祝天智

(1.復(fù)旦大學(xué)，國際政治與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433；2.江蘇師范大學(xué) 法政學(xué)院，江蘇 徐州，221116)

糾紛化解機(jī)制構(gòu)建與征地程序改革

祝天智1,2

(1.復(fù)旦大學(xué)，國際政治與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433；2.江蘇師范大學(xué) 法政學(xué)院，江蘇 徐州，221116)

運(yùn)用比較研究和制度分析的方法，通過與發(fā)達(dá)國家征地程序中成熟而系統(tǒng)的糾紛化解機(jī)制的比較研究，透視了我國征地程序在預(yù)防和化解糾紛方面存在的缺陷。研究發(fā)現(xiàn)：我國征地程序在審批階段缺少征地合法性實(shí)質(zhì)審查和糾紛預(yù)防機(jī)制，安置補(bǔ)償決定階段糾紛化解機(jī)制不科學(xué)，安置補(bǔ)償實(shí)施階段糾紛解決機(jī)制薄弱。通過征地程序改革，建立以雙方協(xié)商化解為基礎(chǔ)，以中立的第三方協(xié)助化解為補(bǔ)充，以官方權(quán)威的強(qiáng)制化解為保障，三者密切銜接的征地糾紛預(yù)防和化解機(jī)制，是治理頻發(fā)的征地沖突和構(gòu)建和諧社會(huì)的迫切需要。

征地糾紛； 征地程序； 糾紛預(yù)防機(jī)制； 糾紛化解機(jī)制

學(xué)界對征地程序改革已有較多研究，現(xiàn)有成果主要集中于公共利益的界定和公正程序的建構(gòu)，以及征地過程的公開化、透明化和農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)保護(hù)等方面。上述問題固然重要，但現(xiàn)有成果忽略了一個(gè)重要而深層的問題，即科學(xué)有效的糾紛化解機(jī)制的構(gòu)建。科學(xué)有效的糾紛化解機(jī)制不僅是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)，也是保證政府以合理價(jià)格高效征得土地的需要；不僅可以約束政府的恣意行為，而且可以為正確處理各類漫天要價(jià)、無理取鬧行為提供依據(jù)。發(fā)達(dá)國家之所以征地糾紛較少，重要原因在于他們?yōu)轭A(yù)防和化解糾紛設(shè)置了有效的機(jī)制，既充分保障了被征收人的權(quán)利，也避免了被征收人“挾地要價(jià)”等機(jī)會(huì)主義行為。我國征地過程中存在的各類問題，大都和征地程序中糾紛解決機(jī)制的缺陷有關(guān)。本文嘗試以國外土地征收程序中的糾紛解決機(jī)制為參照，透視我國征地程序中糾紛解決機(jī)制存在的問題，探索構(gòu)建我國征地中糾紛預(yù)防和糾紛化解機(jī)制的路徑，以期為我國征地程序改革提供參考。

一、國外征地程序中預(yù)防、化解糾紛的機(jī)制及其借鑒意義

一方面，土地征收權(quán)是法律授予政府的強(qiáng)制權(quán)，可以在不經(jīng)過土地所有人同意的情況下獲取其土地；另一方面，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)又是受憲法和法律保護(hù)的公民基本權(quán)利之一。土地征收權(quán)與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的沖突，以及政府與被征收人之間就征收目的合法性和賠償合理性問題的分歧在所難免。合理解決其中的沖突，既要授予公民阻止政府不合理征收的權(quán)利，又要保證政府以正當(dāng)理由和合理價(jià)格征收土地的權(quán)力，是構(gòu)建科學(xué)的土地征收制度的必要條件。以美、英、日、法為例，發(fā)達(dá)國家預(yù)防和化解征地糾紛的機(jī)制可概述如下。

美國征地程序中的糾紛解決機(jī)制主要體現(xiàn)為：第一，在土地規(guī)劃和項(xiàng)目立項(xiàng)階段的分歧預(yù)防機(jī)制。由于土地規(guī)劃和項(xiàng)目立項(xiàng)、選址可能會(huì)影響土地所有者的未來利益，法律賦予了他們了解情況、發(fā)表意見和進(jìn)行抗辯的權(quán)利，以預(yù)防可能的紛爭。以發(fā)電站的立項(xiàng)建設(shè)為例，在多數(shù)州，正式立項(xiàng)前必須在報(bào)紙上刊發(fā)公告，以說明項(xiàng)目選址和環(huán)境評估的情況。第二，關(guān)于征地目的是否符合公共利益需要的分歧解決機(jī)制。美國多數(shù)州的法律規(guī)定，征地機(jī)關(guān)在向被征收人發(fā)出征地邀約時(shí)，有義務(wù)對擬征土地用于何種公共利益作出說明，并且要有足夠的細(xì)節(jié)證明征地的合理性。如果被征收人對政府征地目的合法性存在質(zhì)疑，可以向法院提起訴訟；如果對州法院的判決結(jié)果不服，還可以上訴至聯(lián)邦最高法院。第三，征地賠償糾紛解決機(jī)制。美國征地賠償糾紛的解決分為平等協(xié)商和司法兩種機(jī)制。首先是基于平等討價(jià)還價(jià)的協(xié)商機(jī)制。征地機(jī)關(guān)會(huì)向土地所有人表達(dá)購買的初步意愿，并派評估師進(jìn)行估價(jià)，土地所有者有權(quán)參與估價(jià)過程。其后雙方在交換估價(jià)報(bào)告的基礎(chǔ)上進(jìn)行談判協(xié)商。如果達(dá)成一致，則土地成交；如不能達(dá)成一致，土地征收機(jī)關(guān)可以向法院提起征收訴訟。在訴訟過程中，征地機(jī)關(guān)所給出的征收補(bǔ)償是否合理，“并不由法官來直接決定，而是由陪審團(tuán)、估價(jià)師或者裁判所、委員會(huì)來決定”[1]，以確保分歧解決結(jié)果的公正性和權(quán)威性。

英國征地過程中的糾紛預(yù)防和化解機(jī)制體現(xiàn)在以下四個(gè)環(huán)節(jié)：第一，以協(xié)議收購作為避免征收糾紛的優(yōu)先手段。英國2004年頒布的《征地守則》規(guī)定：“征收機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在任何可行的情況爭取通過協(xié)議獲得土地。強(qiáng)制收購或征地應(yīng)當(dāng)被視作無法達(dá)成協(xié)議時(shí)才需要訴諸的最后手段。”第二，在向有權(quán)審批機(jī)關(guān)申請征收前，關(guān)于征地合法性糾紛的聽證機(jī)制。英國法律規(guī)定，征收機(jī)關(guān)在向中央部門提交申請之前，必須將征收事項(xiàng)在當(dāng)?shù)貓?bào)紙上公開十四天，以達(dá)到通知被征收人的目的。同時(shí)應(yīng)該通知享有權(quán)利或利益的相關(guān)人員，說明擬征收地塊及征收原因，告知利害關(guān)系人獲取強(qiáng)制收購申請令的途徑，并明確告知其擁有在21天內(nèi)提出反對的權(quán)利及其權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑。各利益相關(guān)者可以向征地審批機(jī)構(gòu)提出反對意見，只要提出反對意見者符合相關(guān)資格要求，征地審批機(jī)關(guān)會(huì)委派調(diào)查員，召開聽證會(huì)，由征地機(jī)構(gòu)和提出反對意見者充分說明理由，提交相關(guān)證據(jù)，傳喚證人并進(jìn)行交叉質(zhì)詢。最后由征地審批機(jī)關(guān)根據(jù)聽證結(jié)果做出是否征地的裁決。第三，征地審批后通過司法審查解決糾紛的機(jī)制。在征收申請被審批后，土地所有者和其他利害關(guān)系人可以在強(qiáng)制收購令生效前六周以內(nèi)，向高等法院提起司法審查請求，高等法院會(huì)就征收令進(jìn)行全面審查，從而解決可能存在的各種糾紛。第四，土地裁判所的裁判解決機(jī)制。作為專司土地征收糾紛的機(jī)構(gòu)，其成員由特別批準(zhǔn)的測量師和律師組成?！巴恋夭门兴鶎τ嘘P(guān)土地征收和有害影響的補(bǔ)償之爭享有裁判權(quán)。如果就補(bǔ)償達(dá)不成協(xié)議，征收雙方均可在征收通知發(fā)出之后28天將爭訟轉(zhuǎn)交給土地裁判所”[2]。如果當(dāng)事人對土地裁判所判決不服，可以向上訴法院提起訴訟。

日本作為亞洲的發(fā)達(dá)國家，也為預(yù)防和化解土地征收糾紛設(shè)置了多道程序：第一，征收啟動(dòng)階段關(guān)于征收目的正當(dāng)性糾紛的預(yù)防和化解機(jī)制。為確保土地征收目的符合公共利益需要，日本法律規(guī)定，公共事業(yè)認(rèn)定機(jī)關(guān)與用地單位之間必須采取回避制度，即用地單位的上級機(jī)關(guān)，不得作為公共事業(yè)的認(rèn)定單位；同時(shí)，被征收人或利害關(guān)系人既可以向認(rèn)定機(jī)關(guān)提出意見，也可以要求舉行公開聽證。第二，征收委員會(huì)對補(bǔ)償糾紛的裁決機(jī)制。由于征收委員會(huì)是“以第三方的立場就補(bǔ)償事宜做出公正的判斷，以幫助當(dāng)事人盡快解決征地紛爭”[3]，確保了該糾紛解決機(jī)制的中立性和公正性。第三，征地補(bǔ)償糾紛的仲裁解決機(jī)制。如果單純是因?yàn)檠a(bǔ)償價(jià)格問題而發(fā)生的糾紛，可以通過仲裁程序解決，即雙方都可以通過書面形式向當(dāng)?shù)囟嫉栏h知事申請仲裁委員會(huì)的仲裁[4]。第四，司法解決機(jī)制。此為土地征收糾紛的最后解決途徑。被征收人和利害關(guān)系人如果不服相關(guān)機(jī)關(guān)對公共事業(yè)的認(rèn)定，或者不服征收委員會(huì)的裁決，都可以提出訴訟，以司法的權(quán)威最終解決糾紛。

法國作為歐洲大陸法系的代表，同樣設(shè)置了系統(tǒng)的征地糾紛預(yù)防和化解機(jī)制。第一，在行政審批階段的預(yù)防糾紛機(jī)制。這主要體現(xiàn)為細(xì)致的調(diào)查和咨詢制度。法國負(fù)責(zé)征地審批的省長在進(jìn)行審批之前，會(huì)派出調(diào)查專員或調(diào)查委員會(huì)對征地是否符合公共利益要求進(jìn)行調(diào)查，其調(diào)查報(bào)告除供省長參考外，還用于公眾閱讀監(jiān)督?！爸挥薪?jīng)過公用目的宣告”[5]，并在咨詢相關(guān)專家委員會(huì)的基礎(chǔ)上，省長才可進(jìn)行審批。第二，對行政審批異議的司法解決機(jī)制。如果被征收人或者征收機(jī)關(guān)不服審批結(jié)果，可以向行政法院提起訴訟。第三，征地補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商解決機(jī)制。法國設(shè)有專門的公用征收法庭，該法庭受省長委托，在接到行政審批的決定后會(huì)對其進(jìn)行進(jìn)一步審查，如果符合公共征收條件，則會(huì)確認(rèn)補(bǔ)償權(quán)利人并要求雙方就補(bǔ)償數(shù)額進(jìn)行協(xié)商，“如果不能達(dá)成一致意見，可請求法庭確定。法庭審理結(jié)束后不能立即宣判，以便雙方當(dāng)事人仍有機(jī)會(huì)達(dá)成協(xié)議”[6]。第四，賠償分歧的最終司法解決。如果雙方確實(shí)無法就賠償達(dá)成一致，可由法官在調(diào)查的基礎(chǔ)上按照特別程序進(jìn)行裁定，整個(gè)過程一般只需二至三個(gè)月。如果當(dāng)事人對裁定結(jié)果不服，可以提起上訴[7]。

盡管上述各國預(yù)防和化解糾紛的機(jī)制各有不同，但卻呈現(xiàn)以下值得借鑒的共同特點(diǎn)：第一，各國都賦予了被征收人與征收方相對均衡的解決糾紛的程序性權(quán)利。如在征收的合法性問題上，雙方都有充分了解信息、發(fā)表意見和對審批機(jī)關(guān)的決定提出質(zhì)疑的權(quán)利；在補(bǔ)償問題上，多數(shù)國家都以雙方的平等協(xié)商作為預(yù)防糾紛的基礎(chǔ)，只有雙方協(xié)商不成時(shí)，國家才會(huì)介入。第二，由于符合公共利益需要是征收的前提，也是預(yù)防各類后續(xù)糾紛的基礎(chǔ)，各國都設(shè)置了征收合法性糾紛的解決機(jī)制。即在審批過程中，被征地人有了解征地合法性的充分機(jī)會(huì)和權(quán)利；而在審批后，被征地人都被賦予了通過司法途徑解決糾紛的權(quán)利。同樣，作為征收方，既可在審批過程中對征收合法性進(jìn)行闡述，也可以對審批機(jī)關(guān)駁回其申請的審批結(jié)果提起訴訟。第三，各國關(guān)于糾紛解決機(jī)制的設(shè)置都表現(xiàn)出較強(qiáng)的中立性和專業(yè)性特征。這主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是回避制度的設(shè)置，即征收單位及其上級機(jī)關(guān)一般不充當(dāng)審批或者認(rèn)定的機(jī)構(gòu)，以確保糾紛解決的公正性；二是在多數(shù)國家中，司法不僅是解決補(bǔ)償糾紛的最終機(jī)制，而且司法機(jī)關(guān)可以對審批機(jī)關(guān)的審批合法性做出最終判決；三是大多設(shè)置了獨(dú)立于審批機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)組織，作為第三方對爭議進(jìn)行裁決。

二、 我國征地程序中預(yù)防、化解糾紛機(jī)制的缺陷及影響

與發(fā)達(dá)國家相比，我國征地程序中預(yù)防和化解糾紛的機(jī)制尚存在以下問題。第一，在征地審批階段，缺少征收合法性的實(shí)質(zhì)審查和糾紛預(yù)防機(jī)制，為許多后續(xù)的糾紛埋下了伏筆。審批階段的合法性審查是確保征地目的和審批條件都完全符合法律規(guī)定，從而使被征收人心悅誠服地接受征地，避免出現(xiàn)各類糾紛的前提。然而，我國的征地審批卻表現(xiàn)出濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，缺少預(yù)防糾紛的機(jī)制，這主要表現(xiàn)在：首先，審批機(jī)關(guān)缺少對建設(shè)項(xiàng)目可能造成影響的慎重調(diào)查，為用地單位和基層政府聯(lián)合舞弊，違規(guī)違法報(bào)批土地提供了可資利用的漏洞，也為后續(xù)的各類紛爭埋下伏筆。我國的征地審批主要是對申報(bào)材料的審查，審批機(jī)關(guān)自身既不到實(shí)地進(jìn)行調(diào)查，也不委托中立的權(quán)威第三方展開調(diào)查，更不允許被征收方深入?yún)⑴c和發(fā)表意見，導(dǎo)致各類違法違規(guī)項(xiàng)目獲批土地，如近年頻繁曝光的高污染、高耗能、高危害等各類不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目，以及不符合土地利用總體規(guī)劃、耕地保護(hù)等審批條件的項(xiàng)目順利獲批土地。在當(dāng)下環(huán)境安全事故頻發(fā)、民眾環(huán)境安全意識(shí)和權(quán)利意識(shí)高漲的背景下，一旦違法違規(guī)事實(shí)被曝光，后續(xù)糾紛就在所難免。

其次，被征收人基本被排斥在審批過程之外，既不能深入了解用地項(xiàng)目的詳細(xì)情況和審批的過程，也不能發(fā)表自身意見和提出質(zhì)疑，更缺少有效制止違法違規(guī)報(bào)批行為的途徑，極易誘發(fā)和積累糾紛。由于在征地審批過程中，無論是用地單位還是征地機(jī)關(guān)，都無需向被征收人公開用地項(xiàng)目的詳細(xì)情況，容易引起農(nóng)民對項(xiàng)目合法性的猜疑，也給各類謠言傳播提供了便利；由于農(nóng)民的意見和質(zhì)疑不能得到回應(yīng)，既不利于發(fā)現(xiàn)和制止各類違法違規(guī)現(xiàn)象，也會(huì)進(jìn)一步加劇農(nóng)民的猜疑和抵制情緒；而由于缺少在審批過程中通過適當(dāng)途徑制止各類違法違規(guī)報(bào)批土地的機(jī)制，使后續(xù)的征地行為面臨合法性危機(jī)，并使糾紛被積累到后續(xù)階段。

再次，征地審批完全在行政系統(tǒng)內(nèi)部封閉進(jìn)行，既不公開透明，也缺少權(quán)威第三方的監(jiān)督；既容易滋生審批過程中的腐敗，又不利于形成被征收人的認(rèn)同，容易誘發(fā)紛爭。我國的征地審批基本是由土地行政管理部門封閉完成的，審批過程和項(xiàng)目詳細(xì)信息既不向社會(huì)公布，也不向被征地人公開；既缺少獨(dú)立社會(huì)組織、權(quán)威專家的監(jiān)督和評估，也缺少司法系統(tǒng)的有效監(jiān)督和制約。這為審批腐敗提供了溫床，也為征地糾紛提供了土壤。據(jù)據(jù)《中國監(jiān)察報(bào)》對河南的不完全統(tǒng)計(jì)，“自2007年以來，僅該省國土資源系統(tǒng)便有110多名官員因貪污、受賄等被追究刑事責(zé)任，其中不乏一些窩案串案”[8]。頻發(fā)的腐敗和高度暗箱操作的審批過程難以取得農(nóng)民的認(rèn)同，因而成為后續(xù)紛爭的起點(diǎn)。

第二，安置補(bǔ)償決定階段糾紛解決機(jī)制設(shè)置不夠科學(xué)。安置補(bǔ)償決定是征地能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵，但也是最容易誘發(fā)沖突的階段。為治理頻繁發(fā)生的安置補(bǔ)償糾紛，我國設(shè)置了公告、聽證、協(xié)調(diào)和裁決等機(jī)制。然而，這些機(jī)制的設(shè)置存在明顯不科學(xué)之處。首先，雖然設(shè)置了兩次公告機(jī)制，但主要起到通知的作用，對預(yù)防化解糾紛意義有限。第一次公告是在征地審批之后，主要是通知農(nóng)民進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，并未授予其發(fā)表反對意見或提出質(zhì)疑的權(quán)利。第二次公告雖在安置補(bǔ)償方案被批準(zhǔn)前，且告知了其提出聽證的權(quán)利，但既未授予農(nóng)民參與安置補(bǔ)償方案制定的權(quán)利，也難以對市、縣政府對安置補(bǔ)償方案的審批產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。不僅如此，由于法律對兩次公告方式的規(guī)定不夠細(xì)致，地方政府執(zhí)行往往不認(rèn)真、不規(guī)范，導(dǎo)致部分農(nóng)民無法及時(shí)準(zhǔn)確獲知公告內(nèi)容，反而會(huì)引發(fā)糾紛。

其次，聽證很大程度上只起到土地行政管理機(jī)關(guān)聽取被征收人意見的功能，難以對征收機(jī)關(guān)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性制約，化解糾紛的作用不理想。由于參與聽證會(huì)的雙方并非處于平等的地位，雙方的權(quán)利義務(wù)明顯不對等：既未課以方案制定方說明制定依據(jù)和闡述方案合理性的義務(wù)，也未賦予被征收方要求對方說明理由的權(quán)利，雙方不能就安置補(bǔ)償方案中的分歧展開辯論和質(zhì)證。更重要的，雖然此后的安置補(bǔ)償方案審批需要附具聽證記錄，但由于作為審批機(jī)關(guān)的市、縣政府與被征收人之間存在利益矛盾，即提高農(nóng)民的補(bǔ)償就意味著其土地收入的減少，很難保證土地行政管理機(jī)關(guān)和市、縣政府會(huì)真正考慮被征收人的意見和要求。

再次，協(xié)調(diào)和裁決程序的設(shè)置存在不當(dāng)，不但難以成為權(quán)威的糾紛化解機(jī)制，甚至?xí)せ?。其一，市、縣政府既是安置補(bǔ)償方案的批準(zhǔn)者，又是征地主體，與被征收人在分享土地增值收益中存在零和博弈矛盾，由其進(jìn)行協(xié)調(diào)，公正性顯然值得懷疑。即使它能夠公正協(xié)調(diào)，也會(huì)因明顯的程序瑕疵而難以讓被征收人信服。其二，由批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)裁決也存在缺陷。由于省政府與市、縣政府之間是上、下級隸屬關(guān)系，市、縣政府制定補(bǔ)償方案的依據(jù)就是省政府制定的區(qū)片綜合地價(jià)，甚至部分征地就是用于省政府投資的項(xiàng)目，由其裁決顯然也不完全符合程序中立性的原則。其三，尤其容易激化矛盾和引爆沖突的，是關(guān)于“征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施”的規(guī)定。此規(guī)定意味著，在各類糾紛未解決的背景下，授予了地方政府強(qiáng)制征占土地的權(quán)利。在被征收人最終面臨強(qiáng)征而既徹底喪失土地，又徹底喪失爭取合理補(bǔ)償機(jī)會(huì)的時(shí)候，以武力護(hù)地、自殺自殘等各類極端行為抵制強(qiáng)征、強(qiáng)占就成為被迫的選擇。

第三，在安置補(bǔ)償實(shí)施和土地移交階段糾紛解決機(jī)制薄弱。如果說安置補(bǔ)償決定階段的糾紛化解機(jī)制設(shè)置不夠科學(xué)、權(quán)威，那么在安置補(bǔ)償實(shí)施和土地移交階段的糾紛化解機(jī)制就更加薄弱。首先，對于農(nóng)民因各種原因拒絕交地引起的糾紛，我國征地程序并未設(shè)置可行的解決機(jī)制。雖然法律規(guī)定“拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。但由于此前的各類糾紛未得到合理解決，強(qiáng)制執(zhí)行的合法性顯然并不充足。更重要的，在征地沖突頻繁發(fā)生的背景下，國家嚴(yán)厲禁止在征地過程中動(dòng)用強(qiáng)制力量。公安部頒發(fā)的《2011年公安機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作意見》明確規(guī)定，公安機(jī)關(guān)“嚴(yán)禁參與征地拆遷等非警務(wù)活動(dòng)”[9]。2013年國土資源部的緊急通知再次強(qiáng)調(diào)，“不得強(qiáng)行實(shí)施征地，杜絕暴力征地”[10]。在此背景之下，無論補(bǔ)償是否合理，一旦遇到農(nóng)民拒絕交地，地方政府就會(huì)陷入尷尬境地。

其次，對地方政府違法違規(guī)的強(qiáng)征強(qiáng)占行為引發(fā)的糾紛，農(nóng)民既無法靠自身能力制止，又難以訴諸司法途徑解決。而農(nóng)民最偏愛的信訪制度，由于實(shí)行屬地管理的原則，最終還要由當(dāng)?shù)卣芾恚瑢?dǎo)致效果不佳。因此，最常見的結(jié)果是，在阻止無力、訴訟無門、信訪無果的情況下，農(nóng)民被迫選擇暴力抵抗、自殺自殘等極端行為進(jìn)行抵制，或者以“纏”“鬧”等灰色化方式尋求解決，而無論何種方式，都不利于糾紛的理性化解決。

再次，對地方政府拖欠補(bǔ)償款引起的糾紛缺乏切實(shí)的化解機(jī)制。盡管法律和中央政策都強(qiáng)調(diào)禁止拖欠、挪用安置補(bǔ)償款項(xiàng)，但由于地方官員為追求政績，盲目擴(kuò)大投資規(guī)模，往往導(dǎo)致資金無法及時(shí)到位。同時(shí)，在激烈的招商引資競爭中，地方政府往往對用地單位的資金到位情況審核不嚴(yán)，也容易造成安置補(bǔ)償款拖欠。另外，財(cái)政緊張是地方政府的通病，少數(shù)地方政府甚至?xí)灿冒仓醚a(bǔ)償資金，造成拖欠。對上述問題，理論上農(nóng)民可以提起行政訴訟，但在司法不獨(dú)立的背景下，以當(dāng)?shù)卣疄楸桓娴脑V訟既難立案，更難勝訴，即使僥幸勝訴，也基本無望執(zhí)行。

糾紛解決機(jī)制的缺陷已產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的負(fù)面影響：其一，農(nóng)民的土地權(quán)益難以保障。程序的作用在于“對恣意的限制”[11]，對于處于弱勢地位的農(nóng)民而言，由于缺少可資利用的客觀公正的糾紛解決機(jī)制，無力制止地方政府的各類違法違規(guī)“恣意”行為，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損比較普遍。第二，地方政府征地的效率低下，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本高。由于糾紛不能及時(shí)解決，地方政府的征地行為難以取得農(nóng)民的認(rèn)同和配合。進(jìn)而，在面對農(nóng)民拒絕配合，甚至無理取鬧的行為時(shí)，地方政府也缺少公正而有效的制止方式。雖然法律規(guī)定，“拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”，但法院的強(qiáng)制執(zhí)行并非以糾紛的公正解決為前提，因此它與政府執(zhí)行一樣容易加劇沖突。其三，使征地沖突表現(xiàn)為頻率高、燃點(diǎn)低和烈度強(qiáng)的特點(diǎn)。由于征地的合法性、安置補(bǔ)償?shù)暮侠硇?、操作過程的合規(guī)性等糾紛都缺少合理解決機(jī)制，使矛盾糾紛不斷積累、疊加和纏繞，甚至使糾紛演化成是非不清的死結(jié)而難以化解，極易引發(fā)嚴(yán)重威脅社會(huì)穩(wěn)定的暴力沖突事件。

三、糾紛預(yù)防、化解機(jī)制的構(gòu)建與征地程序改革

“權(quán)利不是社會(huì)的一套特殊安排而是一系列解決沖突的程序”[12]。要落實(shí)十八屆三中全會(huì)提出的“規(guī)范征地程序”的要求，不僅要賦予農(nóng)民更多的程序性權(quán)利，更要構(gòu)建科學(xué)合理的糾紛解決機(jī)制。這既是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的需要，也是保證政府合法的征地權(quán)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定的需要。

第一，構(gòu)建政府與農(nóng)民之間的平等協(xié)商機(jī)制，作為預(yù)防和化解征地糾紛及征地程序改革的基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)證明，平等協(xié)商是預(yù)防和化解征地糾紛低成本高成效的途徑。如美國雖然就征地糾紛設(shè)置了司法解決途徑，“但實(shí)踐中，超過95%的征地案件最后并沒有經(jīng)過法庭審判，而是庭外和解”[13]。我國學(xué)者對全國17個(gè)省的抽樣調(diào)查也顯示，“只有事先與農(nóng)民就征地補(bǔ)償水平進(jìn)行了協(xié)商，那些征地補(bǔ)償水平較高的村農(nóng)民對征地的滿意度才顯著更高”[14]。著眼于征地程序改革，建議在將來真正區(qū)分公益用地和經(jīng)營性建設(shè)用地的情況下，所有經(jīng)營性建設(shè)用地將不再走征收之路，而是由用地單位和供地方直接平等協(xié)商，政府只負(fù)責(zé)監(jiān)督審批。對于公益用地，也可以將平等協(xié)商作為前置程序，即只要能夠平等協(xié)商實(shí)現(xiàn)的，就不再需要進(jìn)行征收。只有經(jīng)平等協(xié)商無法達(dá)成一致，才可啟動(dòng)征收程序。

要構(gòu)建征地過程中政府與農(nóng)民之間的平等協(xié)商機(jī)制，首先，必須去除我國征地程序中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，賦予農(nóng)民及其經(jīng)濟(jì)組織平等協(xié)商談判對象的獨(dú)立地位。不僅要使其享有充分的知情權(quán)和參與權(quán)，還要賦予其平等的談判協(xié)商權(quán)和對不當(dāng)征地行為的阻止權(quán)；不僅使其充分了解用地項(xiàng)目的真實(shí)情況和報(bào)批的詳細(xì)過程，而且使其可以就征地目的的合法性、安置補(bǔ)償?shù)暮侠硇?、操作的合?guī)性提出質(zhì)疑，可以就安置補(bǔ)償?shù)臄?shù)額進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。其次，構(gòu)建便捷的談判協(xié)商的渠道和平臺(tái)。這需要有效的信息發(fā)布渠道、暢通的商討和議價(jià)機(jī)制、公正的談判與居間平臺(tái)、高效的交易達(dá)成與協(xié)議履行機(jī)制等。再次，建立征地協(xié)商談判的服務(wù)和協(xié)助機(jī)構(gòu)。作為獨(dú)立的社會(huì)組織，此類機(jī)構(gòu)主要以自身技術(shù)專長，提供如土地丈量、價(jià)格評估、融資擔(dān)保、信息咨詢等方面的服務(wù)，為雙方的決策提供權(quán)威而獨(dú)立的參考。最后，授予雙方相對均衡的分歧解決請求權(quán)。如果雙方無法達(dá)成一致，任何一方都有求助于獨(dú)立而權(quán)威的第三方進(jìn)行裁決或者提起訴訟的權(quán)利，以便使糾紛的協(xié)商解決與第三方協(xié)助解決、官方強(qiáng)制解決密切銜接。

第二，建立中立而權(quán)威的第三方協(xié)助化解機(jī)制。所謂第三方協(xié)助化解，是指由征地機(jī)關(guān)和被征地人自愿提出，由獨(dú)立于征地機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)的組織進(jìn)行調(diào)解或者仲裁的糾紛解決機(jī)制。日本的征用委員會(huì)的裁定機(jī)制就屬于這一類。日本法律規(guī)定，“如果當(dāng)事人之間不能通過協(xié)商達(dá)成土地征購協(xié)議，起業(yè)者可以申請征收委員會(huì)裁定。征收委員會(huì)要聽取當(dāng)事人和第三方的意見并慎重審議，不服征收委員會(huì)裁定的當(dāng)事人，可以向國土交通大臣請求審查”[15]。美國有些州也在訴訟程序之前，就補(bǔ)償數(shù)額糾紛設(shè)置了由評估師、律師和居民代表組成的補(bǔ)償評估委員會(huì)進(jìn)行裁決的機(jī)制。此類機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)在于：其一，由于地位獨(dú)立，組成人員專業(yè)，其解決方案相對公正權(quán)威，也容易被雙方所接受；其二，相對于訴訟而言，其形式靈活多樣，既可以調(diào)解，也可以居中斡旋，還可以進(jìn)行裁決，同時(shí)可以節(jié)約時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本；其三，這也符合公民社會(huì)不斷壯大和合作治理興起的宏觀趨勢。

第三方協(xié)助解決同樣可以適用于我國征地程序的各個(gè)環(huán)節(jié)：其一，在協(xié)議購買和征地審批階段，就征地目的的合法性糾紛，可以由土地管理專業(yè)和環(huán)境保護(hù)專業(yè)專家、律師、法學(xué)家和政府環(huán)保、監(jiān)察、法制等部門的專家組成征地審查委員會(huì)，在認(rèn)真調(diào)查的基礎(chǔ)上給出審查報(bào)告，如雙方接受，糾紛解決；如不能接受，則雙方均可尋求司法解決。其二，在安置補(bǔ)償方案確定和實(shí)施階段，則可由資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)、財(cái)政金融、法學(xué)等專業(yè)權(quán)威學(xué)者，和政府相關(guān)部門的專家組成安置補(bǔ)償裁定委員會(huì)，經(jīng)雙方請求進(jìn)行調(diào)解或者仲裁。

第三，改革糾紛強(qiáng)制解決機(jī)制，使其更加科學(xué)、公正和權(quán)威。首先，加強(qiáng)聽證對征地及審批機(jī)關(guān)的約束，提高聽證質(zhì)量，提升聽證在預(yù)防和化解糾紛中的作用。一方面，聽證具有準(zhǔn)司法的性質(zhì)，另一方面，聽證又具有雙方協(xié)商溝通的功能。它既可以化解糾紛，又可以在很大程度上預(yù)防糾紛。要真正發(fā)揮聽證應(yīng)有的作用，其一，增加就項(xiàng)目合法性進(jìn)行聽證的要求。項(xiàng)目合法是征地審批的前提，也是預(yù)防和避免后續(xù)糾紛的基礎(chǔ)。無論給予多少補(bǔ)償，都無法避免農(nóng)民對高污染、高危害項(xiàng)目的反對。此類聽證一方面可以起到阻止違反環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)政策、土地利用規(guī)劃的項(xiàng)目獲批土地，另一方面也可以使地方政府有機(jī)會(huì)向農(nóng)民清楚展示項(xiàng)目合法性，避免謠言傳播，打消農(nóng)民顧慮，從而可以很好地避免后續(xù)糾紛。其二，應(yīng)增加參與聽證的人員。由于征地項(xiàng)目的合法性不僅會(huì)影響到土地權(quán)利人，還可能會(huì)影響周圍許多居民，如噪音、廢氣、污水、輻射等可能會(huì)影響周邊居民的生活環(huán)境。因此，項(xiàng)目合法性聽證應(yīng)增加雖與土地?zé)o直接關(guān)系，但可能會(huì)受到用地項(xiàng)目不利影響的群體的代表。其三，應(yīng)增強(qiáng)聽證對報(bào)批和審批機(jī)關(guān)的約束力。就報(bào)批機(jī)關(guān)而言，不僅在報(bào)批時(shí)附聽證記錄并向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)說明各方意見，而且應(yīng)向相關(guān)權(quán)利人說明報(bào)批過程中對聽證意見采納的情況。就審批機(jī)關(guān)而言，也應(yīng)就審批過程中采納或拒絕采納聽證意見的情況向聽證代表做出說明和解釋。

其次，將現(xiàn)行的市、縣政府協(xié)調(diào)程序改為非必經(jīng)程序。如上所述，由于市、縣政府本身是征地實(shí)施機(jī)關(guān)，與農(nóng)民之間存在利益矛盾，由其協(xié)調(diào)明顯不符合程序正義的要求，而且實(shí)踐效果有限。因此，建議將其改為非必經(jīng)程序，對安置補(bǔ)償方案有爭議的，可選擇協(xié)調(diào)，也可以直接選擇行政復(fù)議、行政訴訟或者申請審批機(jī)關(guān)裁決。

再次，改革現(xiàn)行的批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)裁決機(jī)制。一是應(yīng)盡快制定全國統(tǒng)一的裁決法規(guī)，規(guī)范裁決行為?，F(xiàn)行法律只規(guī)定“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決”。但對裁決的范圍、申請主體資格等都缺少細(xì)化規(guī)定。現(xiàn)有省級政府制定的關(guān)于裁決的地方性法規(guī)也很不統(tǒng)一，甚至存在相互矛盾之處，不利于裁決的規(guī)范化。因此，建議修改《土地管理法實(shí)施條例》或者由國務(wù)院制定土地安置補(bǔ)償糾紛裁決條例，提供統(tǒng)一的規(guī)范。二是應(yīng)改變裁決期間不停止征地方案執(zhí)行的規(guī)定，建立裁決期間征地中止制度。從邏輯角度講，這既是對農(nóng)民土地權(quán)利的尊重，也是對程序科學(xué)性的保障。從實(shí)踐角度看，這是避免矛盾激化和沖突升級的迫切需要。

最后，增強(qiáng)司法在解決征地糾紛中的地位和作用，理順協(xié)調(diào)裁決與行政復(fù)議、行政訴訟之間的關(guān)系。其一，明確授予被征地人就征地審批合法性提起訴訟的權(quán)利。雖然從法理角度看，省級政府和國務(wù)院的征地審批作為具體行政行為可能對農(nóng)民土地權(quán)利造成損害，應(yīng)該可以提起行政訴訟，但由于《土地管理法》及其實(shí)施條例都沒有明確規(guī)定，地方法院也不愿對高層政府的決定進(jìn)行審理。在實(shí)踐中，農(nóng)民對征地審批有不同意見的，基本無法解決。因此，建議在《土地管理法》中明確規(guī)定，對征地審批有爭議的，可以提起行政復(fù)議或者直接提起行政訴訟。其二，授予被征地人對行政復(fù)議、行政訴訟和協(xié)調(diào)裁決的選擇權(quán)。由于《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條的規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，給不少地方政府造成誤解，即認(rèn)為裁決是行政訴訟和復(fù)議的前提條件，這不僅在理論上與《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的規(guī)定相矛盾，而且導(dǎo)致實(shí)踐中“公民無論是求諸于行政復(fù)議或是行政訴訟，都無一例外地被拒之門外”，“致使許多相對人難以及時(shí)獲得他們期盼的法律救濟(jì)”[16]。更重要的，這導(dǎo)致本可在縣、市層級解決的糾紛被推向省級甚至中央政府，大大提高了糾紛解決的成本。因此建議理順行政復(fù)議、行政訴訟和協(xié)調(diào)裁決之間的關(guān)系，授予被征收人對解決糾紛途徑的選擇權(quán)，即被征收人對安置補(bǔ)償方案有異議的，既可以選擇協(xié)調(diào)、裁決機(jī)制，也可以不經(jīng)協(xié)調(diào)裁決而直接訴諸行政復(fù)議和行政訴訟。這不僅可以充分發(fā)揮司法的監(jiān)督功能，給農(nóng)民更多選擇，更重要的是能將大量糾紛解決在市、縣兩級，減輕省級和中央政府壓力，既節(jié)約被征地人的維權(quán)成本，也節(jié)約政府的維穩(wěn)成本，以達(dá)到整體性治理的效果。

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TheConstructionofDisputeResolvingMechanismsandtheReformationofLandExpropriationSystem

ZHU Tian-zhi

1.SchoolofInternationalRelations&PublicAffairs,FudanUniversity,Shanghai200433;2.SchoolofLaw&Politics,JiangsuNormalUniversity,Xuzhou221116,China)

Using comparative and institutional analysis theory,we comparatively analyzed the systematic and mature land expropriation dispute preventing and resolving mechanisms in developed countries,and examined the defects in Chinese land expropriation dispute preventing and resolving mechanisms.There are three defects in Chinese land expropriation dispute preventing and resolving mechanisms: lacking substantive censor of the legitimacy,the dispute resolving mechanism for placement and compensation is unscientific,and the mechanism for implementation of placement and compensation is weak.It’s urgent to establish a dispute prevention and resolution mechanism combining the mandatory conciliation,the neutral third party who facilitates negotiations between the two parties,so as to construct a harmonious society.

land expropriation dispute;land expropriation system;dispute preventing system;dispute resolution mechanism

2014-01-25

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(11YJC630307)；江蘇省“青藍(lán)工程”項(xiàng)目(12QLG003)

祝天智(1975—)，男，山東定陶人，復(fù)旦大學(xué)國際政治與公共事務(wù)學(xué)院公共管理博士后流動(dòng)站研究人員，江蘇師范大學(xué)法政學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)管理。E-mail: fudanzhutianzhi@163.com

301.2

A

1672-0202(2014)02-0008-08