柯堅(jiān)

在現(xiàn)代社會(huì)，良法之治是環(huán)境法治的基本前提和根本保證，它進(jìn)而對(duì)環(huán)境立法提出了更高的要求。在我國(guó)環(huán)境法律體系中，試行于1979年、正式頒行于1989年的《環(huán)境保護(hù)法》處于基礎(chǔ)法、引領(lǐng)法的法律地位。近些年來，為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題的挑戰(zhàn)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制、社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，全國(guó)人大常委會(huì)展開《環(huán)境保護(hù)法》修訂工作，通過修訂《環(huán)境保護(hù)法》推動(dòng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境法制建設(shè)與環(huán)境法治進(jìn)步成為基本的社會(huì)共識(shí)。

在2014年4月24日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議審議通過《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案，如何理解與解讀修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》成為政府、企業(yè)、學(xué)界和公眾所共同關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)話題。本文試圖透過我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)與環(huán)境法治進(jìn)步的法治時(shí)空二維視角，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的修訂以及新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)問題進(jìn)行分析和探討。

一、環(huán)境時(shí)刻:《環(huán)境保護(hù)法》修訂的社會(huì)政治契機(jī)與法治意蘊(yùn)

(一)《環(huán)境保護(hù)法》修訂的社會(huì)政治契機(jī)

我國(guó)的改革開放取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)成就。然而，以“資源(能源)高消耗、環(huán)境高污染”為特征的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，以及環(huán)境法制基礎(chǔ)薄弱、公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)滯后等諸多原因的存在，也使我國(guó)面臨著環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源(能源)枯竭等諸多嚴(yán)重的環(huán)境問題。從公共媒體不斷披露的環(huán)境污染、生態(tài)破壞公共事件，以及社會(huì)公眾在日常生活中親身感受的霧霾天氣、飲用水不安全等嚴(yán)重的環(huán)境污染狀況，到國(guó)際社會(huì)對(duì)于中國(guó)環(huán)境問題及其區(qū)域性、全球性影響的關(guān)注，無不折射出當(dāng)今中國(guó)所面臨的現(xiàn)實(shí)與潛在的環(huán)境危機(jī)。

環(huán)境問題構(gòu)成了對(duì)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。國(guó)內(nèi)外的各種統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)已經(jīng)并且不斷地為環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題而付出沉重的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境代價(jià)。特別是隨著我國(guó)人口的繼續(xù)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量再翻兩番的戰(zhàn)略目標(biāo)意味著，資源、能源的消耗將持續(xù)增長(zhǎng)。如果不能有效地運(yùn)用政策與法律手段，改變目前的粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，踐行環(huán)境友好型、資源節(jié)約型的科學(xué)發(fā)展觀，那么，環(huán)境問題將使國(guó)家在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，難以避免地陷入環(huán)境危機(jī)的困境，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就也將為環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題所抵銷。

作為后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，我國(guó)當(dāng)前環(huán)境問題的突出特點(diǎn)在于其時(shí)間上、空間上的“壓縮性”、“共時(shí)性”和“復(fù)合性”。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在其數(shù)百年工業(yè)化進(jìn)程中，漸次發(fā)生了各種環(huán)境問題，并經(jīng)歷了從解決環(huán)境污染、生態(tài)破壞的傳統(tǒng)環(huán)境問題到關(guān)注和應(yīng)對(duì)氣候變化、轉(zhuǎn)基因生物安全等新型的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略重心的轉(zhuǎn)變。我國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)起飛的過程中，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)、高科技產(chǎn)業(yè)興起的產(chǎn)業(yè)并存結(jié)構(gòu)，使得傳統(tǒng)意義上的環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題與新型的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題呈現(xiàn)出一種在時(shí)間與空間上的集中爆發(fā)態(tài)勢(shì)。這種狀況不僅令我國(guó)面臨著工業(yè)社會(huì)與后工業(yè)社會(huì)環(huán)境危機(jī)的雙重挑戰(zhàn)，而且，還意味著我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的回旋余地更小，運(yùn)用政策與法律手段應(yīng)對(duì)和解決環(huán)境問題的難度在很大程度上要高于西方工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家。

值得慶幸的是，面對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化、資源約束趨緊、新型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)等環(huán)境問題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，環(huán)境問題逐漸進(jìn)入我國(guó)最高決策層的政治議程，成為重大的政治議題和重大決策所關(guān)注的重要事項(xiàng)。最高決策層也先后提出了可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)環(huán)境友好型與資源節(jié)約型社會(huì)、建設(shè)生態(tài)文明等國(guó)家戰(zhàn)略與宏觀目標(biāo)。同時(shí)，環(huán)境問題也引發(fā)公眾高度關(guān)注，公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)和環(huán)境維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)、環(huán)境保護(hù)團(tuán)體不斷萌生。這些變化都直接推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)、環(huán)境法治發(fā)展成為我國(guó)一項(xiàng)重要的社會(huì)政治與法律議題。

在風(fēng)云變化的當(dāng)代社會(huì)，環(huán)境問題的政治化、社會(huì)化是法治變革、環(huán)境法治形成與發(fā)展的先導(dǎo)和前奏。對(duì)于環(huán)境問題空前的社會(huì)政治關(guān)注，無疑為我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)和法治進(jìn)步提供了一個(gè)良好的政治基礎(chǔ)和社會(huì)前提。葉俊榮教授曾借用憲法變遷討論中有關(guān)憲法時(shí)刻(Constitutional Moment)的用語，提出環(huán)境基本立法及其社會(huì)政治討論的環(huán)境時(shí)刻(Environmental Moment)?！?〕參見葉俊榮:《環(huán)境立法的兩種模式:政策性立法與管制性立法》，載高鴻鈞，王明遠(yuǎn):《清華法治論衡》(第19輯)，清華大學(xué)出版社2013年版。它意指在全球、國(guó)家和地區(qū)等不同層面環(huán)境保護(hù)的社會(huì)政治生成的氛圍下，圍繞著環(huán)境基本立法的政治關(guān)注與社會(huì)討論對(duì)于推動(dòng)與促進(jìn)環(huán)境法治進(jìn)步的特殊意義，以及對(duì)于提升與豐富環(huán)境法治內(nèi)涵的重要作用。當(dāng)前，順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的大政方針，以對(duì)霧霾污染、PX項(xiàng)目紛爭(zhēng)、飲用水安全等環(huán)境公共事件的政府與社會(huì)關(guān)注為契機(jī)，借助修訂《環(huán)境保護(hù)法》的歷史機(jī)遇，使其能夠擔(dān)當(dāng)起保護(hù)中華民族生存和發(fā)展的自然生態(tài)根基的法治重任，這既是政府和社會(huì)需要關(guān)注的一個(gè)重大議題，也需要學(xué)界在環(huán)境法理論和實(shí)踐層面上進(jìn)行深入的研究和探討。就這個(gè)意義而言，圍繞著《環(huán)境保護(hù)法》修訂的政治關(guān)注與社會(huì)討論，既契合了我國(guó)環(huán)境保護(hù)社會(huì)法律實(shí)踐的客觀要求，又催生了推動(dòng)我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)與環(huán)境法治發(fā)展的環(huán)境時(shí)刻。

(二)環(huán)境法治節(jié)點(diǎn):《環(huán)境保護(hù)法》修訂的法治涵義意蘊(yùn)

在法治社會(huì)中，環(huán)境立法無疑是應(yīng)對(duì)和解決環(huán)境問題的法治基礎(chǔ)和社會(huì)規(guī)范前提。圍繞著現(xiàn)實(shí)生活世界中環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護(hù)的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，環(huán)境法應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題、合理地識(shí)別與選擇法律問題、積極地回應(yīng)與解答現(xiàn)實(shí)問題和法律問題，并通過提高環(huán)境法的法律規(guī)范、引導(dǎo)和調(diào)控的功能和作用，推動(dòng)和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！?〕參見柯堅(jiān):《環(huán)境法的生態(tài)實(shí)踐理性原理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第6頁。特別是對(duì)于環(huán)境基本法、環(huán)境政策法、環(huán)境綜合法等不同形態(tài)的環(huán)境基本立法而言，由于其規(guī)定的是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)環(huán)境保護(hù)的基本法律理念、總括性立法目的、基本法律原則、基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系、基本法律制度、監(jiān)督管理體制等方面的內(nèi)容，以及與環(huán)境保護(hù)密切關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技等基本政策導(dǎo)向，因而能夠通過對(duì)環(huán)境基本價(jià)值的確立與選擇，以及整體、宏觀、長(zhǎng)遠(yuǎn)的總體制度安排，為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)應(yīng)對(duì)和解決環(huán)境問題提供基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性的法治保障。

近些年來，我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)快速發(fā)展的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)，就是從中央到地方、從國(guó)家到社會(huì)的政治推動(dòng)和法制建構(gòu)過程。這種主要由中央政治權(quán)威推動(dòng)的環(huán)境法治與環(huán)境法律制度建構(gòu)，有助于其快速、有效地形成和發(fā)展。但是，其存在的缺陷也是明顯的:一方面，由于環(huán)境立法缺乏充分的社會(huì)參與與社會(huì)共識(shí)，自上而下、由內(nèi)及外的社會(huì)政治過程使得環(huán)境立法作為一種法律規(guī)范欠缺必要的社會(huì)內(nèi)生性，也使得環(huán)境立法缺乏必要的社會(huì)理解、社會(huì)溝通和社會(huì)認(rèn)同的基礎(chǔ)，因而，該法律規(guī)范的實(shí)施需要更多地運(yùn)用強(qiáng)制性與懲罰性手段;另一方面，在環(huán)境法律規(guī)范的執(zhí)行與實(shí)施過程中，基于我國(guó)特定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)語境和前提，中央政府與地方政府、地方政府與地方政府、環(huán)境保護(hù)監(jiān)管者與其他政府相關(guān)部門、環(huán)境監(jiān)管者與環(huán)境被監(jiān)管者、環(huán)境被監(jiān)管者與環(huán)境利益相關(guān)者等主體之間的各種利益博弈，導(dǎo)致環(huán)境法律規(guī)范的實(shí)施難以避免地發(fā)生變形、扭曲甚至異化。

正是在這個(gè)意義上，環(huán)境時(shí)刻不僅意味著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)制定環(huán)境基本立法的社會(huì)政治時(shí)機(jī)的成熟，它還意味著借助于制定環(huán)境基本立法的社會(huì)政治契機(jī)及其過程，通過政府、企業(yè)、利益相關(guān)者、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)公眾等各種社會(huì)主體之間的對(duì)話、討論和商談，將環(huán)境法治的基本社會(huì)共識(shí)法定化、規(guī)范化，進(jìn)而推動(dòng)環(huán)境法治的進(jìn)步與成熟。面對(duì)環(huán)境時(shí)刻的社會(huì)政治契機(jī)，環(huán)境基本立法的任務(wù)不僅在于基本環(huán)境法律理念、立法目的、基本法律制度與基本法律規(guī)范的確立及其社會(huì)促進(jìn);而且，其立法任務(wù)在于，在認(rèn)識(shí)和承認(rèn)參與環(huán)境保護(hù)與環(huán)境公共治理的各個(gè)主體的理性有限性的基礎(chǔ)上，創(chuàng)制一種保障公民基本環(huán)境權(quán)益、促進(jìn)環(huán)境公共事務(wù)管理的開放性、多元性、參與性、協(xié)商性和包容性的民主化法律治理模式和政策框架。換言之，環(huán)境基本立法對(duì)于環(huán)境時(shí)刻的把握，意味著不能僅憑政治家、科學(xué)家、社會(huì)知識(shí)精英的一己之見、一家之言或者政府及其決策者的一廂情愿而做出環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護(hù)的公共決策，而是應(yīng)當(dāng)以社會(huì)對(duì)話、溝通、協(xié)商的法治與民主機(jī)制為基礎(chǔ)，通過制度化、程序化的公眾參與、意見表達(dá)與社會(huì)商談的社會(huì)建構(gòu)過程，孕育并形成關(guān)于個(gè)人的基本環(huán)境權(quán)益以及環(huán)境公共利益、環(huán)境公共價(jià)值的社會(huì)與政治共識(shí)，并為法律所確立的環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護(hù)的社會(huì)集體行動(dòng)提供內(nèi)在的正當(dāng)性、合理性依據(jù)?！?〕參見柯堅(jiān):《環(huán)境法的生態(tài)實(shí)踐理性原理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第144、145頁。

自1989年《環(huán)境保護(hù)法》正式頒布以來，由于國(guó)家對(duì)于環(huán)境問題的逐步重視，環(huán)境立法已經(jīng)成為我國(guó)各個(gè)法律部門中立法最為活躍的領(lǐng)域之一?！?〕自1989年《環(huán)境保護(hù)法》頒布以來，我國(guó)先后制定和修訂了26部環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)立法，其范圍涵蓋污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源利用與保護(hù)。其中，頻繁的法律修訂也成為環(huán)境立法另一個(gè)重要特征。以《水污染防治法》為例，自1984年第六屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過后，1996年、2008年分別對(duì)該法進(jìn)行了修訂。然而，《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境法體系的引領(lǐng)法，卻一直沒有得到修訂。由于《環(huán)境保護(hù)法》頒布于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變與社會(huì)管理轉(zhuǎn)型的改革開放早期，其具有較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩和封閉式的社會(huì)管制印記。同時(shí)，在當(dāng)時(shí)的特定歷史時(shí)期，環(huán)境保護(hù)法律理念尚未成熟，國(guó)家環(huán)境保護(hù)公共職責(zé)尚未明確，特別是公眾的環(huán)保意識(shí)、環(huán)境權(quán)利意識(shí)剛剛萌生，公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)的法律理念和制度幾乎處于空白狀態(tài)。隨著我國(guó)環(huán)境保護(hù)法制實(shí)踐的深入，1989年《環(huán)境保護(hù)法》的歷史局限性也越來越多地顯現(xiàn)出來?！?〕在《環(huán)境保護(hù)法》修訂過程中，它引起了政府與社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。例如，從1995年八屆全國(guó)人大三次會(huì)議到2011年十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議，人大代表提出的關(guān)于修改《環(huán)境保護(hù)法》的議案共計(jì)78件。十一屆全國(guó)人大常委會(huì)將修改《環(huán)境保護(hù)法》正式列入了五年立法規(guī)劃的論證項(xiàng)目。參見環(huán)境保護(hù)部致全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《關(guān)于報(bào)送對(duì)〈環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)〉意見和建議的函》(環(huán)函［2012］284號(hào))，來源:http://www．mep．gov．cn/gkml/hbb/bh/201210/t20121031_240778．htm，2014年2月23日訪問。

《環(huán)境保護(hù)法》的適時(shí)修訂及其最終通過，順應(yīng)了我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)、環(huán)境法治進(jìn)步的現(xiàn)實(shí)需要與長(zhǎng)遠(yuǎn)需求。它規(guī)定了國(guó)家環(huán)境保護(hù)的基本法律理念、法律原則、法律制度、監(jiān)督管理體制等方面的內(nèi)容，在我國(guó)環(huán)境法體系中處于實(shí)際上的基本法的地位。其法律地位不僅應(yīng)當(dāng)高于《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等單項(xiàng)環(huán)境污染防治立法，而且應(yīng)當(dāng)高于《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等專門性、綜合性的環(huán)境立法。

二、環(huán)境法治空間:《環(huán)境保護(hù)法》修訂的理念與思路

(一)《環(huán)境保護(hù)法》修訂與環(huán)境法治空間

環(huán)境法是工業(yè)化、后工業(yè)化社會(huì)形態(tài)下形成和發(fā)展起來的新興法律領(lǐng)域。面對(duì)環(huán)境問題的挑戰(zhàn)，環(huán)境法應(yīng)當(dāng)立足于當(dāng)代社會(huì)環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護(hù)社會(huì)實(shí)踐中的利益沖突和價(jià)值對(duì)立問題，探求并提供公平、合理、有效地解決環(huán)境資源開發(fā)、利用和保護(hù)實(shí)踐中利益沖突和價(jià)值對(duì)立問題的法治之道。〔6〕參見柯堅(jiān):《環(huán)境法的生態(tài)實(shí)踐理性原理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第8頁。對(duì)于人類社會(huì)而言，環(huán)境問題是一個(gè)高度抽象化的整體性、時(shí)代性的人類社會(huì)面臨的共同危機(jī);與此同時(shí)，在特定的社會(huì)語境下，環(huán)境問題又是矛盾復(fù)雜多變、利益形態(tài)各異的現(xiàn)實(shí)生活世界中的具體問題。正如有環(huán)境法學(xué)者所指出的，應(yīng)準(zhǔn)確把握環(huán)境法發(fā)展的時(shí)代背景和發(fā)展要求，認(rèn)清環(huán)境法興起現(xiàn)象背后時(shí)代的根本問題之所在，將具體問題投入當(dāng)代發(fā)展要求的大背景中予以考察，使環(huán)境法既能夠針對(duì)具體問題，又能夠形成有機(jī)系統(tǒng)與社會(huì)規(guī)范整體相融合?！?〕參見李義松、吳國(guó)振:《論環(huán)境法學(xué)研究的當(dāng)代任務(wù)》，載《河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第3期。

在這種認(rèn)識(shí)的前提下，環(huán)境法治空間是指在環(huán)境保護(hù)法律治理的基本理念下，從應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的現(xiàn)實(shí)需要與長(zhǎng)遠(yuǎn)挑戰(zhàn)的法律實(shí)踐要求出發(fā)，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)環(huán)境保護(hù)法律所調(diào)整與涵蓋的社會(huì)關(guān)系范圍，不僅包括以環(huán)境立法為前提與載體的環(huán)境保護(hù)法律理念、法律目的、法律原則、法律制度和法律規(guī)范的法治拓展，也包括與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的行政、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技等整體性、綜合性的政策、機(jī)制與措施，借助于環(huán)境立法所實(shí)現(xiàn)的法治化、規(guī)范化展開。在把握環(huán)境基本立法社會(huì)政治契機(jī)的基礎(chǔ)上，《環(huán)境保護(hù)法》的修訂需要在其社會(huì)的法治空間之維，創(chuàng)設(shè)一種國(guó)家環(huán)境管制與環(huán)境公共治理相互兼容、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的法律目標(biāo)、法律理念，以及法律制度的環(huán)境法治空間，進(jìn)而達(dá)致環(huán)境立法的規(guī)范社會(huì)主體的環(huán)境行為、引導(dǎo)和規(guī)范國(guó)家行政和司法等部門執(zhí)行環(huán)境法律、保障公民與社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)益的立法目的。

《環(huán)境保護(hù)法》作為應(yīng)對(duì)和解決環(huán)境問題的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性環(huán)境立法，其修訂應(yīng)當(dāng)明確確立環(huán)境法治空間意識(shí)，合理設(shè)置法律調(diào)整范圍。在《環(huán)境保護(hù)法》修訂之始，有關(guān)部門確立了“有效修改”的法律修訂思路和技術(shù)路線，這種基本思路實(shí)際上回避了《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境基本立法的立法模式選擇問題，這種思路下的修法注定只能邁出一小步。〔8〕參見汪勁:《〈環(huán)保法〉修改從“有限”實(shí)現(xiàn)“有效”必須解決的十大課題》，載《環(huán)境保護(hù)》2011年第11期。隨著《環(huán)境保護(hù)法》修訂和審議工作的進(jìn)一步深入，在人大代表與社會(huì)各界的呼吁下，一種來自立法部門的建議是將《環(huán)境保護(hù)法》修正案草案修改為《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案，并采用修訂方式對(duì)其進(jìn)行全面的修改?！?〕在2013年11月《環(huán)境保護(hù)法》修正案草案進(jìn)入三審之時(shí)，一些全國(guó)人大常委委員明確提出，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》制定較早，應(yīng)當(dāng)采用修訂方式對(duì)這部法律進(jìn)行全面修改。為此，根據(jù)一些常委委員和代表的意見，全國(guó)人大法律委員會(huì)建議，將《環(huán)境保護(hù)法》修正案草案修改為《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案。參見《將修正案草案修改為修訂草案》，來源:http://www．legaldaily．com．cn/index_article/content/2013－10/21/content_4947713．htm?node=5，2014年3月8日訪問。這個(gè)變化表明，有關(guān)立法部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到“有效修改”的法律修訂思路及其技術(shù)路線并不能滿足《環(huán)境保護(hù)法》修訂的實(shí)際需要。借助修訂《環(huán)境保護(hù)法》的契機(jī)，制定具有環(huán)境基本法或環(huán)境政策法性質(zhì)的《環(huán)境保護(hù)法》就越來越多地成為政府有關(guān)部門、學(xué)者和社會(huì)的共識(shí)。

在新《環(huán)境保護(hù)法》中，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展立法目的的增設(shè)、環(huán)境優(yōu)先的基本法律原則的確立、環(huán)境行政管制與行政處罰的加強(qiáng)、政府環(huán)境責(zé)任的強(qiáng)化、公眾環(huán)境知情權(quán)與參與權(quán)的明確、公益訴訟的確立及其主體范圍的擴(kuò)大、行政強(qiáng)制措施的增加、劃定生態(tài)保護(hù)紅線的要求、環(huán)境質(zhì)量健康影響的關(guān)注等，都在一定程度上使得《環(huán)境保護(hù)法》的修訂突破了“有限修訂”的思想束縛及其條條框框，增加了我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的力度，并較為合理地開創(chuàng)、拓展了環(huán)境法治空間。

(二)《環(huán)境保護(hù)法》修訂的開放性理念

環(huán)境法治空間能否開創(chuàng)與拓展，直接取決于環(huán)境基本立法是否具有開放性的立法理念。對(duì)于環(huán)境基本立法而言，正如葉俊榮教授所指出的，新興環(huán)境議題所帶來的挑戰(zhàn)不僅是管制及其有效性的問題，它還包括整體政策及法律原則的問題，以及對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等各種不同的利益訴求進(jìn)行權(quán)衡、選擇、妥協(xié)與規(guī)劃。以環(huán)境政策性立法為其環(huán)境基本立法主張，葉俊榮教授進(jìn)一步認(rèn)為，學(xué)者或許將政策性立法的作用定位在基本原則的確定或體系性的總則規(guī)定上，然而，政策性立法固然有確立原則的功能，卻不是靜態(tài)的規(guī)范，也不僅是在處理體制完整性的問題，其重要作用之一，便是通過平臺(tái)與機(jī)制的建立，促成市民社會(huì)的活絡(luò)與機(jī)關(guān)功能的強(qiáng)化，引導(dǎo)后續(xù)持續(xù)的討論與行動(dòng)。〔10〕參見葉俊榮:《環(huán)境立法的兩種模式:政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學(xué)出版社2013年版，第7頁。因此，《環(huán)境保護(hù)法》的修訂對(duì)于環(huán)境法治空間的創(chuàng)制不能僅僅停留于立法時(shí)點(diǎn)的考慮，還必須為社會(huì)開啟后續(xù)環(huán)境保護(hù)的法治空間，提供政府與企業(yè)、社會(huì)公眾以及不同社會(huì)主體之間關(guān)于應(yīng)對(duì)和解決環(huán)境公共問題的論辯與對(duì)話的法治管道與平臺(tái)。因此，如何適應(yīng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律實(shí)踐的需要，合理地構(gòu)筑環(huán)境法治的開放性空間，公平、有效、合理地應(yīng)對(duì)和解決環(huán)境問題，正是修訂《環(huán)境保護(hù)法》需要認(rèn)真思考與對(duì)待的一個(gè)根本性問題。

環(huán)境問題的社會(huì)公共性以及環(huán)境污染、生態(tài)破壞外部不經(jīng)濟(jì)性的存在，使得國(guó)家對(duì)于環(huán)境問題的干預(yù)與管制具有其正當(dāng)性理由，并成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家克服市場(chǎng)失靈，保護(hù)公民合法環(huán)境權(quán)益、維護(hù)環(huán)境公共利益的基本手段。政府及其行政主管部門的權(quán)威及其掌握和控制的社會(huì)資源，使其成為維護(hù)環(huán)境公共利益的不二選擇。相對(duì)于一般社會(huì)主體而言，國(guó)家及其行政主管部門能夠超脫于各種利益沖突、價(jià)值紛爭(zhēng)之外，從維護(hù)環(huán)境公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，進(jìn)行相對(duì)客觀、中立的社會(huì)公共價(jià)值判斷，并能夠通過公正的社會(huì)公共決策和嚴(yán)格的行政監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公共利益的社會(huì)公共目標(biāo)。由此，以自上而下的單向的、封閉的“命令—控制”(Command and Control)為基本特征的政府環(huán)境行政管制法律制度在一些國(guó)家和地區(qū)得以迅速地形成和發(fā)展?！?1〕參見柯堅(jiān):《環(huán)境法的生態(tài)實(shí)踐理性原理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第140頁。

盡管如此，以環(huán)境管制立法為基礎(chǔ)的環(huán)境行政管制模式在環(huán)境保護(hù)法律實(shí)踐中所暴露出來的缺陷和不足也是非常明顯的，它主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:其一，政府失靈是社會(huì)公眾對(duì)行政管制模式的普遍擔(dān)憂，國(guó)家干預(yù)及其行政管制本身存在著政府權(quán)力尋租、政府公共決策被利益集團(tuán)挾持等難以克服的缺陷;其二，行政管制模式對(duì)于管制手段和方法及其工具理性的過分依賴，往往不可避免地導(dǎo)致行政過程中對(duì)價(jià)值理性的忽視，甚至可能造成行政管制目的與行政管制手段之間的扭曲和異化;其三，相對(duì)于現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的復(fù)雜環(huán)境問題，政府行政管制模式不僅存在著管理效能不高、知識(shí)欠缺和理性判斷能力不足的缺陷，而且過分的行政干預(yù)與控制還會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人的消極應(yīng)付和社會(huì)公眾的懈怠?！?2〕參見柯堅(jiān):《環(huán)境法的生態(tài)實(shí)踐理性原理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第141頁。

認(rèn)識(shí)到國(guó)家環(huán)境行政管制對(duì)于解決環(huán)境問題所存在的缺陷和所暴露的不足，在社會(huì)公共事務(wù)管理民主化浪潮的推動(dòng)下，環(huán)境公共治理(Environmental Governance)的政治與法律理念應(yīng)運(yùn)而生。公共治理是當(dāng)代社會(huì)民主化背景下政府、社會(huì)與市場(chǎng)的多中心治理的社會(huì)管理思想和方法?！?3〕俞可平教授明確指出，缺乏公民社會(huì)基礎(chǔ)和參與的治理，不是“善治”，最多只是“善政”而已。參見俞可平:《中國(guó)公民社會(huì)的興起》，載俞可平主編:《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第326頁。它是指“一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)”?！?4〕參見［英］羅西瑙:《沒有政府統(tǒng)治的治理》，載《全球治理》1995年創(chuàng)刊號(hào)，劍橋大學(xué)出版社1995年版。公共治理代表了一種破解直接民主與代議制民主的二難選擇問題的新型社會(huì)公共事務(wù)治理模式，即在代議制的框架下增加公眾的直接民主，在公眾的直接民主基礎(chǔ)上發(fā)揮代議制民主的作用。〔15〕參見柯堅(jiān):《環(huán)境法的生態(tài)實(shí)踐理性原理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第144頁。公共治理旨在通過分散政府權(quán)力來集中民意，它要求在重新確立公共權(quán)力與公民權(quán)利的界限和范圍基礎(chǔ)上，充分彰顯公域之治的“公共性”，讓公共事務(wù)成為政府及其行政機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾共同關(guān)注、處理的對(duì)象?！?6〕參見羅豪才、宋功德:《公域之治的轉(zhuǎn)型——對(duì)公共治理與公法互動(dòng)關(guān)系的一種透視》，載《中國(guó)法學(xué)》2005年第5期。

開放的環(huán)境公共事務(wù)管理與有效的公眾參與是環(huán)境公共治理的內(nèi)在要求。環(huán)境公共治理強(qiáng)調(diào)包括政府及其環(huán)境行政主管部門、行政相對(duì)人、利益相關(guān)者、專家和社會(huì)知識(shí)精英、環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體以及社會(huì)公眾等不同社會(huì)主體都參與其中，并就環(huán)境公共事務(wù)進(jìn)行平等對(duì)話、公平博弈和協(xié)商合作，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護(hù)中各種利益訴求和價(jià)值主張的均衡與共贏。在環(huán)境公共治理過程中，各個(gè)社會(huì)主體之間的良性互動(dòng)和社會(huì)合作不僅可以促進(jìn)環(huán)境資源開發(fā)、利用和保護(hù)的生態(tài)實(shí)踐理性的達(dá)成，而且還有助于凝聚環(huán)境公共治理的社會(huì)資源，形成公共治理的社會(huì)合力，推動(dòng)環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護(hù)的社會(huì)公共治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！?7〕參見柯堅(jiān):《環(huán)境法的生態(tài)實(shí)踐理性原理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第145頁。因此，《環(huán)境保護(hù)法》的修訂不是單純的環(huán)境行政管制制度的立法整合與強(qiáng)化，它還必須有效地創(chuàng)立與確立公民、法人、社會(huì)組織以及社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)社會(huì)公共事務(wù)的法律主體地位和法律權(quán)利，并合理地拓展環(huán)境公共治理的法治空間。

早在1983年，我國(guó)就將環(huán)境保護(hù)作為具有全局性、長(zhǎng)期性和戰(zhàn)略性的基本國(guó)策。如果說在20世紀(jì)80年代初期政府和社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策的含義缺乏真正了解的話，那么，環(huán)境問題在當(dāng)下中國(guó)全方位、深層次、多樣態(tài)的呈現(xiàn)，使得我們能夠?qū)Νh(huán)境保護(hù)基本國(guó)策及其法治意蘊(yùn)有了更加深刻的認(rèn)識(shí)。雖然1989年《環(huán)境保護(hù)法》在一定程度上宣示了我國(guó)環(huán)境保護(hù)的目的、方針、政策，但是，在當(dāng)時(shí)的特定立法背景下，《環(huán)境保護(hù)法》具有較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的環(huán)境行政管制色彩，它幾乎未涉及經(jīng)濟(jì)刺激手段和市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用，也談不上環(huán)境公共治理的開放性立法理念，以及環(huán)境保護(hù)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和科技等政策維度的全方位考慮及其法律制度與機(jī)制的嵌入。

新《環(huán)境保護(hù)法》第4條明確規(guī)定“保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策”，并提出“國(guó)家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源，保護(hù)和改善環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”。當(dāng)前，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制的過程中，需要以《環(huán)境保護(hù)法》作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的法律目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本法律依據(jù)。因此，《環(huán)境保護(hù)法》的修訂應(yīng)當(dāng)考慮在國(guó)家與社會(huì)、政府管制與市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間不斷地形成一種良性互動(dòng)的環(huán)境保護(hù)理性關(guān)系，超越其行政監(jiān)督管理色彩過于濃厚的環(huán)境管制法的功能定位，使其成為一部能夠真正協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的總體關(guān)系、確立國(guó)家基本環(huán)境政策目標(biāo)和基本法律制度的環(huán)境基本立法。

(三)《環(huán)境保護(hù)法》修訂的整合性思路

《環(huán)境保護(hù)法》修訂的整合性思路，主要體現(xiàn)在環(huán)境行政管制的制度整合與環(huán)境公共治理的機(jī)制創(chuàng)新兩個(gè)方面。

1．環(huán)境行政管制的制度整合

當(dāng)代社會(huì)，環(huán)境問題涵蓋和涉及的領(lǐng)域極其廣泛，并呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的整體性、關(guān)聯(lián)性特征。一方面，環(huán)境問題具有自然生態(tài)整體性，即各個(gè)環(huán)境因素與各種自然資源要素之間具有生態(tài)關(guān)聯(lián)性，它們共同構(gòu)成了人類生存與發(fā)展的自然生態(tài)與自然資源基礎(chǔ)。另一方面，環(huán)境問題具有社會(huì)整體關(guān)聯(lián)性，即環(huán)境問題發(fā)軔于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技等發(fā)展過程之中，它不僅與自然資源的開發(fā)、利用有著密切的關(guān)系，而且，在更廣泛的社會(huì)意義上講，環(huán)境問題也橫跨社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和科技等各個(gè)領(lǐng)域。

當(dāng)今世界，隨著人類對(duì)環(huán)境問題的自然生態(tài)整體性和社會(huì)整體關(guān)聯(lián)性認(rèn)識(shí)的提高，各國(guó)、各地區(qū)的環(huán)境管制立法及其法律制度不斷地拓展其廣度和深度。環(huán)境管制立法及其法律制度的整合性演進(jìn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，環(huán)境管制立法涵蓋的范圍與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整范疇隨著環(huán)境保護(hù)法律實(shí)踐的發(fā)展而不斷地?cái)U(kuò)大，即從最初對(duì)于污染受害者的法律關(guān)注與救濟(jì)以及對(duì)于大氣、水等單項(xiàng)環(huán)境污染的控制，擴(kuò)展到對(duì)自然生態(tài)保護(hù)以及自然資源的開發(fā)、利用和保護(hù)的整合型環(huán)境行政管制。特別是隨著環(huán)境立法理念和目的由單純的環(huán)境保護(hù)和健康保護(hù)向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，環(huán)境行政管制所涵蓋的環(huán)境要素與自然資源事項(xiàng)呈現(xiàn)擴(kuò)大化的趨向，環(huán)境行政管制的重心也從單純的環(huán)境污染控制向環(huán)境污染控制、自然生態(tài)保護(hù)與自然資源開發(fā)利用的整體化、綜合化的管制方向轉(zhuǎn)變。其二，由于環(huán)境問題通常是在對(duì)自然資源的不合理的開發(fā)、利用過程中產(chǎn)生的，而對(duì)自然資源開發(fā)、利用活動(dòng)中產(chǎn)生的環(huán)境問題進(jìn)行事前預(yù)防、源頭控制、全過程控制能夠更加經(jīng)濟(jì)、有效地應(yīng)對(duì)和解決環(huán)境問題，以環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、清潔生產(chǎn)法律制度為代表的預(yù)防性、全過程性的環(huán)境行政管制制度、方法和手段在環(huán)境立法中逐漸得以確立和強(qiáng)化。

環(huán)境行政管制關(guān)注的核心問題是效率。我國(guó)環(huán)境污染防治、自然生態(tài)保護(hù)與自然資源開發(fā)利用在管理體制上分屬于不同的行政主管部門，為了消除各個(gè)行政管制部門的矛盾沖突，解決實(shí)際監(jiān)督管理過程中政出多門的現(xiàn)象，整合環(huán)境污染防治、自然生態(tài)保護(hù)與自然資源開發(fā)利用是提高環(huán)境法實(shí)施效能的根本保證。各國(guó)、各地區(qū)的環(huán)境保護(hù)法律實(shí)踐表明，環(huán)境管制法律制度的整合能夠帶來環(huán)境保護(hù)社會(huì)實(shí)效和法律效能的提高。因而，修訂《環(huán)境保護(hù)法》的基本挑戰(zhàn)之一，就是在合理擴(kuò)大環(huán)境管制法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系范疇和環(huán)境與資源事項(xiàng)范圍的基礎(chǔ)上，有效地進(jìn)行環(huán)境管制法律制度的立法整合，創(chuàng)設(shè)并完善整合型環(huán)境管制法律制度。在《環(huán)境保護(hù)法》的修訂過程中，以環(huán)境法學(xué)界為主的社會(huì)各界人士普遍認(rèn)識(shí)到，《環(huán)境保護(hù)法》修訂必須對(duì)環(huán)境污染防治、自然生態(tài)保護(hù)以及自然資源的開發(fā)利用進(jìn)行整體、綜合的立法關(guān)注和法律管制，從而提高環(huán)境保護(hù)的社會(huì)實(shí)效與法律效能。

新《環(huán)境保護(hù)法》明顯擴(kuò)大了環(huán)境行政管制的范圍，并關(guān)注到了整合型環(huán)境行政管制制度的創(chuàng)設(shè)與完善。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》總則第5條明確規(guī)定了“預(yù)防為主、綜合治理”的基本法律原則，并在第三章“保護(hù)與改善環(huán)境”中增加了對(duì)自然生態(tài)保護(hù)與自然資源開發(fā)利用的環(huán)境管制范圍，特別是確立了在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域的生態(tài)保護(hù)紅線劃定制度(第29條)。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》還完善和增加了一些環(huán)境管制法律制度，如環(huán)境規(guī)劃制度(第13條)，開發(fā)利用規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度(第19條)，“三同時(shí)”制度(第41條)，排污收費(fèi)制度(第42條)，重點(diǎn)污染物排放總量控制制度(第44條)，排污許可管理制度(第45條)，嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品淘汰制度(第46條)，環(huán)境污染事故應(yīng)急制度(第47條)等。此外，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》增加和完善了一些涉及環(huán)境管制的基礎(chǔ)性法律制度和機(jī)制，如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度(第15條、第16條)，環(huán)境監(jiān)測(cè)制度(第17條)，環(huán)境資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制(第18條)，環(huán)境與資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度(第32條)，環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度(第39條)等。在環(huán)境污染防治、自然生態(tài)保護(hù)與自然資源開發(fā)利用的“大部制”改革趨勢(shì)下，這種立法變化反映了環(huán)境行政主管部門在未來需要更多地履行綜合性、整體性、基礎(chǔ)性的行政監(jiān)管職能。

為了增加環(huán)境行政法律管制的威懾力，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》同時(shí)強(qiáng)化了環(huán)境行政管制的法律手段與法律責(zé)任。這種立法變化具體地體現(xiàn)在四個(gè)方面:其一，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》增加了環(huán)境保護(hù)行政主管部門的查封、扣押等行政強(qiáng)制權(quán)力?！?8〕新《環(huán)境保護(hù)法》第25條規(guī)定:“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備?！逼涠摲哟罅谁h(huán)境行政處罰的力度，特別是增加了環(huán)境污染按日計(jì)罰的行政處罰規(guī)定，試圖從根本上扭轉(zhuǎn)我國(guó)環(huán)境法實(shí)施的“守法成本高、違法成本低”的不良狀況?！?9〕新《環(huán)境保護(hù)法》第59條規(guī)定:“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。同時(shí)，罰款處罰依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行?！逼淙抻喓蟮姆纱_立了超標(biāo)排放污染物的違法性，并賦予政府及其環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)于超標(biāo)排放污染物主體采取行政處罰措施的權(quán)力?！?0〕新《環(huán)境保護(hù)法》第60條規(guī)定:“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施;情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉?！逼渌?，該法增加了對(duì)于一些較為嚴(yán)重的環(huán)境污染行為作出治安處罰的銜接性規(guī)定?！?1〕新《環(huán)境保護(hù)法》第63條規(guī)定:“對(duì)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為且尚不構(gòu)成犯罪的主管人員和其他直接責(zé)任人員，移送公安機(jī)關(guān)予以行政拘留。”比較而言，在環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)督管理體制方面，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》僅僅作出了環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理、政府有關(guān)部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門依法對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理的簡(jiǎn)單規(guī)定(第10條)，這一規(guī)定明顯地不能適應(yīng)環(huán)境行政管制整合的制度要求。當(dāng)然，這種規(guī)定與我國(guó)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制的“大部制”改革方案尚未明朗的狀況有著一定的關(guān)系。

2．環(huán)境公共治理的機(jī)制創(chuàng)新

法治國(guó)家的環(huán)境保護(hù)法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，環(huán)境公共治理既是當(dāng)代社會(huì)民主化背景下公域之治的內(nèi)在要求，也是應(yīng)對(duì)和解決環(huán)境公共性問題的必然選擇。環(huán)境公共治理試圖改變傳統(tǒng)的以政府為單一中心的、以政府行政管制為單一手段的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理模式，代之以權(quán)威的多中心化、權(quán)力運(yùn)行的多指向性的社會(huì)合作管理模式。環(huán)境公共治理不僅要求授予公民不受公共權(quán)力侵犯的消極權(quán)利，也要求授予其以更多的利益表達(dá)、價(jià)值訴求和發(fā)展機(jī)會(huì)的積極權(quán)利，并將社會(huì)公眾關(guān)于環(huán)境問題的對(duì)話、溝通與協(xié)商納入到法治化的渠道。環(huán)境公共治理主張通過上下互動(dòng)的參與、交流和溝通，以及各個(gè)社會(huì)主體之間的協(xié)商與合作，對(duì)環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護(hù)實(shí)施社會(huì)公共治理。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)對(duì)于環(huán)境行政管制形成了強(qiáng)烈的路徑依賴，其暴露的缺陷與不足是非常明顯的。在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)社會(huì)語境下，松弛、低效甚至失效的環(huán)境行政監(jiān)督管理的事例不時(shí)出現(xiàn)。在這個(gè)背景下，以民主化、法治化為基礎(chǔ)，通過《環(huán)境保護(hù)法》的修訂推進(jìn)我國(guó)環(huán)境公共治理，促進(jìn)我國(guó)環(huán)境法治進(jìn)步，成為判斷《環(huán)境保護(hù)法》修訂是否成功的一個(gè)重要標(biāo)桿。為此，除了整合并強(qiáng)化環(huán)境行政管制法律制度之外，修訂《環(huán)境保護(hù)法》還需要面向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技等政策維度，確立整合型的環(huán)境信息公開與公眾參與社會(huì)機(jī)制，環(huán)境保護(hù)宏觀調(diào)控與經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)機(jī)制，政府環(huán)境責(zé)任考核、問責(zé)與監(jiān)督機(jī)制，環(huán)境公共利益司法救濟(jì)機(jī)制等，促進(jìn)我國(guó)環(huán)境基本立法從單一的環(huán)境管制法向體現(xiàn)環(huán)境公共治理要求的環(huán)境政策法、環(huán)境基本法的轉(zhuǎn)變?！?2〕對(duì)照我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“環(huán)境基本法”，它從立法構(gòu)想的開始到實(shí)際的立法出臺(tái)，總共花費(fèi)了30余年，并歷經(jīng)了“公害防治基本法”、“環(huán)境保護(hù)基本法”，乃至最終的“環(huán)境基本法”等不同的版本。關(guān)于臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的立法沿革，參見邱聰智:《公害法原理》，自版1987年版，第125－128頁。轉(zhuǎn)引自葉俊榮:《環(huán)境立法的兩種模式:政策性立法與管制性立法》，載高鴻鈞，王明遠(yuǎn):《清華法治論衡》(第19輯)，清華大學(xué)出版社2013年版。

將環(huán)境公共治理納入到環(huán)境基本立法之中，最重要的挑戰(zhàn)之一就是如何建立理性、有效的環(huán)境公共治理多元法律機(jī)制?？疾煨滦抻喌摹董h(huán)境保護(hù)法》，它在一定程度上超越了對(duì)于環(huán)境行政管制的依賴性，并在確立生態(tài)文明建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展等宏觀國(guó)家環(huán)境戰(zhàn)略與法律價(jià)值導(dǎo)向的前提下，初步建立了社會(huì)化、綜合化的環(huán)境公共治理的多元法律機(jī)制，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

其一，環(huán)境信息公開與公眾參與法律機(jī)制的創(chuàng)立。理性、有效的環(huán)境保護(hù)公眾參與，可以彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)家行政管制的不足，并促使環(huán)境公共事務(wù)決策與環(huán)境行政監(jiān)督管理能夠在更大程度上指向最大化的公共利益?！?3〕參見柯堅(jiān):《環(huán)境法的生態(tài)實(shí)踐理性原理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第142頁。國(guó)內(nèi)外的環(huán)境保護(hù)社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)充分表明，環(huán)境保護(hù)既需要充分發(fā)揮公眾參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)的積極作用，又需要通過公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等法律權(quán)利的賦予與行使，推動(dòng)政府環(huán)境行政權(quán)力行使的公開化、規(guī)范化和法治化?！董h(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境基本立法，它不僅需要規(guī)范和調(diào)整環(huán)境保護(hù)及相關(guān)行政監(jiān)督管理部門與行政相對(duì)人之間的行政法律關(guān)系，也需要整合與吸收公民、環(huán)境保護(hù)非政府組織、利害相關(guān)人、社會(huì)公眾等社會(huì)主體對(duì)于政府環(huán)境行政管制的監(jiān)督與環(huán)境公共決策的參與。因此，在《環(huán)境保護(hù)法》修訂的社會(huì)政策維度，需要建立環(huán)境信息公開與公眾參與法律機(jī)制，以有效整合與運(yùn)用環(huán)境保護(hù)的社會(huì)力量與社會(huì)資源。

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》總則第5條確立了環(huán)境保護(hù)公眾參與的基本法律原則，并在第五章專設(shè)“信息公開和公眾參與”的規(guī)定。該章第53條開宗明義:公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。同時(shí)，各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。該章第57條實(shí)際上還規(guī)定了公民、法人和其他組織對(duì)于環(huán)境違法行為的檢舉權(quán)。環(huán)境信息知情權(quán)既是公開、透明、民主的環(huán)境行政監(jiān)督管理與環(huán)境公共決策的基本要求，也是公眾參與環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)的根本保證。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》分別規(guī)定了政府環(huán)境保護(hù)與相關(guān)行政主管部門、重點(diǎn)排污單位的環(huán)境信息公開責(zé)任(第54條、第55條)，以及未履行環(huán)境信息公開法律責(zé)任的政府主管部門與重點(diǎn)污染單位責(zé)任人所分別承擔(dān)的相應(yīng)法律處分與法律處罰?！?4〕參見新《環(huán)境保護(hù)法》第68條第7項(xiàng)、第62條。比較而言，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)于環(huán)境信息公開的規(guī)定較為詳盡，而關(guān)于公眾參與的法律規(guī)定則明顯缺乏，除了環(huán)境影響評(píng)價(jià)涉及公眾參與之外，基本上無其他實(shí)質(zhì)性的法律規(guī)定。

其二，環(huán)境保護(hù)宏觀調(diào)控與經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)法律機(jī)制的完善。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的宏觀層面，環(huán)境問題取決于一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的生產(chǎn)和消費(fèi)方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)格局、自然資源(能源)消耗方式，環(huán)境保護(hù)法律規(guī)制的社會(huì)實(shí)效和法律效能也受之影響。因此，把環(huán)境保護(hù)要求納入相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然資源開發(fā)利用的宏觀決策之中，是解決環(huán)境問題的根本性要求。為此，政府需要超越單純的以直接控制、強(qiáng)制命令為特征的環(huán)境行政管制的法律理念和模式，輔之以宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)等整體調(diào)節(jié)、間接管理的政策、法律理念與模式，進(jìn)而有效發(fā)揮政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的宏觀調(diào)控與總體協(xié)調(diào)職能。

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》完善了環(huán)境保護(hù)的宏觀調(diào)控與經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)法律機(jī)制，并在一定程度上體現(xiàn)了政府環(huán)境保護(hù)行政向環(huán)境保護(hù)宏觀調(diào)控的提升與創(chuàng)新。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第13條明確要求縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并且規(guī)定了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制，以及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接，旨在實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及自然資源開發(fā)利用決策的綜合化、一體化。此外，修訂后的法律還規(guī)定了財(cái)政資金投入保障(第8條)、戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)(第19條)、生態(tài)補(bǔ)償(第31條)、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)(第52條)等宏觀調(diào)控與經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)的法律制度與機(jī)制導(dǎo)向。

令人遺憾的是，在修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中，幾乎沒有規(guī)定環(huán)境稅改革、區(qū)域限批等具有宏觀調(diào)控性質(zhì)的法律機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等法律修訂已涉及的一些環(huán)境保護(hù)宏觀調(diào)控與經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)法律機(jī)制的規(guī)定也尚不充分，還有一些法律機(jī)制的規(guī)定甚至存在著一些明顯的問題。如該法第13條“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以及國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同有關(guān)部門，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并公布實(shí)施”的規(guī)定，似與該法第5條確立的環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的基本法律原則相違背。同樣，該法第13條規(guī)定的“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同有關(guān)部門，根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的要求，編制本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)并公布實(shí)施。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)保護(hù)和污染防治的目標(biāo)、任務(wù)、保障措施等，并與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接”的條款，并未在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間確立相互銜接的主次關(guān)系。

其三，政府環(huán)境責(zé)任及其監(jiān)督法律機(jī)制的確立。平衡監(jiān)管者與被監(jiān)管者的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系，讓社會(huì)公眾參與環(huán)境行政監(jiān)管的監(jiān)督，建立具有可歸責(zé)性的政府環(huán)境責(zé)任及其監(jiān)督法律機(jī)制，是公平、合理、有效的環(huán)境法制建設(shè)與環(huán)境法治進(jìn)步的基本要求。在明確規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的基礎(chǔ)之上，〔25〕參見新《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款。修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》確立了國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，并要求考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開?！?6〕參見新《環(huán)境保護(hù)法》第26條。同時(shí)，該法第27條還規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，以及重大環(huán)境事件的報(bào)告制度。

其四，環(huán)境公共利益司法救濟(jì)機(jī)制的創(chuàng)設(shè)。環(huán)境法治離不開公正、公開的環(huán)境司法，公眾環(huán)境權(quán)益的法律保障也離不開有效的環(huán)境司法機(jī)制。相對(duì)于環(huán)境行政管制而言，環(huán)境司法在我國(guó)環(huán)境法治中一直處于相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。在《環(huán)境保護(hù)法》的修訂過程中，處理好環(huán)境行政與環(huán)境司法的關(guān)系，提升環(huán)境司法功能，發(fā)揮法院在解決環(huán)境爭(zhēng)議中的裁判作用，拓展環(huán)境司法監(jiān)督、環(huán)境司法審查與環(huán)境司法救濟(jì)的途徑和渠道，成為了社會(huì)各界的一致呼聲。由于環(huán)境公益訴訟具有啟動(dòng)環(huán)境司法、環(huán)境司法機(jī)制的特殊意義和作用，因此，在《環(huán)境保護(hù)法》修訂中，圍繞著環(huán)境公益訴訟能否納入、如何納入《環(huán)境保護(hù)法》的問題，一直是立法關(guān)注與爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

得益于新《民事訴訟法》第55條確立的民事公益訴訟制度，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條明確地規(guī)定了我國(guó)環(huán)境公益訴訟的主體資格與針對(duì)事項(xiàng)，規(guī)定對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記且專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會(huì)組織，可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。該條規(guī)定無疑開啟了我國(guó)環(huán)境公共利益司法救濟(jì)機(jī)制，它對(duì)于推動(dòng)我國(guó)環(huán)境司法乃至環(huán)境法治進(jìn)步具有重要的實(shí)踐意義。當(dāng)然，環(huán)境公共利益司法救濟(jì)機(jī)制還有待于在實(shí)踐中不斷地探索和完善，其運(yùn)行效果也有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)。

三、結(jié)語

縱觀人類文明發(fā)展史，我們當(dāng)下對(duì)于自然環(huán)境的改造規(guī)模、對(duì)于自然生態(tài)與自然資源的影響范圍，以及我們不得不直面的環(huán)境問題和生態(tài)挑戰(zhàn)，都是史無前例的?！董h(huán)境保護(hù)法》的修訂處于我國(guó)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境法制建設(shè)與環(huán)境法治進(jìn)步的時(shí)空交匯點(diǎn)，它直接關(guān)系到中華民族賴以生存和發(fā)展的自然生態(tài)根基與自然資源基礎(chǔ)的法律保障。鑒于《環(huán)境保護(hù)法》在我國(guó)環(huán)境法體系中具有基礎(chǔ)性、引導(dǎo)性的特殊法律地位，站在歷史與現(xiàn)實(shí)的時(shí)空二維視域，把握環(huán)境時(shí)刻、立足環(huán)境法治節(jié)點(diǎn)、拓展環(huán)境法治空間，理性、清醒而不失熱忱地構(gòu)筑中華民族的綠色法治屏障，既是國(guó)家的責(zé)任，也是公民的期盼。

回顧《環(huán)境保護(hù)法》的修訂過程，它傾注了政府、公眾、學(xué)界等社會(huì)方方面面的集體智慧與共同努力?！董h(huán)境保護(hù)法》的最終通過與頒布固然重要，對(duì)于中華民族的生存與發(fā)展共同體而言，整個(gè)《環(huán)境保護(hù)法》修訂過程中所凝結(jié)的對(duì)環(huán)境價(jià)值的認(rèn)同和環(huán)境保護(hù)的社會(huì)共識(shí)更是一筆寶貴財(cái)富。