李佩潔+于泳洋+何益瑯+郭玲

摘 要：近幾年，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題頻發(fā)，且已經(jīng)影響到人民的正常生活。基于此，我國(guó)在2014年修改了《環(huán)境保護(hù)法》，完善了公眾參與制度，便于公眾表達(dá)意見(jiàn)，有利于保證重大環(huán)境問(wèn)題的決策正確性。但是，較之于外國(guó)環(huán)境法中的公眾參與制度，我國(guó)的公眾參與制度仍有改進(jìn)之處。本文通過(guò)對(duì)外國(guó)公眾參與制度的比較、我國(guó)公眾參與的弊端分析，提出對(duì)新環(huán)保法中的公眾參與制度的完善提出建設(shè)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境；公眾參與制度 ；環(huán)境保護(hù)法 ；完善

一、環(huán)境公眾參與制度概述

近年來(lái)的積極提倡與宣揚(yáng)，使大家早已對(duì)環(huán)境保護(hù)制度熟念于心。人類社會(huì)不斷突破進(jìn)取，卻也在蒸蒸日上的生產(chǎn)發(fā)展進(jìn)程中，埋下了一系列生態(tài)隱患。立足的這個(gè)地球是現(xiàn)今任何人都無(wú)法舍棄的家園。面對(duì)未來(lái)的繼續(xù)開(kāi)拓，與問(wèn)題頻發(fā)且日趨嚴(yán)重，攜手實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展，打造命運(yùn)共同體是不二的選擇。七十多億人的每一員都責(zé)無(wú)旁貸，參與環(huán)保大局，凝聚點(diǎn)滴付出。

（一）內(nèi)涵豐富

環(huán)境是人類踏足的整個(gè)三維空間，有著生存所憑，呼吸的空氣，飲用的淡水，補(bǔ)給的食物，探索運(yùn)用的其他資源。但人們過(guò)度的尋求進(jìn)取導(dǎo)致了各方的失衡。一些永久性的毀壞，已不可補(bǔ)救，而眼前進(jìn)一步的擴(kuò)展蔓延，亟待重視懲治。

公眾參與制度，是指通過(guò)法律法規(guī)政策規(guī)章等多種形式，將公眾應(yīng)具備的權(quán)利義務(wù)規(guī)范確定化，形成廣泛而有序的參與機(jī)制。核心是公眾，重點(diǎn)是共同參與。運(yùn)用于環(huán)境板塊中，該制度涉及政府，企業(yè)與公眾三方主體，涵蓋了預(yù)防，治理，保護(hù)等方方面面。具體而言，公民要樹(shù)立參與與環(huán)境有關(guān)的各階段各環(huán)節(jié)的意識(shí)，自覺(jué)遵守要求，積極投入踴躍參加。其次，認(rèn)真行使對(duì)政府，企業(yè)的社會(huì)監(jiān)督權(quán)，及時(shí)舉報(bào)曝光違法惡劣事項(xiàng)。日常生活中比照約束自身，自律自制。

（二）不可或缺

從哥本哈根到巴黎氣候大會(huì)，聯(lián)合國(guó)牽頭，連手眾國(guó)，在世界環(huán)境保護(hù)方面，傾注了不少心力。嚴(yán)重的溫室效應(yīng)，海平面抬升，呈現(xiàn)了各國(guó)工業(yè)化現(xiàn)代化建設(shè)如火如荼，卻未能兼顧速度與效益的后果。長(zhǎng)此以往，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的自然資源遭受破敗，遺留下的黑點(diǎn)漸漸暴露凸顯，愈演愈烈。又反作用于生產(chǎn)發(fā)展，阻礙下一步進(jìn)程。環(huán)境問(wèn)題陡然成為世界性焦點(diǎn)，政府機(jī)構(gòu)組織三番五次探討協(xié)商，終達(dá)一致，以條約規(guī)章為主，構(gòu)建友好互助的環(huán)保體系。

毋庸置疑，公眾在環(huán)境領(lǐng)域發(fā)揮著舉足輕重的作用。解決種種環(huán)境難題，國(guó)家政府應(yīng)當(dāng)首先擔(dān)起重?fù)?dān)，全面詳盡的進(jìn)行分析規(guī)劃，推行有效可行的措施。法規(guī)政策的制定，都是以人民利益為出發(fā)點(diǎn)，其付諸實(shí)行，依靠群眾的強(qiáng)大力量。環(huán)境是我們生活的四面八方，也是周圍的時(shí)時(shí)刻刻。污染損害，日積月累而成，根源之一便是人類不合理的利用開(kāi)采。違背自然規(guī)律，急于求成式的使用消耗，終會(huì)透支肥沃的土地，使其無(wú)力支撐。對(duì)自然的認(rèn)識(shí)了解與適當(dāng)改造，演變成了無(wú)止盡的剝奪。因此，公眾作為施力主體，是維護(hù)生態(tài)平衡的基礎(chǔ)。當(dāng)然，一部分生產(chǎn)活動(dòng)是應(yīng)對(duì)既定的改革發(fā)展目標(biāo)，有失偏頗之處，公眾可以提出合理修正建議。同時(shí)，也存在執(zhí)行管理部門的不善疏忽，而相應(yīng)的社會(huì)傳播與監(jiān)督，恰好彌補(bǔ)了空缺。此外，積極參與亦是保護(hù)自我權(quán)益的直接方式，親歷所見(jiàn)所聞，知悉現(xiàn)實(shí)境況，評(píng)判建議。

霧霾困擾之始，我國(guó)面臨的環(huán)境難題，愈發(fā)逼近民生。河流干涸，耕地銳減，糧食危機(jī)直抵基本生活的咽喉。未來(lái)的走勢(shì)，改善或惡化，把握在每個(gè)人的手中。所持準(zhǔn)則是在一定限度內(nèi)開(kāi)展生產(chǎn)生活，克制己方，余力留心他者。針對(duì)我們于調(diào)查中的發(fā)現(xiàn)的“未批先建”現(xiàn)象，在政府部門的主導(dǎo)下，也需要公眾的發(fā)現(xiàn)報(bào)告作為補(bǔ)充。未通過(guò)合法程序，經(jīng)嚴(yán)格環(huán)境審查核準(zhǔn)，擅自先行開(kāi)工的項(xiàng)目，應(yīng)由相關(guān)部門責(zé)令停止，進(jìn)行調(diào)查，視情節(jié)輕重決定處罰。其中關(guān)鍵的消息察覺(jué)確證環(huán)節(jié)，公眾渠道勢(shì)必更加迅速便捷。

環(huán)境公眾參與制度是實(shí)行環(huán)境保護(hù)治理方案的重要支撐。過(guò)程中全方面的滲透，能夠匯聚無(wú)限的智慧與力量。越靠近基層，越有貼近本質(zhì)生活的聲音，越得以反映真真切切的需要。為民而治，便敞開(kāi)大門，讓民眾進(jìn)入感受一份份實(shí)在；一切為民，就略放大權(quán)，使人民能夠得到一些些參與。

二、比較法視野下的環(huán)境公眾參與

（一）從美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》看英美環(huán)境法系中的公眾參與

1、公眾參與是一種權(quán)利

公眾參與是一種憲法性權(quán)利。華盛頓州法律規(guī)定，公眾參與首先是一項(xiàng)憲法性權(quán)利。首先，人們擁有投票以及向政府對(duì)抗的權(quán)利。人們可以投票、游行、運(yùn)動(dòng)、參加聽(tīng)證會(huì)、要求獲取政府信息、組成公民顧問(wèn)團(tuán)。其次，公民可以提起有關(guān)公眾參與的訴訟，這保護(hù)了人們的訴權(quán)以及言論自由權(quán)。

公眾參與是一種程序性權(quán)利。公眾參與首先體現(xiàn)為一種言論自由權(quán)，其次體現(xiàn)為公眾的信息知情權(quán)和決策參與權(quán)。信息知情權(quán)與決策參與權(quán)是程序性的權(quán)利，程序性權(quán)利與憲法性權(quán)利雙重保障了人們能夠充分的行使公眾參與權(quán)。

2、從保障公眾信息知情權(quán)促進(jìn)公眾參與

美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》就有著保護(hù)公眾信息知情權(quán)的條款。據(jù)此，政府就有著如下義務(wù)（1）信息公開(kāi)義務(wù)。各聯(lián)邦部門必須如實(shí)公布該部門的基本信息、職責(zé)范圍、議事程序和規(guī)則、各種規(guī)章制度或文件等。（2）接受監(jiān)督和提供信息拷貝的義務(wù)。不僅是中央政府，聯(lián)邦政府也有義務(wù)向民眾公開(kāi)各種環(huán)境政務(wù)信息，并且向公民提供拷貝，接受公民的監(jiān)督。

3、各州立法紛紛響應(yīng)憲法確立的公眾參與

德克薩斯州《公民參與法案》中規(guī)定：“制定本法的目的在于在法律允許的最大限度范圍內(nèi)鼓勵(lì)和保護(hù)公民所享有的請(qǐng)?jiān)?、言論自由、集?huì)自由以及其他方式參與政府決策的憲法性權(quán)利。華盛頓州在其《州法典》中規(guī)定了了公眾參與的多種途徑，總結(jié)來(lái)看主要體現(xiàn)為“在法律授權(quán)的立法、行政、司法或者其他政府程序中提交的任何口頭的或者書(shū)面的或其他形式的意見(jiàn)”。

4、從“公眾參與”到“公民訴訟”

美國(guó)的公眾參與不僅賦予了公民一系列的權(quán)利，給予了政府一系列的義務(wù)，還給公民提供了一天便捷的維權(quán)途徑-公民訴訟。在司法實(shí)踐中，法官多次將公民訴訟解釋為公民參與的一種形式。在《清潔水法》“公民訴訟”條款時(shí)的立法報(bào)告中，立法者認(rèn)為在環(huán)境管理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)高度的公眾參與對(duì)于修復(fù)和保護(hù)自然環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是非常必要的，州政府應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)和幫助公眾參與水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的確定及其后續(xù)實(shí)施和執(zhí)行。國(guó)會(huì)在立法時(shí)非常清楚地將“公民訴訟”認(rèn)定為“公眾參與”的必要形式，但不局限于“公民訴訟”本身。公民訴訟既是公民對(duì)政府工作的民眾監(jiān)督，也是幫助環(huán)境與水質(zhì)修復(fù)的有效手段。

據(jù)此，“公民訴訟”作為“公眾參與”的利齒，能夠減輕環(huán)境危害，加強(qiáng)政府執(zhí)行措施，鼓勵(lì)政府部門更加有效地實(shí)施和執(zhí)行法律，并且擴(kuò)大公眾參與的機(jī)會(huì)，“公民訴訟”是實(shí)現(xiàn)真正有效的“公眾參與”的關(guān)鍵。

三、我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》的進(jìn)步與弊端

我國(guó)關(guān)于環(huán)境的公眾參與制度，主要體現(xiàn)在最大程度的信息公開(kāi)。日常工作，基礎(chǔ)資料主動(dòng)公開(kāi)，必要時(shí)召開(kāi)聽(tīng)證，征詢?nèi)罕娨庖?jiàn)。尤其是在環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)中，更加強(qiáng)調(diào)要充分的發(fā)揮公眾能量。中國(guó)環(huán)境法律體系正逐步建立，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國(guó)公民有參與國(guó)家環(huán)境管理的權(quán)力，有對(duì)污染破壞的行為進(jìn)行監(jiān)督，檢舉和控告的權(quán)力。在不同的區(qū)域，各地政府也因地制宜，試行著頗具特色的制度細(xì)則。但其在立法與司法方面仍存在不足。

（一）從新《環(huán)境保護(hù)法》看我國(guó)立法中的公眾參與

新《環(huán)境保護(hù)法》在總則第5條明確規(guī)定了“公眾參與”原則，并對(duì)“信息公開(kāi)和公眾參與”進(jìn)行專章規(guī)定。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中提出要“鼓勵(lì)公眾積極參與。完善公眾參與制度，及時(shí)準(zhǔn)確披露各類環(huán)境信息，擴(kuò)大公開(kāi)范圍，保障公眾知情權(quán)，維護(hù)從保障公民權(quán)利義務(wù)來(lái)穩(wěn)固公眾參與?！?/p>

新《環(huán)保法》第53條規(guī)定：公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。第58條規(guī)定對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合相應(yīng)條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。這一規(guī)定明確了公民享有環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)與起訴權(quán)，意在通過(guò)落實(shí)公民享有的權(quán)利來(lái)加強(qiáng)公眾參與。

就公眾參與而言，并非僅僅包括公民應(yīng)享有的權(quán)利，公民承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)也是公眾參與的一個(gè)方面，權(quán)利與義務(wù)是相統(tǒng)一的，公民在對(duì)環(huán)境有所要求的同時(shí)，也應(yīng)該履行自己的義務(wù)，最大程度地參與到環(huán)境保護(hù)中去。新環(huán)保法第6條規(guī)定：一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。這是關(guān)于公民義務(wù)的總則性規(guī)定。它包括遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，增強(qiáng)公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)等內(nèi)涵，而在第14條、27條、56條則分別對(duì)政府部門、相關(guān)部門和企業(yè)的義務(wù)做出了規(guī)定。

（二）新環(huán)保法存在的弊端

盡管公眾參與在新《環(huán)保法》中受到了一定程度上的重視，但我國(guó)的環(huán)境公眾參與制度仍然存在著立法與司法實(shí)踐上的一些問(wèn)題：（1）環(huán)境權(quán)未明文規(guī)定。在國(guó)外紛紛將公民享有環(huán)境權(quán)以立法形式明確規(guī)定時(shí)，我國(guó)明顯落后一步，這導(dǎo)致公民普遍缺乏主人翁意識(shí)和參與感，認(rèn)為保護(hù)環(huán)境就是政府的事情；（2）公眾參與的開(kāi)放性不高。我國(guó)公眾參與多是以公眾提出建議，向政府上書(shū)等方式進(jìn)行，政府處于被動(dòng)狀態(tài)同時(shí)其在面對(duì)公眾議題時(shí)的反應(yīng)往往不夠積極，如此被動(dòng)，閉塞的公眾參與形式使得公眾參與的積極性降低；（3）環(huán)保意識(shí)缺乏，一方面是公民的整體環(huán)保意識(shí)有待提高，參與意識(shí)亟待加強(qiáng)，另一方面，媒體的參與意識(shí)薄弱，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題多是以公眾事件形式進(jìn)入公眾和政府視野，而現(xiàn)階段媒體存在著娛樂(lè)化追求噱頭的弊病，而對(duì)環(huán)境問(wèn)題真正關(guān)心的甚少，因此應(yīng)該著手提高全社會(huì)的環(huán)保意識(shí)。

四、完善公眾參與制度

（一）加強(qiáng)立法層面的公眾參與

《環(huán)境保護(hù)法》中確定了公眾參與這一項(xiàng)基本制度，便應(yīng)該從全方位貫徹落實(shí)這一項(xiàng)制度。其中，立法是對(duì)公眾影響是更重要、更深遠(yuǎn)的一個(gè)環(huán)節(jié)，故筆者認(rèn)為應(yīng)該重視公眾參與制度在立法活動(dòng)中的體現(xiàn)?！读⒎ǚā返谖鍡l規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。但是這一條僅僅是籠統(tǒng)的規(guī)定了這一制度，大多數(shù)都是諸如立法調(diào)研、考察、問(wèn)卷、征求書(shū)面意見(jiàn)、公開(kāi)征集立法項(xiàng)目、委托專家起草、公開(kāi)草案征求意見(jiàn)、召開(kāi)座談會(huì)等立法常見(jiàn)舉措。從這些舉措中也不難看出，現(xiàn)階段我國(guó)的公眾參與絕大部分都是被動(dòng)、消極的參與，法律中并沒(méi)有規(guī)定公眾如何積極主動(dòng)的參與到立法活動(dòng)當(dāng)中，因此，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)公眾的主動(dòng)參與，暢通公眾參與的途徑，制定相關(guān)程序和措施以保障公眾參與的權(quán)利。

（二）加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)中的公眾參與

行政機(jī)關(guān)執(zhí)法是以國(guó)家名義對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，具有主動(dòng)性和單方性，也正是因?yàn)槿绱耍枰嗟娜嗣駞⑴c到執(zhí)法活動(dòng)中去。其一，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公布相關(guān)執(zhí)法信息，以便人民群眾能及時(shí)了解執(zhí)法活動(dòng)，能主動(dòng)參與并加以監(jiān)督；其二，人民群眾與環(huán)境問(wèn)題息息相關(guān)，他們也能更好的感受到周圍的環(huán)境變化，因此執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該主動(dòng)聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)與想法，采納有建設(shè)性的意見(jiàn)與建議；其三，暢通人民群眾向有關(guān)機(jī)關(guān)反映問(wèn)題的途徑，現(xiàn)實(shí)生活中群眾并不知道他們的問(wèn)題該如何反映，向哪個(gè)機(jī)關(guān)反映。

（三）倡導(dǎo)人民群眾積極遵守公眾參與這一法律規(guī)定

1、提高積極主動(dòng)參與的積極性

根據(jù)調(diào)查，有78%的人不關(guān)心環(huán)境問(wèn)題，因此首要的任務(wù)是要提高人民群眾參與的意識(shí)和積極性。負(fù)有宣傳職責(zé)的有關(guān)部門應(yīng)該積極開(kāi)展宣傳活動(dòng)，最主要的是要深入基層去，通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)媒介、定期宣傳等方式向群眾宣講現(xiàn)在環(huán)境的嚴(yán)峻情況，提高群眾參與的熱情。

2、要求公民嚴(yán)格遵守這一規(guī)定

守法不僅包括積極主動(dòng)的守法，還包括消極被動(dòng)的守法。既然法律明文規(guī)定了公眾參與的制度，那么當(dāng)有關(guān)事項(xiàng)必須讓公眾參與的時(shí)候，公民就應(yīng)該全心全意的參與其中，不能敷衍了事?，F(xiàn)實(shí)之中存在一些諸如走形式、走過(guò)場(chǎng)等不良風(fēng)氣，筆者認(rèn)為應(yīng)該嚴(yán)厲打擊此種現(xiàn)象，早日實(shí)現(xiàn)真正的公眾參與。

參考文獻(xiàn)：

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