading system concerning trading scope,condition,relationship,and legal trading procedure and process;we should establish a government intervention system that combines flexible intervention,rigid intervention and macro adjustment and control;and set up a disposal mechanism for the invisible land market,steadily promote the reform on collective construction land marketization.

collective construction land;marketization;interests mechanism of land;trading system;government intervention system

2014-01-16

教育部新世紀優(yōu)秀人才支持計劃項目(NCEF-10-0400)；國家自然科學基金應急項目(71341016)

江曉華(1980—)，男，江蘇海門人，安徽農業(yè)大學人文社會科學學院講師，主要研究方向為農業(yè)法學和土地法學。E-mail：496585786@qq.com

F301.3

A

1672-0202(2014)02-0001-07