蔣紅珍

近年來，無論在理念上還是機制上，政府決策中的“公眾參與”都獲得空前的提倡，并且開始滲透于我國立法?！?〕在國家立法層面，從《立法法》到《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，以及國務院部門和直屬機構的相關規(guī)定;在地方立法層面，既有地方政府就公眾參與的一般性規(guī)范，如《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，也有大量政府職能部門出臺的規(guī)范性文件，如上海市環(huán)境保護局關于發(fā)布《關于開展環(huán)境影響評價公眾參與活動的指導意見》。此外，還有其他以公眾參與要素為對象的法律規(guī)范。按照預想，“公眾參與”應該能夠有效緩解政府決策中的對立情境，尤其是作為“公眾參與”之核心的商談機制最終能夠確保理性的妥協(xié)方案，促使即便是分歧中的利益主體尋找到破解困境的良方。與此同時，由于“公眾參與”使得對立的利益主張被吸納到協(xié)商機制中，能減少行政決策之后被訴至法院的可能性，從而打破所謂的“行政僵局”。然而，這種幾乎已經(jīng)在學界形成共識的預設，是否已經(jīng)在遍布“公眾參與”立法，充斥大量聽證會、座談會和論證會等行政決策實踐的我國，得到落實呢?

答案可能并不能令人感到欣喜。從近年來大量的媒體報道可知，我國政府治理中的“行政僵局”不但存在，并且正隨著政治和經(jīng)濟結(jié)構的深度轉(zhuǎn)型，呈現(xiàn)出“對峙型利益格局”下的井噴局面。然而，當下的公眾參與機制對于解決這些僵局可謂是杯水車薪。僅以滬杭磁浮上海機場聯(lián)絡線設施選址爭端為例，包括發(fā)改委、當時的國家環(huán)境保護總局和后來的環(huán)境保護部、上海市政府和上海市環(huán)境保護局，以及作為建設單位的上海磁浮交通發(fā)展有限公司都曾經(jīng)嘗試組織多種形式的公眾參與，最終均因涉及利益群體人數(shù)眾多、尤其是意見供給和反饋機制的碎片化和分散化而趨于失敗。類似的選址爭端，還廣泛存在于垃圾焚燒、高壓電線鋪設，以及涉及PX、鉬銅、電池廠以及尾水排海等項目中。然而，法律意義上的公眾參與機制在這些爭端的解決過程中幾乎無法發(fā)揮實效，其結(jié)果往往是政府基于公眾的壓力而被迫宣布項目停止或者重新選址。但是，正如有學者所說，這種沖突的結(jié)果恰恰不是“雙贏”乃至“單贏”，反而是“雙輸”的結(jié)果?！?〕盛卉:《北大教授:PX項目“一鬧就?！睂φ凸娛请p輸》，來源:http://news．ifeng．com/mainland/detail_2013_05/14/25289115_0．shtml，2013年8月29日訪問。

本文想要借鑒和討論的是一個依賴法律框架所形成的商談委員會機制，在確保特定的時空要素和資源配給前提下，解決這種利益主體相對確定、但利益沖突劇烈的公眾參與形態(tài)。這就是美國的規(guī)制性協(xié)商(regulatory negotiation)機制。其一度被認為是公法領域最具創(chuàng)新性與革命性的ADR模式，〔3〕Partricia M．Wald，ADR and the Courts:An Update，46 Duke L．J．1445，1457(1997)．代表著美國以往任何規(guī)章制定程序改革中賦予公眾最直接和最具影響力的作用方式?！?〕Cornelius M．Kerwin，Rulemaking:How Government AgenciesW rite Law and Make Policy，3d ed．2003，p．197．從20世紀80年代開始，伴隨學理界的論證推動、行政實務界的初步嘗試以及議會立法的有效落實，規(guī)制性協(xié)商最終成為一項利益主體直接影響政府決策的明確機制，在行政實務界得到有效運用。當然，沒有任何一項協(xié)商機制能夠確保解決所有的利益沖突問題，但這一機制對于強調(diào)政府決策過程的公眾參與，尤其是當下極其期待確立利益主體有效參與決策機制之建構的我國，具有重要的借鑒意義。

一、規(guī)制性協(xié)商的基本內(nèi)涵和特點

盡管存在一些細微差別，“規(guī)制性協(xié)商”經(jīng)常與“協(xié)商性規(guī)制”(negotiated regulation，negotiating regulation)、“協(xié)商性規(guī)章制定”(negotiated rulemaking)混同使用?！?〕有關概念區(qū)分，參見Henry H．Perritt，Jr．，Analysis of Four Negotiated Rulemaking Efforts，in Administrative Conference of the United States:Recommendations and Reports 637，647(1985);Derek Raymond McDonald，Judicial Review of Negotiated Rulemaking，12 Rev．Litig．476，470(1993);Gregory Smith，Alternative Dispute Resolution and theWetlandsManual Debate:Could Negotiated Rulemaking Have Avoided the Impasse?9 Ohio St．J．on Disp．Resol．415(1994)．如無額外說明，它們都是指在行政機關規(guī)章制定過程中，采用協(xié)商委員會(negotiated rulemaking committee)的形式，將那些與政府規(guī)制有顯著利害關系的利益主體納入?yún)f(xié)商過程，致力于形成利益主體的共識，并將之作為擬議規(guī)章草案予以公布的程序機制。其適用具有如下特點:

第一，一般情況下，規(guī)制性協(xié)商只是一項裁量性程序(discretionary procedural)。換言之，并非所有的行政規(guī)章制定，都必須強制性地采取規(guī)制性協(xié)商程序。美國關于規(guī)制性協(xié)商的一般法，即《協(xié)商性規(guī)章制定法》(以下簡稱《協(xié)商法》)，明確授權行政機關可自行決定是否采納規(guī)制性協(xié)商程序;并且其絕大多數(shù)立法條文也體現(xiàn)出“任意性”(permissive)的特點?！?〕在Tex．Office of Pub．Util．Counsel v．Riley案中，法官曾表達說“這部立法過于平白的語言(plain language)削弱了協(xié)商程序強制性的觀念?！眳⒁奣ex．Office of Pub．Util．Counsel v．Riley，82 F．3d 313，327(5th Cir．2001)．不過，由于議會在很長一段時間內(nèi)對規(guī)制性協(xié)商情有獨鐘，反而在很多其他法律中明確要求行政機關采取規(guī)制性協(xié)商制定規(guī)章，這就使得行政實務中的有些規(guī)制性協(xié)商，恰恰成為一項強制性程序要求。〔7〕比如在2004年的《情報改革和恐怖主義防治法》中，要求交通部長召集規(guī)制性協(xié)商程序來規(guī)定駕駛執(zhí)照和個人身份證件。

第二，即使采用規(guī)制性協(xié)商，其往往只是“公告—評論”式規(guī)章制定程序的補充。這是因為規(guī)制性協(xié)商的核心過程發(fā)生在擬議規(guī)章草案形成之前，通過利益主體參與協(xié)商委員會的形式，致力于共識的達成，從而試圖區(qū)別于傳統(tǒng)“公告—評論”程序形成擬議規(guī)章草案的“關起門來的交易”(deal-making behind closed doors)。一旦達成共識，形成擬議規(guī)章草案發(fā)布之后，后續(xù)的程序就銜接于傳統(tǒng)“公告—評論”程序，進入公共評論階段，并且最終規(guī)章也受制于司法審查。需要指出的是，協(xié)商程序一般不因“擬議規(guī)章公告”公布而宣告關閉，協(xié)商主體還會進一步協(xié)助行政機關對公共評論進行審核和對最終規(guī)章文本予以斟酌。

第三，由規(guī)制性協(xié)商所達成的共識方案，也并不一定強制性地構成行政機關對外發(fā)布擬議規(guī)章草案的文本。一般情況下，共識方案需要作為擬議規(guī)章草案文本予以發(fā)布，即經(jīng)由協(xié)商程序形成的共識方案對行政機關產(chǎn)生拘束力，這是學理界的主流觀點?！?〕參見Henry H．Perritt，Negotiated Rulemaking Before Federal Agencies:Evaluation of Recommendations by the Administrative Conference of the United States，74 Geo．L．J．1625，1646(1986)．不過《協(xié)商法》沒有對之明確要求。在USA Group Loan Services，Inc．v．Riley案中，〔9〕USA Group Loan Services，Inc．v．Riley，82 F．3d 708，714－15(7th Cir．1996)．基于法律并沒有承認其執(zhí)行力的理由，法院拒絕承認經(jīng)規(guī)制性協(xié)商程序所形成的協(xié)議本身的拘束力，哪怕是行政機關對此曾經(jīng)做出過尊重的承諾。其中一條理由是，如果承認共識文本對行政機關具有拘束力，那么后續(xù)的公共評論的法律效力就很難擺正。〔10〕學界對其說理過程而非結(jié)論的批評，請參見Philip J．Harter，F(xiàn)irst Judicial Review of Reg Neg a Disappointment，22 Admin．＆Reg．L．News1(1996);Jody Freeman，Collaborative Governance in the Administrative State，45 UCLA L．Rev．1，87－91(1997)．

二、規(guī)制性協(xié)商的實施背景

總體而言，規(guī)制性協(xié)商是伴隨美國規(guī)章制定程序日漸僵化不得不尋求救治方案而出現(xiàn)的?！?1〕William S．Jordan，Ossification Revisited:Does Arbitrary and Capricious Review Significantly Interfere with Agency Ability to Achieve Regulatory Goals through Informal Rulemaking?94 Nw．U．L．Rev．393(2000)．但其本質(zhì)涉及不同時期對政府規(guī)制的整體定位和規(guī)章制定程序的選擇性傾向。

(一)專家治理模式:公告—評論規(guī)章制定程序

1946年頒布的《行政程序法》實際上為規(guī)章制定提供正式與非正式兩種程序。兩者之間的差別在于:前者強調(diào)程序過程的對抗性，要求在規(guī)章制定程序中嚴格采取“審判式聽證”并依賴書面記錄做出決定;〔12〕5 U．S．C．§556－667(1994)．在United States v．Florida East Coast Railway案之后，這種正式的規(guī)則制定程序已經(jīng)很少用。而后者則由行政機關依賴內(nèi)部技術專家與利益主體的非正式接觸，形成初步方案后，以“擬議規(guī)章公告”(Notice of Proposed Rulemaking，NPRM)形式公布于“聯(lián)邦登記”(Federal Register)，允許公眾就此加以評論(通常為3至6個月)，進而由行政機關評估這些公共評論，采納認為合理的意見，并頒布最終的行政規(guī)章。

從一定程度上來說，美國確立真正意義上的獨特行政法體系始于新政時期。從新政開始到20世紀60年代早期，行政專家及其裁量權獲得較大尊重，其核心體現(xiàn)為立法授權寬泛、司法審查寬松，這也被稱為“專家行政模式”。在相信行政機關代表客觀、中立和技術型專家、最適宜就規(guī)制項目作出詳細決策的基礎上，行政規(guī)制大量地采取非正式程序作出。這一方面固然源于對“審判式聽證”之正式程序的反思;〔13〕最典型的例子，比如FDA曾經(jīng)采用正式的、基于書面記錄的規(guī)章制定程序來決定標簽為“花生醬”的物品中花生的含量。行政機關認為是90%，而行業(yè)堅持87%，結(jié)果導致整個規(guī)章制定程序超過10年。參見Stephen G．Breyer，Richard B．Stewart，Cass R．Sunstein＆Adrian Vermeule，Administrative Law and Regulatory Policy:Problems，Textand Cases 518，6th ed．2006．另一方面也確是由于確立高效的“行政國家”的需要。非正式的“公告—評論”式程序雖然也為政府規(guī)制的公眾參與和司法監(jiān)督保留了一定空間，但結(jié)合當時的立法和司法姿態(tài)，其對行政裁量權的尊重程度較大。

(二)控制行政裁量:混合性規(guī)章制定程序

從20世紀60年代開始，大量新型規(guī)制項目涉及專業(yè)技術事項或廣泛復雜的經(jīng)濟事務，加上受到被規(guī)制主體、新興的環(huán)境組織等影響，使得如何防止行政裁量的濫用、鼓勵合理的決策制定，成為行政法的新使命。議會出臺《聯(lián)邦咨詢委員會法》、《陽光下政府法》及其不得單方接觸規(guī)則和《情報自由法》等，都旨在要求行政決策更為充分事實基礎;司法也不愿對行政裁量采取聽之任之的態(tài)度，開始對非正式的“通告—評論”程序設置諸多程序性負擔，如要求行政機關以公共記錄為基礎頒布規(guī)章，允許法院深入審查擬議規(guī)章的合理性。當這些“書面聽證”(paper hearing)和嚴格審查(hard look)〔14〕“嚴格審查”要求行政機關對相關事實和政策選擇已經(jīng)采取嚴格審查，通過對裁量權的合理運用達成決定。參見Harold Leventhal，Environmental Decision making and the Role of the Courts，122 U．Pa．L．Rev．509，511(1974)演變?yōu)楦用鞔_的程序要求，實際上就創(chuàng)設了更為拖沓、冗長和剛性的制度。這被稱為“混合性規(guī)章制定”(hybrid rulemaking)?！?5〕Stephen F．Williams，“Hybrid Rulemaking”Under the Administrative Procedure Act:A Legal and Empirical Analysis，42 U Chi．L．Rev．401(1975);Henry H．Perritt，Negotiated Rulemaking and Administrative Law，38 Admin．L．Rev．471，483(1986)．

“混合性規(guī)章制定程序”介于非正式的公告評議程序與正式的證據(jù)聽證程序之間，是試圖對寬泛的行政裁量和規(guī)制選擇進行控制的產(chǎn)物。但它很快受到質(zhì)疑。環(huán)境保護署的調(diào)查指出:多數(shù)規(guī)章從方案提出到最終頒布，平均耗時三年半。〔16〕Stephen G．Breyer＆Richard B．Stewart，Administrative Law and Regulatory Policy，607(3d ed．1992)．并且，所謂的“最終頒布”往往還不是“最終的”，因為極有可能被訴諸法院。比如，它超過80%的規(guī)章被訴至法院，約30%因訴訟結(jié)果而不得不做出明顯改變?！?7〕Lawrence Susskind＆Gerard MacMahon，The Theory and Practice of Negotiated Rulemaking，3 Yale J．on Reg．133，134(1985)．不過也有學者質(zhì)疑這些數(shù)據(jù)的可信度，參見Cary Coglianese，Assessing Consensus:The Promise and Performance of Negotiated Rulemaking，46 Duke L．J．1255，1296－1301(1997)．這一現(xiàn)象，被稱為規(guī)章制定程序的“行政性僵化”(bureaucratic ossification)，其結(jié)果是造成集體性的焦慮和不信任:商業(yè)主體質(zhì)疑投資決策的冗長和不透明;促進團體抱怨訴訟延誤了重要規(guī)章的執(zhí)行;利益主體總是懷疑行政機關偏幫對方;行政機關感覺自主權受到不合理制約;法院不自覺地成為復雜的技術性爭端的最終決定者，不得不上演“司法捆綁行政”的鬧劇?！?8〕Lawrence Susskind＆Gerard MacMahon，The Theory and Practice of Negotiated Rulemaking，3 Yale J．on Reg．133(1986)．因此，“混合性規(guī)章制定程序”從最開始的加強行政裁量控制，最終演變成政府的規(guī)制失靈和行政僵化。

(三)治愈行政僵化:替代性規(guī)章制定程序

20世紀70至80年代，為了治愈“規(guī)制不適”與“行政僵化”，行政機關開始嘗試替代性方案，來縮減擬議規(guī)章草案公告到最終規(guī)章頒布之間的時間。替代性方案包括以下兩種。(1)“徑行發(fā)布最終規(guī)章”(direct final rulemaking)，它允許行政機關直接發(fā)布一項將在幾個月后立即生效的規(guī)章，除非行政機關收到顯著的反對性評論。只有當行政機關確實收到消極性評論，它才會轉(zhuǎn)而進入普通的“公告—評論”式規(guī)章制定程序?！?9〕Lars Noah，Doubts About Direct Final Rulemaking，51 Admin．L．Rev．401(1999)．(2)“過渡性最終規(guī)章制定”(interim final rulemaking)，那就是行政機關頒布一項立即生效的行政規(guī)章，然后再懇請公眾和行業(yè)評論并對之進行反饋。如果公共評論質(zhì)疑規(guī)章，行政機關可以撤銷或者修改規(guī)章?！?0〕Michael Asimow，Interim－Final Rules:Making Haste Slowly，51 Admin．L．Rev．703，704(1999)．這兩種替代性方案都被行政機關嘗試過，如FDA。

規(guī)制性協(xié)商也是這些新型的替代性方案的一種。〔21〕Regulatory Negotiation:Joint Hearings Before the Senate Select Comm．On Small Businessand the Subcomm．On O-versight of Government Management of the Senate Comm．On Governmental Affairs，96th Cong．，2d Sess．(1980)．1982年，菲利普·哈特教授受美國行政會議(ACUS)〔22〕美國行政會議是聯(lián)邦政府的一個獨立機關，用來促進聯(lián)邦行政機關實施規(guī)制計劃時高效、充分和公平的程序。參見5 U．S．C．§574(1988)．委托，提交了一篇題為《協(xié)商性規(guī)制:治愈萎靡不振》的論文，詳細闡述一套規(guī)制性協(xié)商機制的架構?！?3〕Philip J．Harter，Negotiating Regulations:A Cure for Malaise，71 Geo．L．J．1(1982)．根據(jù)哈特教授建議，為了治愈“行政性僵化”，要將那些與規(guī)制后果有顯著利害關系的主體納入到一個正式的協(xié)商程序。通過協(xié)商，行政機關以更靈活的方式、在不容易被提出實體性質(zhì)疑的情況下，將不同利益主體聚集起來為擬定規(guī)則提供共識。這一方案一經(jīng)提出，立刻獲得極大關注，并在美國行政會議的鼎力推動下付諸嘗試。究其原因，在當時，“關起門來的交易”飽受詬病，“規(guī)制改革”的口號如火如荼，各種替代性改革方案紛至沓來……這一切，都為確立一種朝向非正式的“面對面協(xié)商”作為傳統(tǒng)程序的補充機制，提供了制度契機?！?4〕Note，Rethinking Regulation:Negotiation as an Alternative to Traditional Rulemaking，94 Harv．L．Rev．1871(1981)．Richard B．Stewart，The Reformation of American Administrative Law，88 Harv．L．Rev．1667，1790－1802(1975);Barry B．Boyer，Alternatives to Administrative Trial－Type Hearings for Resolving Complex Scientific，Economic，and Social Issues，71Mich．L．Rev，164－168(1972)．

三、規(guī)制性協(xié)商的運作機制和操作流程

1990年，美國國會通過《協(xié)商法》，對試驗已近十年之久的協(xié)商性規(guī)章制定程序予以正式認可?！?5〕Negotiated Rulemaking Act of 1990，Pub．L．No．101－648，104 Stat．49691996年，在重申其高效、省時和減少法律爭端的基礎上，議會以《行政爭議解決法》(Administrative Dispute Resolution Act)再次永久性地批準了《協(xié)商法》，標志著規(guī)制性協(xié)商制度最終因立法者的明確意志而塵埃落定?！?6〕Administrative Dispute Resolution Act of1996，Pub．L．No．104－320，11(a)，110 Stat．3870．從立法規(guī)定看，《協(xié)商法》開宗明義，提出其立法目的是構建一個協(xié)商性規(guī)章制定的基本框架，從而鼓勵行政機關使用非正式規(guī)章制定程序。結(jié)合理論界的討論和實務界的具體做法，這里將其運作流程分為三個主要階段。〔27〕學理上對于規(guī)制性協(xié)商流程的歸納有不同的分類。比如有學者認為其包含四個階段:(1)決定采用規(guī)制性協(xié)商;(2)召集程序;(3)事實上的協(xié)商過程;(4)協(xié)議。

(一)前協(xié)商階段:決定是否采用規(guī)制性協(xié)商程序

通常情況下，規(guī)制性協(xié)商是一項“裁量性程序”，是否采納，由行政機關決定。有學者稱:左右規(guī)制性協(xié)商是否采用的實質(zhì)性因素主要有“操作可行性”(practically feasible)和“公共利益”(public interest)兩項。〔28〕Robert Choo，Judicial Review of Negotiated Rulemaking:Should Chevron Deference Apply?52 Rutgers L．Rev．1069，1076(1999－2000)．結(jié)合制度看，分為三個程序環(huán)節(jié)加以實現(xiàn)。

1．行政機關自身的考慮要素

《協(xié)商法》規(guī)定，行政機關首長據(jù)以決定是否需要采用規(guī)制性協(xié)商的考慮要素有以下幾項。(1)有無制定規(guī)章的必要。(2)有無特定的利害關系人會明顯地受此規(guī)章影響。(3)有無召集代表各方利益的委員會的可能性，并且其代表具備兩個條件:第一，能夠充分代表利益關系人;第二，愿意真誠合作，以達成對規(guī)章草案的共識。(4)在確定期限內(nèi)，該委員會有無對規(guī)章草案達成共識的可能性。(5)規(guī)制性協(xié)商程序是否會不合理地延誤規(guī)章草案的公告以及最終規(guī)章的公布。(6)行政機關有無足夠的資源并愿意將這些資源提供給委員會，包括技術支持。(7)在符合法定義務的最大范圍內(nèi)，行政機關是否會用委員會就草案達成的共識作為最終規(guī)章的依據(jù)，來進行公告和評論。〔29〕《協(xié)商法》對于行政機關考慮要素的列舉，大致參考了理論界關于規(guī)制性協(xié)商能否能夠的先決條件(hypothetical precondition for success)。參見Lawrence Susskind＆Gerard MaMahon，The Theory and Practice of Negotiated Rulemaking，3 Yale J．on Reg．133，138－140，1985－1986．

2．召集人對于確定規(guī)制性協(xié)商適用的協(xié)助

召集人(convener)是指中立地協(xié)助行政機關，決定在特定規(guī)章制定中設置協(xié)商性委員會是否可行和恰當?shù)娜?。法律?guī)定，召集人對行政機關提供的幫助包括:(1)確定受擬議規(guī)章實質(zhì)影響的人的范圍;(2)與這些利益受影響的人進行討論，以便確定與他們相關的爭議，并且確定在規(guī)章制定中成立協(xié)商委員會是否合理與可行;(3)向行政機關報告他所了解的情況并提出參考建議。在行政機關要求下，召集人應確定愿意和有資格代表受擬議規(guī)章實質(zhì)影響的利害關系人的名單。召集人的報告和建議，公眾可要求查詢。在具體的實踐操作中，召集人工作和召集程序十分靈活，可能涉及相關信息的采集和分發(fā)、個別談話和意見溝通、初步設計協(xié)商方案、起草書面的召集報告、簽署合意保證書等類型。

3．《意向公告》發(fā)布后公共評論和代表申報的影響

在自行判斷并考慮召集人匯報后，如果還是決定采取協(xié)商性規(guī)章制定程序，那么行政機關應當在《聯(lián)邦登記》上公布《意向公告》(Notice of Intent)。公告內(nèi)容包括:(1)行政機關打算組建協(xié)商委員會，以協(xié)商形成規(guī)章草案的聲明;(2)對規(guī)章主題、范圍和需要考慮問題的描述;(3)可能受規(guī)章實質(zhì)影響的利害關系人的目錄;(4)建議的利害關系人的代表人和行政機關代表人的名單，委員會完成工作的日程安排，包括行政機關對規(guī)章草案進行通告和評論的明確日期;(5)就行政機關對委員會提供行政幫助，包括技術支持的描述;(6)請求對建立委員會的建議予以評價，并提名委員會成員;(7)解釋如何申請成為委員會成員以及提名其他人成為委員會成員。〔30〕申請或者提名他人成為協(xié)商委員會委員的人，必須是將受到規(guī)則實質(zhì)影響的人，以及那些確信《意向通告》中所列舉的人員名單無法代表他們利益的人。每份申請和提名應當包括的內(nèi)容有:(1)申請人或被提名人的名字，以及對他們所代表的利害關系人的描述;(2)當事人就相關利益授權申請人或被提名人代表的證據(jù);(3)申請人或被提名人愿意積極、真誠地參與規(guī)則制定的書面保證;(4)說明《意向通告》中所列舉的人員名單不足以代表提交申請的人的理由。法律規(guī)定，行政機關至少應該提供30天的時間來用于提交評論和申請。并且，這些評論和申請會影響到最終行政機關是否決定采行規(guī)制性協(xié)商的決定。經(jīng)過評估，最終決定有兩種可能:第一種是作出不組建協(xié)商委員會的決定，這樣，行政機關應當立即在《聯(lián)邦登記》上發(fā)布該決定，并將決定副本送達申請或提名其他人為委員會成員和代表規(guī)章中相關利益的人;第二種是作出組建協(xié)商性規(guī)章制定委員會的意見，這樣，就正式進入到委員會籌建的階段。

(二)協(xié)商階段:協(xié)商委員會的組建和運作

從狹義上說，協(xié)商階段僅僅是指事實上的協(xié)商過程。不過，《協(xié)商法》特別說明，協(xié)商委員會可以規(guī)定委員會的運作程序，任何法律條款都不應作用于對協(xié)商程序的限定。從這個意義上說，實際上的協(xié)商過程非常靈活。這里采納廣義理解，將從行政機關做出組建協(xié)商委員會的決定開始，一直到通過協(xié)商過程出臺委員會報告，作為“協(xié)商階段”加以介紹。

1．協(xié)商委員會的組建

在綜合考慮協(xié)商程序是否符合“公共利益”和具備“可行性”之后，尤其在結(jié)合《意向公告》發(fā)布后所接收的評論或申請，綜合評估后，如果行政機關依然認為組建協(xié)商委員會能充分代表受規(guī)制實質(zhì)影響人的利益，并且在具體規(guī)章制定中合理并可行，可以決定組建協(xié)商委員會。對委員會的組建和管理，除了需要服從《協(xié)商法》的規(guī)定，還必須遵循《聯(lián)邦咨詢委員會法》的規(guī)定。〔31〕行政機關可以根據(jù)《聯(lián)邦咨詢委員會法》第7條(d)款的規(guī)定，對成員的旅費支出、日津貼、提供技術幫助等服務給予適當?shù)难a償:(1)該成員被證明缺乏足夠的資金來源以參加委員會的活動;并(2)行政機關認為該成員必須參加委員以確保某些人的利益獲得充分的代表。通常情況下，協(xié)商委員會成員限制在25人以內(nèi)，“除非行政首長認為，對于實現(xiàn)委員會功能和人員均衡而言，擴大成員名單是必需的”。一般而言，協(xié)商委員會由被規(guī)制主體、行業(yè)協(xié)會、公共利益團體和其他受影響組織以及行政機關工作人員的代表組成?！?2〕一般而言，前期協(xié)助協(xié)商委員會組建的是召集人。在必要時，召集人負責推進與潛在利益主體的初步會見，并最終產(chǎn)生包括行政機關在內(nèi)的協(xié)商委員會參與者名單。法律強制性要求委員會至少包括1名行政機關代表人，同時，行政機關還必須對協(xié)商委員會提供適當?shù)男姓椭?，包括技術支持。

2．獨立促進人的提名和選擇

獨立促進人(facilitator)對于決定規(guī)制性協(xié)商的運作和成效具有重要價值。促進人可以來自聯(lián)邦政府內(nèi)部或者外部，以聘任或者合同方式加以雇傭。一般情況下，首先是由行政機關提名，并由委員會成員一致同意加以確認。如果委員不同意行政機關對促進人的提名，行政機關應作替代性提名。如果委員會對行政機關的任何提名都不同意，委員會應該一致地選擇一名促進人。在實體問題上被指派代表行政機關的人，不能作為促進人，也不能主持委員會的工作。促進人的職責包括:(1)公正地主持委員會的會議;(2)公正地協(xié)助委員會成員進行討論和協(xié)商;(3)按照《聯(lián)邦咨詢委員會》要求保管好會議材料，但不屬于促進人或委員會成員的個人筆記和材料除外。與召集人一樣，行政機關有權決定促進人是否會受經(jīng)濟或其他利益影響，從而妨礙其公正和獨立。雖然《協(xié)商法》沒有明確規(guī)定，但是在規(guī)制性協(xié)商的實踐中，存在促進人由前期召集人繼續(xù)擔任的例子?！?3〕比如EPA關于違反清潔空氣法排放標準處罰的規(guī)章制定過程中，ERM－McGlennon既作為前期召集人，又擔任協(xié)商階段的促進人，并且對于擬議規(guī)章草案的共識達成，發(fā)揮了至關重要的作用。并且，召集人或促進人也可以是一個團隊。

3．協(xié)商委員會通過協(xié)商形成報告

實踐中，協(xié)商過程非常靈活。就協(xié)商委員會而言，根據(jù)爭議事項的多寡和復雜程度，可能會事先形成具體的工作議程和進度協(xié)議。通過各種溝通程序，提煉核心的爭議事項，然后將爭議事項歸類，同時細分多個協(xié)商小組或工作組，根據(jù)協(xié)商主體的特點和擅長領域，分別開展工作組會議?！?4〕這也有助于實現(xiàn)規(guī)制性協(xié)商主要處理相對復雜的規(guī)制事項的初衷。實踐中的具體做法，參見Lawrence Susskind＆Gerard MaMahon，The Theory and Practice of Negotiated Rulemaking，3 Yale J．on Reg．133，143－146(1986)．

就核心爭議事項形成初步共識后，再召集整體成員審查這些工作組草案，以確定能否就擬議規(guī)章達成共識。如果達成共識，在作出協(xié)商結(jié)論時，委員會應向行政機關提交含有規(guī)章草案的報告;如果委員會不能就規(guī)章草案達成共識，也應當向行政機關提交報告，說明在哪些方面委員會達成共識。委員會可以在報告中附加其認為適當?shù)娜魏涡畔ⅰ⒔ㄗh或材料。委員會的任何成員也都可以補充信息、建議或提交材料，作為報告的附件。

(三)后協(xié)商階段:補充工作和協(xié)商委員會終止

1．擬議規(guī)章草案公布后的補充工作

如果協(xié)商委員會就擬議規(guī)章草案達成共識，那么促進人可能還會進一步協(xié)助協(xié)商主體，就擬定的共識協(xié)議爭取其委托人或者其他利益相關人的支持;安排協(xié)商參與主體審議公共評論，并且在審議和評論階段支持協(xié)商主體對于最終草案的正式簽署。隨著審核和評論階段的推進，行政機關可能還會決定再次召集協(xié)商參與者，但并不必然組成正式委員會，來審查接收到的公共評論，并協(xié)助行政機關討論最終規(guī)章的一些用詞。

雖然，法律上并沒有明確規(guī)定經(jīng)過協(xié)商程序達成共識所形成的擬議規(guī)章草案發(fā)布之后，行政機關是否有強制義務將公共評論的意見告訴協(xié)商程序的參與主體，但實踐中行政機關往往會這么做。并且，也不排除已經(jīng)被代表的利益主體、甚至是協(xié)商主體自身對公布的擬議規(guī)章草案做出公共評論的可能性。

2．協(xié)商委員會的終止

從某種意義上說，協(xié)商委員會終止是宣告規(guī)制性協(xié)商程序最終結(jié)束的標志。按照《協(xié)商法》規(guī)定，協(xié)商委員會應當在最終通過的規(guī)章予以頒布時終止，除非委員會章程規(guī)定了更早的終止日期，或者行政機關在征求委員會意見后確定更早終止的日期。

從這個意義上說，不管協(xié)商委員會是否在協(xié)商階段達成共識，只要規(guī)制性協(xié)商程序一旦被確定采用，那么其法定意義上的最終結(jié)束必須是等到最終規(guī)章頒布。不過還有學者建議行政機關在規(guī)章頒布期間也保留協(xié)商委員會，甚至在頒布后的執(zhí)行階段，也保持委員會的完整，并定期會見?！?5〕Jody Freeman＆Laura I．Langbein，Regulatory Negotiation and the Legitimacy Benefit，9 N．Y．U．Envtl．L．J．60，135(2000);Jeffrey S．Lubbers，A Guide to Federal Agency Rulemaking(4th ed．2006)，p．174．

四、規(guī)制性協(xié)商的實施狀況

雖然與浩瀚的聯(lián)邦規(guī)章的頒布數(shù)量相比，規(guī)制性協(xié)商模式的運用依然顯得相對稀少，〔36〕Cary Coglianese教授曾經(jīng)統(tǒng)計從1983年到1996年間規(guī)制性協(xié)商模式所制定的規(guī)章數(shù)量。在所有47603項最終規(guī)章制定中，只有35項采用規(guī)制性協(xié)商，只占0．07%的比例。參見Cary Coglianese，Assessing Consensus:The Promise and Performance of Negotiated Rulemaking，46 Duke L．J．1255，1274－76(1997)．但是作為一項新興的理念和制度形態(tài)，規(guī)制性協(xié)商卻獲得了議會和執(zhí)行機構的極大重視，被認為是減少規(guī)則頒布時間、節(jié)約訴訟和爭議成本的有效手段。〔37〕Office of the Vice President，Accompanying Report of the National Performance Review:Improving Regulatory Systems，32(1993)．不過學理界對此存在激烈的爭論。相關介紹可參見沈巋:《關于美國協(xié)商制定規(guī)章程序的分析》，載《法商研究》1999年第2期。

(一)立法系統(tǒng)對規(guī)制性協(xié)商的態(tài)度

1．頒布規(guī)制性協(xié)商的一般性法律

實際上，從《協(xié)商法》被頒布到獲得《行政爭議解決法》的批準，已經(jīng)表明立法系統(tǒng)對規(guī)制性協(xié)商的基本立場。比如1990年頒布的《協(xié)商法》，本身就是對試驗已近十年之久的協(xié)商性規(guī)章制定程序及其成效的認可。這部法律明確宣稱，規(guī)制性協(xié)商有助于提高行政規(guī)章的可接受性、優(yōu)化規(guī)章制定的實體內(nèi)容、減少利益主體的執(zhí)行抵抗和司法訴訟;同時也有助于縮減最終生效的行政規(guī)章發(fā)布所需時間。在《協(xié)商法》通過之前，列文議員曾公開宣稱規(guī)制性協(xié)商的價值，和在促進聯(lián)邦政府和被規(guī)制公民之間相互合作的良好目標?！?8〕“我們做出聯(lián)邦規(guī)制的方式并不完美，這部立法所建構的規(guī)制改革也無法解決所有面對的問題。但是它確實為那些不得不受聯(lián)邦政府決策影響的民眾提供更為開闊的參與空間?；谶@個原因，我敦促我的同事們能夠與我一起支持這項法案?！眳⒁?36 Cong．Rec．S14580－01(Oct．4，1990)．1996年議會重新考慮《協(xié)商法》，是因為原來的立法保留有一項失效條款。1996年的《行政爭端解決法》中，在重申其高效、省時和減少法律爭端的基礎上再次永久性地承認《協(xié)商法》。其拋棄了失效日期和具體報告要求，責令總統(tǒng)確立起“促使和鼓勵行政機關使用規(guī)制性協(xié)商的機制”。〔39〕這個要求也是非常有必要的，因為ACUS在1995年失去議會預算支持從而終止使命。參見Toni M．Fine，A Legislative Analysis of the Demise of the Administrative Conference of the United States，30 Ariz．St．L．J．19，23(1998)．要求總體應當指定一個行政機關或跨機關的委員會，以促進和鼓勵行政機關使用協(xié)商性規(guī)章制定程序。正在考慮、計劃或使用協(xié)商程序的行政機關可以向該行政機關或委員會征求意見，以獲取信息和幫助;對于正在計劃或使用協(xié)商程序的行政機關可以接受、持有、管理和使用捐贈、不動產(chǎn)和動產(chǎn)的遺贈，只要接受和使用上述財產(chǎn)不會引起利益沖突。

2．其他法律中關于規(guī)制性協(xié)商的程序性要求

議會對于規(guī)制性協(xié)商的偏愛，不僅體現(xiàn)在《協(xié)商法》和《行政爭端解決法》，還體現(xiàn)在其不時通過一系列法案，明確要求特定行政機關在制定一些具體規(guī)章時必須采用協(xié)商委員會形式。僅就1994年為例，要求內(nèi)政部制定關于部落自治的規(guī)則、〔40〕14 U．S．C．§458(b)－(c)(1994)印第安人保留地公路的基金運作、〔41〕23 U．S．C．A．§202(d)(2)(Supp．2000)印第安人自治和教育援助法案、〔42〕25 U．S．C．§450k(d)(2)(A)(1994)對印第安部落的聯(lián)邦住房補助等規(guī)則，〔43〕25 U．S．C．§4116(b)(2)(1994)須采用協(xié)商性規(guī)章制定程序;要求商務部長仿照規(guī)制性協(xié)商，形成協(xié)商小組(negotiation panels)來實現(xiàn)對漁業(yè)的協(xié)商性會談和管理措施;〔44〕16 U．S．C．§1855(g)(1994)要求教育部采取協(xié)商性規(guī)則制定程序，來頒布支持學生貸款保障計劃，〔45〕20 U．S．C．§1098a(b)(1994)在修改1990年《卡爾帕金斯職業(yè)和應用性技術教育法》時，至少將其中兩項核心爭議通過規(guī)制性協(xié)商程序頒布規(guī)則，〔46〕20 U．S．C．§2466a(b)(1994)采用規(guī)制性協(xié)商來執(zhí)行對貧困學生的教育支持計劃;〔47〕20 U．S．C．§6511(b)(4)(B)(1994)要求衛(wèi)生和人類服務部對于醫(yī)療保險計劃中的資助機構確立金融償付標準時采用協(xié)商程序;〔48〕42 U．S．C．§1395w－26(a)(1994)要求住房和城鄉(xiāng)建設部長修改對空置公共住房的資金援助，〔49〕42 U．S．C．§1437g(a)(3)(A)(1994)起草對年老和低收入群體住房的平等性保留〔50〕42 U．S．C．§1485(r)(3)(1994)等規(guī)范時采用協(xié)商性程序。

議會對規(guī)制性協(xié)商的程序要求還在持續(xù)，如2004年要求交通部召集規(guī)制性協(xié)商程序來規(guī)定駕駛執(zhí)照和個人身份證件?！?1〕Intelligence Reform and Terrorism Prevention Actof2004，Pub．L．No．108－458，§7212，118 Stat．3638，3829(2004)．這些立法的頒布，使得行政機關采取規(guī)制性協(xié)商成為一項強制義務。

(二)聯(lián)邦行政系統(tǒng)的態(tài)度

1．對規(guī)制性協(xié)商的基本立場

規(guī)制性協(xié)商受到聯(lián)邦行政系統(tǒng)內(nèi)部的推崇。首先其被吸納為“重塑政府”計劃的一部分?！秴f(xié)商法》頒布后第三年，美國“國家績效評估委員會”(National Performance Review)發(fā)布題為“改進規(guī)制系統(tǒng)”的報告，將規(guī)制性協(xié)商的優(yōu)點描述如下:對實體性規(guī)則的創(chuàng)新;縮減時間、金錢和成本;提高認同度;促進被規(guī)制主體和行政機關間的合作關系;避免潛在訴訟，并聲稱“總統(tǒng)鼓勵行政機關采用規(guī)制性協(xié)商”?！?2〕Office of the Vice President，Accompanying Report of the National Performance Review:Improving Regulatory Systems，30(1993)．有了這份報告的背書，聯(lián)邦政府采取了一系列措施來拓展規(guī)制性協(xié)商的運用。

1993年發(fā)布的12866號總統(tǒng)令，要求每個行政機關都“擴大合意機制的運用來提高規(guī)制，比如協(xié)商性規(guī)章制定”?！?3〕Executive Order No．12866§6(a)，3 C．F．R．638，645(1994)．在其備忘錄中，督促行政機關“通過協(xié)商，而非命令，就發(fā)展合意性規(guī)章制定提供實質(zhì)性的努力”。并分別要求18個執(zhí)法部門和機關至少采用規(guī)制性協(xié)商通過一項規(guī)章制定，否則就解釋為什么這個方案不可行。〔54〕Memorandum for Executive Departments and Selected Agencies［and the］Administrator of the Office of Information and Regulatory Affairs，58 Fed．Reg．52，391(October 7，1993)．1995年后的綜合性規(guī)制改革時期，政府簽署備忘錄明確要求行政機關“拓展合意性規(guī)章制定的切實努力”，并“列出可能采取規(guī)制性協(xié)商的規(guī)章名單”。〔55〕President’s Memorandum on Regulatory Reform，Subject:Regulatory Reinvention Initiative，Pub．Papers 304，305(Mar．4，1995)．

2．指派專門機構對規(guī)制性協(xié)商的督促和鼓勵

可以說，“美國行政會議”對規(guī)制性協(xié)商的制度推進，居功至偉?！?6〕關于美國行政會議的功能、構成和運作，詳細的分析參見蘇苗罕:《行政程序改革的頂層機構研究——以美國行政會議為例》，載《華東政法大學學報》2012年第3期。作為對當時行政僵化與規(guī)制失靈的應對，其委托學術界展開替代性規(guī)章制定程序的討論，然后不遺余力地敦促規(guī)制性協(xié)商在實踐中加以運用。其不僅對行政機關的規(guī)制性協(xié)商實驗進行指導建議，并且對《協(xié)商法》的制定頒布發(fā)揮積極作用。此外，議會也曾給予美國行政會議一系列涉及技術的官方義務，包括編纂資料、清理信息、向議會報告、提供培訓、向采取規(guī)制性協(xié)商的行政機關支付費用(包括支付召集人、促進人和委員會成員的費用)。1995年，由于缺少經(jīng)費，美國行政會議被撤銷，這些功能也就戛然而止?！?7〕Toni M．Fine，A Legislative Analysis of the Demise of the Administrative Conference of the United States，30 Ariz．St．L．J．19，23(1998)1996年，《協(xié)商法》修改時要求總統(tǒng)能夠“指派一個機構或者跨機構委員會來敦促和鼓勵行政機關采用規(guī)制性協(xié)商”，當時指派了根據(jù)12866號總統(tǒng)令所確立的規(guī)制工作組(Regulatory Working Group)?！?8〕Memorandum on Agency Use of Alternate Means of Dispute Resolution and Negotiated Rulemaking，1 Pub．Papers 664(May 1，1998)．

(三)規(guī)制性協(xié)商的制度運用與實踐

1．制度框架明確之前的嘗試性實踐

在“規(guī)制性協(xié)商”的理論構架被提出并獲得美國行政會議的鼎力推薦之后，職業(yè)安全與健康委員會(OSHA)和聯(lián)邦航空委員會(FAA)率先嘗試協(xié)商性規(guī)章制定程序。前者試圖采取協(xié)商方式起草一份關于職業(yè)安全領域“苯含量”的披露標準，后者則試圖采取協(xié)商方式推進一項關于飛行員飛行和工作時間的規(guī)章修改?！?9〕Flight Time，Duty Time，＆Rest Requirements for Flight Crewmembers，48 Fed．Reg．21，339，21，340(1983)．不過，這兩次的規(guī)制性協(xié)商程序運用尚屬雛形，更為持續(xù)且成效顯著的規(guī)制性協(xié)商，環(huán)保署實踐最多。比如違反清潔空氣法排放標準的處罰、〔60〕Control of Air Pollution from New Motor Vehicles and New Motor Vehicle Engines;Nonconformance Penalties for Heavy－Duty Engines and Heavy－Duty Vehicles，Including Light－Duty Trucks，50 Fed．Reg．9204(proposed Mar．6，1985)．新殺蟲劑安全測試的緊急例外，〔61〕Exemption of Federal and State Agencies for Use of Pesticides Under Emergency Conditions，50 Fed．Reg．13944(proposed April 8，1985)．均采用規(guī)制性協(xié)商程序作出，并被形容為在這種創(chuàng)新性方式影響下的成功典范?！?2〕Lawrence Susskind＆Gerard MacMahon，The Theory and Practice of Negotiated Rulemaking，3 Yale J．on Reg．133，142－65(1985);Henry H．Perritt，Jr．，Negotiated Rulemaking Before Federal Agencies:Evaluation of Recommendations by the Administrative Conference of the United States，74 Geo．L．J．1625，1667(1986)．不過也有學者質(zhì)疑規(guī)制性協(xié)商為制定非法的居民爐火排放標準推波助瀾。參見William Funk，When Smoke Gets in Your Eyes:Regulatory Negotiation and the Public Interest EPA’sWoodstove Standards，18 Envtl．L．55，57(1987)總體說來，《協(xié)商法》頒布之前規(guī)制性協(xié)商的實踐，依然屬于摸索階段，真正實施的次數(shù)和涉及的行政機關范圍都不是很多?！?3〕參見Cary Coglianese，Assessing Consensus:The Promise and Performance of Negotiated Rulemaking，46 Duke L．J．1255，1277－1281(1997)．即便如此，這些嘗試為規(guī)制性協(xié)商的適用積累了經(jīng)驗，也在某種意義上對《協(xié)商法》的最終出臺發(fā)揮了積極作用。

2．《協(xié)商法》頒布后規(guī)制性協(xié)商的運用

1990年《協(xié)商法》的頒布，為規(guī)制性協(xié)商模式付諸實踐提供了重要的制度契機。有學者統(tǒng)計，在20世紀最后10年間，聯(lián)邦機關共召集63個協(xié)商規(guī)制委員會，平均每年7項?！?4〕Jeffrey S．Lubbers，Achieving Policymaking Consensus:The(Unfortunate)Waning of Negotiated Rulemaking，49 S．Tex．L．Rev．987(2008)．雖然較之于浩瀚的聯(lián)邦行政規(guī)章頒布數(shù)量而言，規(guī)制性協(xié)商的運用比例并不高。不過規(guī)制性協(xié)商的基本定位在于解決那些復雜的、久未解決的規(guī)制問題，并非所有規(guī)章制定都適合規(guī)制性協(xié)商程序也是理論界和實務界的共識?！?5〕Thomas O．McGarity，Some Thoughts on“Deossifying”the Rulemaking Process，41 Duke L．J．1385，1439－40(1992)．

從布什就任的2000年開始，規(guī)制性協(xié)商的適用次數(shù)有所回落。有學者統(tǒng)計從2001年至2007年，有22項規(guī)章制定通過規(guī)制性協(xié)商作出，相當于每年3項，并且其中68%是基于法律的明確要求。實際上，布什總統(tǒng)確實公開表示過對協(xié)商性規(guī)則制定程序的支持。經(jīng)層層修改過12866號執(zhí)行令也都保留了促進協(xié)商性規(guī)制程序的表述。〔66〕Jeffrey S．Lubbers，Achieving Policymaking Consensus:The(Unfortunate)Waning of Negotiated Rulemaking，49 S．Tex．L．Rev．987(2008)．

從另一方面看，因為規(guī)制工作小組實際上在布什任期內(nèi)并不是一個實效性機構，導致沒有真正的主體被指派去敦促協(xié)商性規(guī)制的運用。不過也有學者樂觀地指出，規(guī)制性協(xié)商極有可能迎來新的轉(zhuǎn)機，〔67〕Julia Kobick，Negotiated Rulemaking:The Next Step in Regulatory Innovation at the Food and Drug Administration?65 Food＆Drug L．J．425(2010)并且，議會也曾兩次采取行動試圖恢復美國行政會議的重建工作。〔68〕議會分別于2004年和2007年的聯(lián)邦規(guī)制促進法中，對美國行政會議進行有期限的授權。不過因為諸多原因最終都沒有成功。

3．規(guī)制性協(xié)商在州一級的運用

除聯(lián)邦系統(tǒng)之外，不少州也通過頒布立法或規(guī)章的方式，鼓勵州機關運用規(guī)制性協(xié)商程序。比如，德克薩斯州有明確的《德克薩斯州協(xié)商性規(guī)章制定法》，其要求每一個州衛(wèi)生部門優(yōu)先鼓勵規(guī)制性協(xié)商的運用?！?9〕Tex．Gov’t Code Ann．§531．0161(2007)．并且，規(guī)制性協(xié)商的運用也有不少成功的例子，不少爭議較大且累積多年的規(guī)制問題，通過協(xié)商方式獲得了具有共識性的草案，比如馬薩諸塞州對于殘疾人準入海事設施的規(guī)章;〔70〕J．W．Reitman＆A．R．Gosline，Transportation Planning Model for the Future:Maine’s Road from Referendum to Reform，Consensus(No．22)，at1，Public Disputes Network，Harvard Program on Negotiation，Apr．1994．愛達荷州關于反對水體退化的政策、〔71〕Idaho Water Antidegradation Successfully Mediated，4 Northwest Renewable Resources Center Newsletter1(1988)．通過規(guī)制性協(xié)商來發(fā)展關于處方的規(guī)則?！?2〕Idaho Code Ann．§37－2735(2009)．在德克薩斯州，土地辦公室采用規(guī)制性協(xié)商程序制定的“石油泄漏責任評價規(guī)章”、審計官辦公室采用規(guī)制性協(xié)商程序制定的“林地稅收評估指南”，都被認為是成功的典范?！?3〕Andrew Bowman，Negotiated Rulemaking:A Consensus Building Approach to Environmental Regulation，28 St．B．Tex．Envtl．L．J．75(1998)．

五、規(guī)制性協(xié)商制度的啟示

美國的規(guī)制性協(xié)商模式起源于對“公告—評論”式規(guī)章制定程序的反思、對混合性程序的修正，以及對各類替代性方案的比較，最終將“面對面的利益主體協(xié)商機制”補充到“公告—評論”程序之中去。這是美國規(guī)制改革中少數(shù)幾個沒有引起“政治性阻力”(political hackles)的措施之一，也正因為如此，其獲得了立法的承認和行政實務界的關注。〔74〕Lawrence Susskind＆Gerard MaMahon，The Theory and Practice of Negotiated Rulemaking，3 Yale J．on Reg．133，143－146(1986)．

作為對“公告—評論”程序的補充，規(guī)制性協(xié)商是在原先以公共評論和反饋為基礎的公眾參與之上，加強利益主體對核心爭議展開面對面磋商的機制。無論是對“召集人”、“促進人”還是“協(xié)商委員會”的獨特規(guī)定，都使得原有規(guī)章制定程序中的公眾參與機制走向明確化和聚焦化。對于我國行政立法而言，無論是對以《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》為典型的對公共參與要求的寬泛規(guī)定，還是對以《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》為典型的區(qū)分不同立法階段加強對公共參與規(guī)章制定的細化規(guī)定，乃至對采取特別立法要求的價格聽證或者環(huán)境影響評價聽證，美國的規(guī)制性協(xié)商都提供了一套完全聚焦于協(xié)商機制落實的公共參與模式，具有較強的立法例對照和實踐參考的價值。

美國的規(guī)制性協(xié)商僅僅定位于解決那些復雜的規(guī)制決策，并且受制于多方要素的綜合考慮，呈現(xiàn)出“裁量性”的特點?！?5〕這也構成學術界對于那些強制要求采取規(guī)制性協(xié)商的具體立法的批評。這表明，這些協(xié)商機制的運作本身需要調(diào)動龐大的資源。無論是對督促和鼓勵的專門機構的委派、行政機關對于技術和信息資源的投入，還是對于雇傭和聘請獨立協(xié)調(diào)者以及協(xié)商主體的費用，都需要比傳統(tǒng)“公告—評論”程序更多的成本。〔76〕Jeffrey S．Lubbers，Achieving Policymaking Consensus:The(Unfortunate)Waning of Negotiated Rulemaking，49 S．Tex．L．Rev．987(2008)．從這個意義上說，規(guī)制性協(xié)商的適用，既應當考慮到其成效和優(yōu)越性，又應當考慮到成本收益的均衡。尤其是將其適用聚焦于那些利益主體較為強勢、爭議相對復雜，尤其是長久以來懸而未決的決策難題。因此，需要明確類似的決策困境，而那些寬泛的、偏重于形式意義的公眾參與機制是無法勝任的，必須投入相應的社會和行政成本。這一點，對于解決我國部分群體性事件和具有一定社會影響的決策爭議，具有借鑒意義。