摘 要：作為打造服務(wù)型政府，推動(dòng)行政審批體制改革的載體行政服務(wù)中心因缺乏行政主體地位、權(quán)限設(shè)定混亂、信息不透明、監(jiān)督缺位，導(dǎo)致其不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。所以，要通過(guò)賦予行政服務(wù)中心應(yīng)有地位、實(shí)施相對(duì)集中的行政許可權(quán)制度、增加信息透明度、完善監(jiān)督機(jī)制等措施，進(jìn)一步發(fā)揮行政服務(wù)中心的職能作用。

關(guān) 鍵 詞：行政服務(wù)中心；行政權(quán)力；相對(duì)集中行政許可權(quán)

中圖分類號(hào)：C916.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）03-0027-05

收稿日期：2013-05-20

作者簡(jiǎn)介：鄭偉民（1988—），男，河南上蔡人，海南大學(xué)法學(xué)院教師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、行政法學(xué)。

案例1：2012年12月，由中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)起設(shè)立的第二屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”名單揭曉，海南省人民政府政務(wù)服務(wù)中心獲此殊榮。海南省人民政府政務(wù)服務(wù)中心自2008年以來(lái)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》的規(guī)定和國(guó)家行政審批制度改革的要求，依法科學(xué)配置和集中管理了行政審批權(quán)，并構(gòu)建了相關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制，確保了行政審批權(quán)行使的依法和高效。

案例2：2006年7月，浙江省余姚市陽(yáng)明稅務(wù)師事務(wù)所（以下簡(jiǎn)稱“陽(yáng)明所”）在余姚市行政服務(wù)中心設(shè)立辦事窗口。余姚市名邦稅務(wù)師事務(wù)所（以下簡(jiǎn)稱“名邦所”）獲此信息后，也向市行政服務(wù)中心提出設(shè)立辦事窗口的申請(qǐng)，但卻以“沒(méi)有位置”為由被拒絕。2008年5月，名邦所向?qū)幉ㄊ腥嗣裾岢鲂姓?fù)議申請(qǐng)，要求確認(rèn)余姚市政府的行為違法，并責(zé)令陽(yáng)明所搬離。但該復(fù)議申請(qǐng)未獲得支持。隨后，名邦所以余姚市人民政府為被告，訴請(qǐng)確認(rèn)余姚市政府同意陽(yáng)明所在當(dāng)?shù)匦姓?wù)中心設(shè)立稅務(wù)代理窗口的行為違法，并責(zé)令其搬離。2008年8月，寧波市中級(jí)人民法院受理此案后，經(jīng)調(diào)解，雙方達(dá)成和解協(xié)議，名邦所順利維權(quán)。

一、行政服務(wù)中心的產(chǎn)生及發(fā)展

現(xiàn)代政府從本質(zhì)上看是一個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。我國(guó)傳統(tǒng)的以管制為特征的政府模式已不能適應(yīng)為公眾服務(wù)的要求，于是在政府與公眾之間形成了某種張力，在政府與公眾接觸最多也最直接的行政審批方面表現(xiàn)得更為突出。近年來(lái)，公眾對(duì)政府審批事項(xiàng)的意見(jiàn)越來(lái)越多，批一個(gè)項(xiàng)目蓋幾十甚至幾百個(gè)公章的事屢見(jiàn)不鮮。群眾反映，政府部門是“門難進(jìn)、臉難看、話難聽(tīng)、事難辦?！痹谶@種情況下，行政服務(wù)中心應(yīng)運(yùn)而生。它以行政許可事項(xiàng)為突破口，把公眾需求最多、最迫切的服務(wù)集中在一起，轉(zhuǎn)變以往的審批程序與辦事方法，以解決公眾呼聲最高的態(tài)度與效率問(wèn)題。它是社會(huì)力量、社會(huì)意志影響政府改革的一個(gè)典型例證，是按照服務(wù)型政府的要求，改革政府審批工作的一個(gè)創(chuàng)新。

浙江省金華市自1999年在全國(guó)率先成立集中辦事大廳以來(lái)，“據(jù)我們掌握的情況，各地已建立政務(wù)服務(wù)中心2900多個(gè)，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)的政務(wù)服務(wù)體系基本形成?！盵1]2004年《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》）的頒布實(shí)施，更是催生了大批的名稱繁雜的行政服務(wù)中心的建立。如行政服務(wù)中心、一站式服務(wù)中心、行政超市、政務(wù)超市、行政許可大廳等在實(shí)質(zhì)上都是行政審批制度改革的產(chǎn)物和載體，是國(guó)務(wù)院推行相對(duì)集中行政許可權(quán)制度改革的主要形式。

行政服務(wù)中心在行政許可、行政服務(wù)等方面享有本級(jí)政府授予的組織進(jìn)駐部門辦理服務(wù)、協(xié)調(diào)窗口單位聯(lián)審聯(lián)批、監(jiān)督派駐人員依法行政、管理考核中心人員德能勤績(jī)廉、允許相關(guān)部門進(jìn)駐服務(wù)大廳等行政權(quán)力。它是集行政許可審批、要素資源配置、行政效能監(jiān)察和社會(huì)公共服務(wù)功能于一體的綜合政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。在行政服務(wù)中心人員的業(yè)績(jī)考核上，各地都規(guī)定，除了黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)移到服務(wù)中心外，其他諸如職位、編制、福利等仍然保留在原單位，即所謂的“‘三集中、三不變，即人員集中、項(xiàng)目集中、權(quán)力集中，但是職能、權(quán)力、人員編制不變”。中心負(fù)責(zé)監(jiān)督進(jìn)駐單位人員的日常表現(xiàn)，根據(jù)其業(yè)績(jī)打分匯報(bào)到原單位。例如海南省政府服務(wù)中心的職能主要是：建章立制、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員管理、受理投訴等。其逐步形成的一套行政審批績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括：劃分審批制度改革、服務(wù)質(zhì)量、日常管理為一級(jí)指標(biāo)，進(jìn)駐單位支持、審批事項(xiàng)目錄管理等12項(xiàng)為二級(jí)指標(biāo)；然后根據(jù)有關(guān)指標(biāo)按相關(guān)權(quán)重，按月進(jìn)行量化評(píng)分考核并排名；最后將排名情況反饋派出單位和省政府，成為各類獎(jiǎng)項(xiàng)評(píng)選的重要依據(jù)。

從各地實(shí)踐看，我國(guó)行政服務(wù)中心建設(shè)已經(jīng)取得了很大的成績(jī)。各地政府對(duì)其高度重視，抽調(diào)精干力量，在省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)置了服務(wù)機(jī)構(gòu)，并充分利用網(wǎng)絡(luò)資源，實(shí)行網(wǎng)上辦公。通過(guò)行政服務(wù)中心的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，行政相對(duì)人在服務(wù)大廳就能完成需要辦理的行政審批事務(wù)，消除了以往“腿跑斷、事難辦”的怪象。這種新穎的政府服務(wù)機(jī)構(gòu)打破了傳統(tǒng)行政體制下按照部門職能分工的“多頭重復(fù)”的管理模式，通過(guò)創(chuàng)新管理方式、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、提高行政效能，基本建立了集行政審批、政府信息公開(kāi)、行政監(jiān)督和法律政策咨詢?yōu)橐惑w的政府公共服務(wù)平臺(tái)，為創(chuàng)建服務(wù)型政府奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，受到了行政相對(duì)人的歡迎。

二、行政服務(wù)中心存在的問(wèn)題

服務(wù)型政府是行政體制改革的核心理念和最終價(jià)值追求，通過(guò)搭建行政服務(wù)平臺(tái)，建立一整套高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)制度，構(gòu)建具有公共服務(wù)精神的政府組織，已成為社會(huì)各界普遍關(guān)注的問(wèn)題。然而，行政服務(wù)中心作為服務(wù)型政府的創(chuàng)新形式，從產(chǎn)生到運(yùn)營(yíng)存在著一系列的缺陷和不足。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏法律依據(jù)

合法行政的實(shí)質(zhì)就是依法行政，行政機(jī)關(guān)在行使公民賦予的權(quán)力時(shí)必須遵守憲法、法律和行政法規(guī)的規(guī)定，即使該行政行為是出于維護(hù)行政相對(duì)人的利益也不能例外?！耙?yàn)榉ㄖ巫罨镜乃枷胧欠勺罡?，人類進(jìn)行社會(huì)生活必須建立一個(gè)秩序，否則社會(huì)生活不可能存在。社會(huì)秩序的建立由法律規(guī)定，不是由統(tǒng)治者的意志決定?！盵2]（p112）

目前各地設(shè)立行政服務(wù)中心的主要法律依據(jù)是《行政許可法》第25條：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)?！备鶕?jù)該條規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，省級(jí)政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使相關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，而國(guó)務(wù)院不享有直接決定權(quán)。同樣，市、縣人民政府也沒(méi)有該項(xiàng)權(quán)力。

從我國(guó)2900多個(gè)行政服務(wù)中心的設(shè)置情況來(lái)看，雖然各地的行政服務(wù)中心在機(jī)構(gòu)名稱、性質(zhì)、進(jìn)駐部門數(shù)量和承擔(dān)的許可項(xiàng)目方面有著一定的差別，但是幾乎所有的服務(wù)中心都是由當(dāng)?shù)攸h委、政府發(fā)文設(shè)立的，在單位性質(zhì)上，一般分為派出機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、純事業(yè)單位或參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位等。例如：浙江省余姚市行政服務(wù)中心為余姚市政府以余政發(fā)【2008】42號(hào)批準(zhǔn)為市政府的派出機(jī)構(gòu)，正科（局）級(jí)單位，代表本級(jí)政府對(duì)行政審批及相關(guān)服務(wù)活動(dòng)履行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理職能；海南省政務(wù)服務(wù)中心為省委、省政府的直屬正廳級(jí)事業(yè)單位。至于各級(jí)政府設(shè)立的服務(wù)中心是否經(jīng)過(guò)了國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)無(wú)從得知，但有一點(diǎn)可以肯定，就是機(jī)構(gòu)在行政級(jí)別上與本級(jí)政府所屬?gòu)d局級(jí)別相當(dāng)?shù)姆?wù)中心，在一定程度上行使著部分職權(quán)，這就造成了“事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)行政機(jī)關(guān)，事業(yè)單位人員管理行政機(jī)關(guān)人員”的現(xiàn)象的存在。

“現(xiàn)實(shí)中，行政服務(wù)中心的設(shè)立往往只是表面上遵循了法定的程序，而實(shí)際上卻沒(méi)有真正地考慮工作的需要，或者僅僅是表面上的需要，這就違背了法律的宗旨，從根本上背離了法的精神，因而不可能具有法律上的合法性?！盵3]由于行政服務(wù)中心的設(shè)立可能導(dǎo)致與現(xiàn)行相關(guān)政府組織法以及其他法律明確授權(quán)原行政機(jī)關(guān)從事行政許可的情形相違背，因此，其設(shè)置缺乏法律依據(jù)。

（二）權(quán)限設(shè)定混亂

行政權(quán)遵循權(quán)責(zé)一致原則，強(qiáng)調(diào)權(quán)力與義務(wù)相統(tǒng)一。2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一?！毙姓氊?zé)源于行政職能的實(shí)現(xiàn)需要，要想保證行政主體履行職責(zé)，必須賦予其恰如其分的行政職權(quán)。這個(gè)原則的核心就是在授予行政主體行政職權(quán)的同時(shí)， 必須同步確定行政主體的行政職能。

從各地行政服務(wù)中心運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，都存在著權(quán)限設(shè)定混亂問(wèn)題。在一些地方，服務(wù)中心權(quán)限設(shè)定過(guò)小，不利于推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。由于其法律地位不明確，與進(jìn)駐部門的關(guān)系不順暢，在行政級(jí)別上，行政服務(wù)中心和進(jìn)駐部門之間雖然是平級(jí)關(guān)系（甚至前者的級(jí)別低于后者），但前者是事業(yè)編制而后者是行政編制，身份上的“庶出”地位使得行政服務(wù)中心對(duì)于進(jìn)駐部門難以真正發(fā)揮協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。一方面，行政服務(wù)中心不是審批主體，不能直接許可相關(guān)業(yè)務(wù)；另一方面，行政服務(wù)中心也不是監(jiān)督主體，監(jiān)督權(quán)的行使是政府監(jiān)察機(jī)關(guān)。當(dāng)項(xiàng)目聯(lián)辦中心、窗口和行政相對(duì)人之間出現(xiàn)矛盾時(shí)，雖然不少地、市明確規(guī)定由中心進(jìn)行協(xié)調(diào)，但由于中心并非職能部門，因而在利益發(fā)生沖突時(shí)，往往會(huì)按職能部門的意見(jiàn)辦理。

此外，很多服務(wù)中心不但要協(xié)調(diào)、監(jiān)督各廳局部門做好本部門的行政服務(wù)，還要在需要多部門聯(lián)合辦理的情況下，通過(guò)主持審批會(huì)議的形式“要求”各部門快速辦理、集中辦理。從表面上看仍然是各個(gè)部門分別辦理，實(shí)質(zhì)上則是行政服務(wù)中心通過(guò)自己的監(jiān)督機(jī)制一手包辦下來(lái)的。有些地方的行政服務(wù)中心還通過(guò)實(shí)行“兩章制”，直接介入到行政許可或服務(wù)中來(lái)，如杭州市蕭山區(qū)人民政府辦事服務(wù)中心就要求凡是納入服務(wù)中心的審批事項(xiàng)，必須加蓋窗口專用章有效。

職權(quán)與職責(zé)對(duì)等是行政組織提高行政效率的保證。有責(zé)無(wú)權(quán)、有權(quán)無(wú)責(zé)或責(zé)權(quán)不相適應(yīng)都會(huì)阻礙行政組織自身功能的充分發(fā)揮，這一方面影響了行政服務(wù)中心自身的管理工作，另一方面也會(huì)沖擊行政組織系統(tǒng)整體的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，使得與進(jìn)駐部門關(guān)系不順、工作人員難以管理。

（三）信息透明度不高

在現(xiàn)實(shí)中，雖然各地行政服務(wù)中心按照行政公開(kāi)的要求， 都把部門的審批、許可、服務(wù)等事項(xiàng)集中起來(lái)， 實(shí)行一站式辦公，窗口服務(wù)，陽(yáng)光操作，即“一個(gè)窗口受理、一次性告知、一條龍服務(wù)、一次性收費(fèi)、限時(shí)辦結(jié)”的運(yùn)作模式；對(duì)于進(jìn)入中心的事項(xiàng)所依據(jù)的法律、所需要的申報(bào)材料、辦理流程、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦理結(jié)果等都向行政相對(duì)人公開(kāi)，在一定程度上了實(shí)現(xiàn)了信息公開(kāi)和透明，但目前的行政服務(wù)中心在信息公開(kāi)上還只是停留在表面，信息透明度并不高。行政法理論講求行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、缺一不可，而目前的行政服務(wù)中心雖然通過(guò)集中的形式解決了過(guò)去在行政審批或服務(wù)過(guò)程中各部門不規(guī)范、不公開(kāi)以及部門主義等問(wèn)題，但對(duì)處于它之前的行政審批的決策階段和處于它之后的行政審批后續(xù)監(jiān)督階段卻顯得力不從心。另外，對(duì)于一些重大項(xiàng)目的許可，往往是由窗口人員匯報(bào)給原單位領(lǐng)導(dǎo)決策，既不聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，也不向行政相對(duì)人公開(kāi)，甚至連行政服務(wù)中心本身也無(wú)從知曉。

“2001年以來(lái)，國(guó)務(wù)院分6批取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。盡管審批總項(xiàng)目不斷減少，但留下的審批項(xiàng)目不少是多年啃不動(dòng)的硬骨頭。”[4]更有甚者，部分行政審批改革“移花接木”，成為“新”的審批形式。一些被廢止的審批項(xiàng)目通過(guò)“打包”進(jìn)入其他審批項(xiàng)目，部分核準(zhǔn)制、備案制有向?qū)徟频雇说内厔?shì)。有些部門打著審批改革、讓渡職能的口號(hào)，為保留審批權(quán)而將具體工作下放到下屬單位。過(guò)多、過(guò)繁且不透明的行政審批成為“吃、喝、卡、拿”甚至腐敗的主要源頭。

（四）缺乏監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制

有權(quán)利必有救濟(jì)，有權(quán)力必有監(jiān)督。各級(jí)政府設(shè)立行政服務(wù)中心的目的就是要改變目前僵化的行政管理體制，依法行政，打造服務(wù)型政府，而行政服務(wù)中心自身一旦存在有法不依、濫用職權(quán)的問(wèn)題，行政相對(duì)人的權(quán)益就會(huì)受到侵犯。然而，能否對(duì)行政服務(wù)中心提起復(fù)議或訴訟？從前面的分析可以看出，答案是否定的。上述案例2也同樣說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題。在案例2中，余姚市行政服務(wù)中心以“沒(méi)有位置”為由將名邦稅務(wù)師事務(wù)所拒在服務(wù)大廳之外，名邦所只能以余姚市政府為復(fù)議對(duì)象，向?qū)幉ㄊ姓崞鹦姓?fù)議，當(dāng)寧波市維持該行政決定時(shí)，名邦所亦只有以余姚市政府為被告，向?qū)幉ㄊ兄屑?jí)人民法院提起訴訟。本案中，分明是余姚市行政服務(wù)中心作出了錯(cuò)誤的決定，反而需要余姚市政府來(lái)承擔(dān)責(zé)任，原因就在于行政服務(wù)中心不能作為被復(fù)議或訴訟對(duì)象。

雖然政府對(duì)行政服務(wù)中心賦權(quán)日益增多，但對(duì)其監(jiān)督與約束的相關(guān)制度卻未建立起來(lái)，而且在實(shí)踐中都是本級(jí)政府監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐到中心對(duì)進(jìn)駐職能部門進(jìn)行監(jiān)督，忽視了對(duì)行政服務(wù)中心本身的監(jiān)督。另外，本來(lái)是行政服務(wù)中心的決定，反而要本級(jí)政府去承擔(dān)責(zé)任，這就降低了行政效率，對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的及時(shí)維護(hù)也很不利?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方休止?！盵5]（p154）因此，只有加強(qiáng)對(duì)服務(wù)中心的監(jiān)管，完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，讓執(zhí)法者承擔(dān)違法的后果，才能實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)。

三、完善行政服務(wù)中心的對(duì)策

（一）統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱，賦予其行政主體地位

一方面，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力必須遵循合法性原則，在制度的籠子里運(yùn)行，不得出現(xiàn)法外行政現(xiàn)象；另一方面，已成規(guī)模的行政服務(wù)中心必須獲得其應(yīng)有的法律地位，使其名正言順。因此，必須綜合分析全國(guó)行政服務(wù)中心的發(fā)展情況、成熟程度、合法行政的要求和政府的需求等因素，制定出一套統(tǒng)一的、全國(guó)性的行政服務(wù)中心管理制度，就行政服務(wù)中心的名稱、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、人員編制和職能職責(zé)等進(jìn)行有效的規(guī)范和監(jiān)督。

為方便統(tǒng)一規(guī)范和管理，針對(duì)目前全國(guó)各地五花八門的機(jī)構(gòu)名稱，應(yīng)統(tǒng)一更名為“行政服務(wù)中心”。其主要原因在于：首先，現(xiàn)在的行政服務(wù)大廳不但要承擔(dān)行政審批等常規(guī)許可類事項(xiàng)，還應(yīng)向行政指導(dǎo)和行政服務(wù)方向發(fā)展。如個(gè)別地方把律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、移動(dòng)公司都搬進(jìn)了服務(wù)大廳，反映其職能定位；其次，改為“服務(wù)”而不是所謂的“審批”、“管理”等稱謂，更能拉近與公眾的距離，使服務(wù)的理念真正深入人心。

全國(guó)各地行政服務(wù)中心由于地域、觀念和法治發(fā)展?fàn)顩r不同，可以先將行政服務(wù)中心作為政府的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，賦予其相對(duì)集中的許可權(quán)，待條件成熟后再上升為政府職能部門。作為常設(shè)性的行政機(jī)關(guān)，與行政服務(wù)中心現(xiàn)存的“事業(yè)單位”和“參公單位”性質(zhì)相比，常設(shè)性行政機(jī)構(gòu)既能從行政組織法上對(duì)其崗位、人員和編制的設(shè)置進(jìn)行充分監(jiān)管，又能保證行政服務(wù)中心在協(xié)調(diào)人、財(cái)、物等資源配置上的便利。“而且，這種常設(shè)性的行政機(jī)構(gòu)的成立并不是簡(jiǎn)單地在現(xiàn)有政府組織之外增設(shè)一個(gè)行政服務(wù)中心，而是建立在對(duì)各個(gè)政府部門既有的決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)限進(jìn)行重新執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)限進(jìn)行重新整合的基礎(chǔ)之上。”[6]省級(jí)以上政府應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃，就行政服務(wù)中心的職責(zé)范圍、設(shè)置方式等內(nèi)容進(jìn)行完善。這樣，既可以解決行政服務(wù)中心的法定權(quán)限、機(jī)構(gòu)性質(zhì)和編制問(wèn)題，又可以解決原來(lái)對(duì)行政審批過(guò)程中的一些環(huán)節(jié)監(jiān)督不到位的問(wèn)題。

（二）探索實(shí)施相對(duì)集中許可權(quán)制度

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第19條明確指出：“深化行政執(zhí)法體制改革。加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。繼續(xù)開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，積極探索相對(duì)集中行政許可權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法試點(diǎn)?！睘楦母镄姓?wù)中心，實(shí)行相對(duì)集中許可權(quán)提供了法律依據(jù)。

目前的行政許可權(quán)力分散在多個(gè)行政機(jī)構(gòu)，而一個(gè)部門內(nèi)的行政許可事項(xiàng)又分散在兩個(gè)以上內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)互為平行關(guān)系，隸屬不同領(lǐng)導(dǎo)分管，都有各自的權(quán)力界限，即使有些地方以單位領(lǐng)導(dǎo)副職負(fù)責(zé)本單位在行政服務(wù)中心的具體事宜，也難以發(fā)揮作用?！俺闪⑿姓?wù)中心或者行政審批大廳等機(jī)構(gòu)在一定程度上規(guī)范了行政許可行為，方便了申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可。但這種類型僅是行政許可場(chǎng)所的集中，行政服務(wù)中心不具有行政許可主體資格，影響了行政服務(wù)中心效能發(fā)揮?！盵7]因此，在賦予行政服務(wù)中心應(yīng)有的法律地位的基礎(chǔ)上，規(guī)范各級(jí)政府部門權(quán)責(zé)，研究和制定深化政府機(jī)構(gòu)改革方案，進(jìn)一步科學(xué)梳理、明確界定各級(jí)政府間和政府部門間的職、權(quán)、責(zé)。探索實(shí)施相對(duì)集中許可權(quán)制度，將行政服務(wù)中心打造成一個(gè)行政審批實(shí)體，便于統(tǒng)一行使的行政許可權(quán)從各個(gè)部門剝離，分別交由行政服務(wù)中心行使。

通過(guò)實(shí)施相對(duì)集中行政許可權(quán)，既實(shí)現(xiàn)了許可場(chǎng)所的集中，又實(shí)現(xiàn)了許可權(quán)力的集中。在這方面，國(guó)外取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)紐約市于1996 年確定由建筑局、交通局和環(huán)保局合作，實(shí)行牽頭部門負(fù)責(zé)制，將三個(gè)局的審批權(quán)集中到建筑局，申請(qǐng)人從建筑局就可以獲得原來(lái)需交通局、環(huán)保局共同審查后才能獲得的許可。[8]通過(guò)實(shí)施集中行政許可權(quán)制度，能夠加強(qiáng)對(duì)人員的管理，改變過(guò)去管人與管事脫節(jié)的局面，更加便于行政相對(duì)人申請(qǐng)和獲得行政許可，接受行政服務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政審批的便捷、高效。

（三）加大審批信息公開(kāi)力度

陽(yáng)光是最好的防腐劑。行政信息公開(kāi)是第二次世界大戰(zhàn)后行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)，我國(guó)稱這種新趨勢(shì)為加強(qiáng)行政的透明度。它“是指?jìng)€(gè)人或團(tuán)體有權(quán)知悉并獲得行政機(jī)關(guān)的檔案資料和其他信息……公眾的了解權(quán)和對(duì)了解權(quán)的限制構(gòu)成行政公開(kāi)的主要內(nèi)容?！盵9]（p953）

在目前的實(shí)踐中，行政服務(wù)中心只是公開(kāi)了行政審批項(xiàng)目目錄、審批依據(jù)、申請(qǐng)條件、審批期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等形式上的內(nèi)容，當(dāng)需要多部門協(xié)作聯(lián)審聯(lián)批、并聯(lián)審批等事關(guān)多個(gè)部門的許可項(xiàng)目時(shí)，往往在后臺(tái)操作，只是給出一個(gè)結(jié)果。行政服務(wù)中心作為政府的派出機(jī)構(gòu)，具有相應(yīng)的職權(quán)，同時(shí)也應(yīng)該受到行政相對(duì)人的監(jiān)督。主動(dòng)公開(kāi)信息，不但要公開(kāi)許可和服務(wù)的結(jié)果，更要公開(kāi)許可和服務(wù)前的決策程序、過(guò)程和許可服務(wù)后的結(jié)果。因此，應(yīng)全面推進(jìn)行政審批全程信息公開(kāi)，在審批標(biāo)準(zhǔn)、審批過(guò)程、審批理由、審批結(jié)果等方面進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的信息公開(kāi)，形成集設(shè)定、決策、許可、公布于一體的透明化的制度體系，限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，防止暗箱操作。

（四）完善權(quán)力的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制

在案例2中，余姚市行政服務(wù)中心作為行政不作為的直接實(shí)施者，卻完全不承擔(dān)任何責(zé)任，這會(huì)在一定程度上助長(zhǎng)其不作為、亂作為的風(fēng)氣?！耙虼?，保障行政服務(wù)中心的健康發(fā)展，就應(yīng)當(dāng)建立健全行政服務(wù)中心的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制和責(zé)任追究制度，這也是建立責(zé)任政府的必然要求?！盵10]在責(zé)任承擔(dān)上，要賦予行政服務(wù)中心行政主體的地位，使其能夠作為被復(fù)議對(duì)象和被訴訟對(duì)象；在監(jiān)督對(duì)象上，既要監(jiān)督進(jìn)駐部門人員和單位，更要監(jiān)督行政服務(wù)中心本身和其中心負(fù)責(zé)人；在問(wèn)責(zé)方式上，將中心及工作人員的工資、福利、考核、獎(jiǎng)懲等與服務(wù)水平和行政相對(duì)人的評(píng)議結(jié)果相結(jié)合。另外，還要建立和完善行政服務(wù)中心的績(jī)效考評(píng)、失責(zé)追究等制度，從而督促服務(wù)中心的工作人員提高服務(wù)水平。

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