（北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081）

交通運(yùn)輸業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè),該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在帶來宏觀經(jīng)濟(jì)總量增加的同時,它的建設(shè)規(guī)模、發(fā)展速度和水平又取決于國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,同時又反過來對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生極為重要的影響。

1 新時期交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和作用地位

交通運(yùn)輸業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的重要行業(yè)受到各級政府的高度重視，取得了輝煌的成就，實現(xiàn)了跨越式大發(fā)展。目前，我國綜合交通運(yùn)輸體系基本形成，交通運(yùn)輸能力進(jìn)一步增強(qiáng)，運(yùn)輸生產(chǎn)持續(xù)快速增長，管理體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，交通運(yùn)輸技術(shù)和管理水平不斷提高，交通運(yùn)輸業(yè)為整個國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定奠定了堅實基礎(chǔ)。

1.1 交通運(yùn)輸業(yè)大的網(wǎng)架體系基本形成 鐵路、公路、航空、港口和管道運(yùn)輸各種運(yùn)輸方式快速發(fā)展，形成了一個以公路為基礎(chǔ)，鐵路為骨干，充分發(fā)揮航空、水運(yùn)、管道比較優(yōu)勢，結(jié)構(gòu)合理、有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)發(fā)展、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。一是公路。2012年末，全國公路總里程達(dá)423.8 萬公里，公路密度達(dá)44.1 公里/百平方公里；高速公路9.6 萬公里，居世界首位。“五縱七橫”12 條國道主干線將人口在100 萬以上的所有特大城市和90%的人口在50 萬以上的大城市連接在一起。全國通公路的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和建制村分別占總數(shù)的99.9%和99.6%。二是鐵路。到2012年底，全國鐵路營業(yè)里程達(dá)9.8 萬公里，居世界第二位；高鐵運(yùn)營里程達(dá)到9356 公里，居世界第一位。目前我國鐵路完成的旅客周轉(zhuǎn)量、貨物發(fā)送量、貨物周轉(zhuǎn)量、換算周轉(zhuǎn)量居世界第一位。三是航空。到2012年底，全國共有運(yùn)輸機(jī)場183 個，民航全行業(yè)運(yùn)輸飛機(jī)期末在冊架數(shù)1941 架。我國共有定期航班航線2457 條，按重復(fù)距離計算的航線里程為494.9 萬公里，按不重復(fù)距離計算的航線里程為328.1 萬公里。截至2012年底，定期航班國內(nèi)通航城市178 個。國際定期航班通航52個國家的121 個城市，定期航班通航香港的內(nèi)地城市40 個，通航澳門的內(nèi)地城市7 個，通航臺灣地區(qū)的大陸城市38 個。四是水運(yùn)。2012年，沿海港口貨物吞吐量73.3 億噸。在全球排名前20 名的億噸大港中，我國占了12 個。目前，大陸有8 個港口進(jìn)入世界港口吞吐量的前十位，5 個港口進(jìn)入世界港口集裝箱吞吐量的前十位，上海港貨物吞吐量、集裝箱吞吐量均居世界第一。集裝箱吞吐量占全球港口集裝箱總吞吐量的近1/4。五是管道。截至2012年，全國油氣管道總長度達(dá)9.3 萬公里，“西氣東輸、海氣登陸、就近外供”和“西油東送、北油南下”的格局已經(jīng)形成。

1.2 交通運(yùn)輸生產(chǎn)持續(xù)快速增長 交通基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)和運(yùn)輸裝備的不斷改善，促進(jìn)了交通運(yùn)輸生產(chǎn)的持續(xù)快速發(fā)展。一是公路客貨運(yùn)輸總體穩(wěn)步增長。2012年完成公路客運(yùn)量和旅客周轉(zhuǎn)量分別為354.3 億人和18 468 億人公里，同比增長7.8%和10.2%；完成公路貨運(yùn)量和貨物周轉(zhuǎn)量分別為322.1億噸和59 992 億噸公里，同比增長14.2%和16.8%；完成水路客運(yùn)量和旅客周轉(zhuǎn)量分別為2.6 億人和77.4 億人公里，同比增長4.3%和3.9%；完成水路貨運(yùn)量和貨物周轉(zhuǎn)量分別為45.6 億噸和80 655 億噸公里，同比增長7.0%和6.9%。二是港口生產(chǎn)增速明顯。2012年規(guī)模以上港口完成貨物吞吐量97.4 億噸，同比增長6.8%。其中，外貿(mào)貨物吞吐量30.1 億噸，增長8.8%；內(nèi)貿(mào)貨物吞吐量67.3 億噸，同比增長5.9%。全年規(guī)模以上港口完成集裝箱吞吐量17 651萬噸，同比增長8.1%；完成外貿(mào)集裝箱吞吐量10 583萬噸，增長4.5%。三是交通固定資產(chǎn)投資規(guī)模維持高位。2012年完成公路水路交通固定資產(chǎn)投資1.43 萬億元。公路建設(shè)完成投資1.2 萬億元，新增公路通車?yán)锍?.7 萬公里，其中高速公路1.1 萬公里，新改建農(nóng)村公路19.4 萬公里。內(nèi)河建設(shè)完成投資455億元，同比增長14.3%，新增及改善內(nèi)河航道里程789 公里。沿海港口建設(shè)完成投資1001 億元，新擴(kuò)建泊位475 個，其中萬噸級泊位123 個。

1.3 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、方便人民生活的貢獻(xiàn) 一是促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。交通運(yùn)輸業(yè)的快速發(fā)展，縮短了人員交往和商品流通的時空距離，為人與物的流動創(chuàng)造了有利條件，為經(jīng)濟(jì)社會和對外貿(mào)易發(fā)展以及沿江、沿海產(chǎn)業(yè)帶的形成和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了重要支撐。特別是高速公路，一條高速公路建成后的十年內(nèi)，產(chǎn)業(yè)聚集的效果十分明顯，其兩端的大城市沿高速公路走向延伸發(fā)展，在各個出入口區(qū)域形成一系列衛(wèi)星城鎮(zhèn)或經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，并以高速公路為軸線擴(kuò)散形成產(chǎn)業(yè)帶。二是促進(jìn)了商業(yè)、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。據(jù)測算，中國每億元高速公路的建設(shè)投資，能直接帶動社會總產(chǎn)出近3億元。快速發(fā)展的中國交通運(yùn)輸為構(gòu)建和諧社會奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。三是方便了人民生活，提高了城鄉(xiāng)人民生活質(zhì)量。交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，改善了人們的出行條件，節(jié)省了出行時間、降低了出行成本，同時安全性也大大提高?，F(xiàn)在人們出行可根據(jù)不同的需要，選擇不同的出行方式，鐵路有快速列車、城際列車、旅游列車、動車組，公路既可乘坐高速公路快速客車也可以自駕車出行，還可選擇更為快捷的飛機(jī)出行。目前，交通運(yùn)輸服務(wù)多層次、多樣化、個性化和快速化的發(fā)展，基本能滿足各類旅客出行的需求。

2 當(dāng)前交通運(yùn)輸業(yè)科學(xué)發(fā)展面臨的主要難題

當(dāng)前，國內(nèi)外環(huán)境錯綜復(fù)雜，全球經(jīng)濟(jì)增長低迷還將持續(xù)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行雖總體平穩(wěn)，但增速放緩，交通運(yùn)輸科學(xué)發(fā)展特別是交通固定資產(chǎn)投資面臨一系列困難。

2.1 稅費改革對交通運(yùn)輸影響較大 稅費改革后，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金性質(zhì)、管理模式、用款渠道都發(fā)生了重大變化，特別是取消政府還貸二級公路收費后，以交通規(guī)費為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)融資平臺不復(fù)存在，交通建設(shè)融資更加困難。一是原有交通規(guī)費質(zhì)押擔(dān)保貸款方式不復(fù)存在；二是取消政府還貸二級公路收費后，原有二級公路收費權(quán)益擔(dān)保貸款喪失，非收費公路建設(shè)資金籌集更加困難。充分利用市場投資機(jī)制，積極探索建立新的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金保障機(jī)制，更好地保障今后交通運(yùn)輸事業(yè)的可持續(xù)較快發(fā)展，成為當(dāng)前最緊迫的問題。

2.2 地方配套資金落實難度大“配套資金”制度可以有效解決中央財政資金不足的問題，擴(kuò)大中央投資的帶動效應(yīng)，同時也體現(xiàn)了中央和地方在公益和基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中的責(zé)任分擔(dān)原則。但是由于有些地方財政沒有能力提供足夠的“配套資金”，“配套資金”難以到位，導(dǎo)致中央投資計劃無法落實，許多影響民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公益和基礎(chǔ)設(shè)施項目無法開工。特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，財政困難，配套資金難以落實，工程建設(shè)力度小、進(jìn)度慢，甚至不敢報建設(shè)計劃，可能形成越窮路越難修、經(jīng)濟(jì)發(fā)展更落后的惡性循環(huán)，進(jìn)一步加劇我國各地區(qū)發(fā)展的不平衡。根據(jù)國家現(xiàn)行政策，國省道改造需地方政府配套征地、拆遷、路基土方和小橋涵建設(shè)費用，農(nóng)村公路建設(shè)和窄危橋改造需地方配套的任務(wù)更重，很多項目由于配套資金難以籌到位，無法啟動，規(guī)劃也只能停留在紙上。

2.3 項目前期工作任務(wù)繁重 交通基礎(chǔ)設(shè)施前期工作日益成為制約項目推進(jìn)的難題，前期審批環(huán)節(jié)多，需交通、公路、國土、環(huán)保、水利、林業(yè)等多個部門配套聯(lián)動，每個部門都按各自規(guī)定程序上報批準(zhǔn)，重點項目前期工作推進(jìn)困難，國家層面審批環(huán)節(jié)多，審批周期長，協(xié)調(diào)難度大。一個國省道或高速公路項目，前期工作要先編制工程可行性研究報告，經(jīng)上級部門批準(zhǔn)后，進(jìn)行初步設(shè)計和施工圖設(shè)計，然后聘請專家進(jìn)行“工可”評審，形成“工可”報告。上報“工可”報告，必需附帶銀行貸款承諾書、土地預(yù)審意見（國土廳）、環(huán)境影響評價（環(huán)保廳）、項目選址意見（建設(shè)廳）、水土保持方案論證（水利廳）、壓礦、地質(zhì)災(zāi)害評估（國土廳）、文物、防洪論證等，線路經(jīng)過所有地區(qū)，需經(jīng)過政府部門或相關(guān)企事業(yè)單位的批文或同意證明。凡需中央政府審批的項目一般先由省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市進(jìn)行預(yù)審，認(rèn)為報告內(nèi)容齊全，研究成果符合國家有關(guān)規(guī)定和辦法的要求，提出預(yù)審意見，才能上報審批，否則應(yīng)進(jìn)行必要的修改補(bǔ)充。

2.4 農(nóng)村公路第二輪建設(shè)改造面臨壓力 國家從2003年開始大規(guī)模的農(nóng)村公路建設(shè)，按6年的設(shè)計年限計算，全部超過設(shè)計年限，進(jìn)入改造周期。盡管現(xiàn)在國家明確了養(yǎng)護(hù)資金的籌措渠道和標(biāo)準(zhǔn)，但由于有些地市和縣經(jīng)濟(jì)屬欠發(fā)達(dá)，財力緊張，遠(yuǎn)不能滿足正常養(yǎng)護(hù)工作需要，根本沒有能力籌集大量的大修資金，資金缺口大，配套資金存在到位慢、到位率低，制約了農(nóng)村農(nóng)村交通事業(yè)的發(fā)展。

2.5 建設(shè)環(huán)境日趨復(fù)雜 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，土地升值，征遷價格上升。加上公路征遷與商業(yè)征遷相比賠償差距大，征遷費用過高，征遷工作難做。

3 加快交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展的對策建議

3.1 國家出臺關(guān)鍵性措施、政策性文件 一是規(guī)劃引領(lǐng)。進(jìn)一步落實《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》及其他相關(guān)規(guī)劃，抓緊研究制定“十三五”綜合交通運(yùn)輸體系有關(guān)規(guī)劃，確保規(guī)劃發(fā)揮引領(lǐng)作用。二是改革驅(qū)動。抓緊研究提出綜合交通運(yùn)輸體系改革發(fā)展的總體目標(biāo)，明確改革的路線圖、時間表，推進(jìn)重點項目和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。三是科技支撐。以信息化、職能化帶動綜合交通運(yùn)輸發(fā)展。四是制度規(guī)范。研究制定綜合交通運(yùn)輸法規(guī)體系，逐步完善綜合交通運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，盡快形成加快綜合交通運(yùn)輸發(fā)展的制度體系。五是政策激勵。逐步形成和完善綜合運(yùn)輸政策體系，促進(jìn)鐵路、公路、水路、民航、郵政協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2 建立交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施籌融資平臺 進(jìn)一步落實各級政府的投入責(zé)任，也要創(chuàng)造條件鼓勵和引導(dǎo)民間資本投入交通運(yùn)輸發(fā)展。各級交通運(yùn)輸部門要認(rèn)真總結(jié)分析現(xiàn)行籌資機(jī)制的成效和存在問題，在公共財政框架體系下，按照財力和事權(quán)相匹配的原則，處理好挖潛開源和引水修渠的關(guān)系。既要用足用好現(xiàn)有交通運(yùn)輸專項資金和政策，進(jìn)一步完善燃油消費稅交通專項資金征管機(jī)制，規(guī)范收費公路管理，也要創(chuàng)新體制機(jī)制和管理政策，科學(xué)界定政府融資平臺的功能，探索以特許經(jīng)營方式吸引和規(guī)范民間資本投資，努力構(gòu)建“政府主導(dǎo)、各方參與”良性互動的交通運(yùn)輸發(fā)展籌資機(jī)制，多渠道籌措交通運(yùn)輸建設(shè)資金，更好地服務(wù)交通運(yùn)輸科學(xué)發(fā)展。

3.3 動員全社會加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 交通運(yùn)輸?shù)霓D(zhuǎn)型發(fā)展為交通建設(shè)企業(yè)提供了新的發(fā)展機(jī)遇。要堅持公路基礎(chǔ)設(shè)施公益性屬性，規(guī)范收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓，完善收費公路等政策，為交通建設(shè)企業(yè)利用BT、BOT 等方式參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造良好、穩(wěn)定的政策環(huán)境。要引導(dǎo)和鼓勵民營企業(yè)參與交通建設(shè)。進(jìn)一步鼓勵民營企業(yè)和民間資本到交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投資，凡法律、行政法規(guī)不加以明確限制的投資領(lǐng)域，允許符合經(jīng)營資質(zhì)要求的民營經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)入。對擬建、在建及建成的交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，給予民營企業(yè)與其他類型企業(yè)相同的待遇，吸引民間資本投資、民營企業(yè)經(jīng)營。支持民營企業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公路養(yǎng)護(hù)市場，在保證必備技術(shù)、設(shè)備能力要求的情況下，適當(dāng)調(diào)整養(yǎng)護(hù)企業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)，鼓勵民營企業(yè)參與養(yǎng)護(hù)市場競爭。

3.4 建立項目前期的便捷窗口 建議國家出臺項目前期工作的指導(dǎo)意見，規(guī)范項目前期工作流程，盡量減少或合并審批事項，減少交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審批程序、環(huán)節(jié)，縮短審批時間，對一些事關(guān)全局發(fā)展的大項目實行集中辦公審批，努力為交通建設(shè)創(chuàng)造條件。各級人民政府要建立交通運(yùn)輸重點工程前期工作聯(lián)席會議制度，將交通重點工程由部門行為上升為政府行為，整合發(fā)改、國土、公安、交通運(yùn)輸、公路、環(huán)保、水利等多個部門優(yōu)勢，合力推進(jìn)項目前期工作。各級交通運(yùn)輸主管部門要按照“謀劃一批、推進(jìn)一批、建設(shè)一批、儲備一批”的思路，把項目前期工作擺到更加突出的位置，集中人力財力物力，下大力氣做好項目前期和儲備工作。

3.5 加大農(nóng)村公路改造建設(shè)管理支持力度 2003年以來，修建的大量農(nóng)村公路，已到了大修期，需要國家出臺支持政策，以便能夠及時進(jìn)行大修或改造。各級政府應(yīng)廣開籌措渠道，在土地流轉(zhuǎn)收益、經(jīng)營城市收入、財政轉(zhuǎn)移支付、村莊合并收益中列支建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金。同時通過一事一議、社會捐助、企業(yè)捐助、綠化權(quán)拍賣等，積極籌措配套資金。建議各級政府充分利用國家農(nóng)村公路改造的優(yōu)惠政策，加大地方配套資金投入力度，加快村村通油路建設(shè)和縣鄉(xiāng)道路改造步伐，提高農(nóng)村公路通行能力。各級人大機(jī)構(gòu)要對《公路法》、《公路保護(hù)條例》等有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研，監(jiān)督政府做好條例落實工作，促進(jìn)公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.6 優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的環(huán)境 交通運(yùn)輸投資巨大，涉及面廣，是一項系統(tǒng)工程。各級政府要積極動員和組織干部群眾支持、參與交通運(yùn)輸建設(shè)，及時解決建設(shè)中遇到的困難和問題。特別是在重點工程建設(shè)上，要給予大力支持，確保有一個良好的施工環(huán)境。要進(jìn)一步完善交通運(yùn)輸建設(shè)責(zé)任制，按照“全境、全崗、全員、全程”覆蓋的問責(zé)制要求，建立起責(zé)任明確、分工具體的責(zé)任體系，要一級抓一級，層層抓落實，實行一項工程、一套人馬、一個指揮部，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和指揮協(xié)調(diào)，從開工到竣工全過程負(fù)責(zé)。要充分發(fā)揮政策引導(dǎo)、扶持、激勵作用，落實各項監(jiān)督保證和考核獎懲措施，努力推動我國交通運(yùn)輸事業(yè)科學(xué)、持續(xù)發(fā)展。