彭立峰　趙麥茹

摘 要：發(fā)達(dá)國家普遍認(rèn)為公共目的是土地征收的合法性基礎(chǔ)，但各國土地征收公共目的具體制度各不相同。選取最具代表性的美法日三國，從土地征收公共目的的立法界定、具體認(rèn)定和法律救濟(jì)三個(gè)角度進(jìn)行比較分析，可以發(fā)現(xiàn)其顯著差異與共同經(jīng)驗(yàn)并存。這些共同的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于完善我國土地征收法律制度具有重要的啟示意義。

關(guān) 鍵 詞：土地征收；公共利益；立法界定；聽證；司法審查

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）03-0089-07

收稿日期：2013-10-15

作者簡介：彭立峰（1974—），女，江西宜春人，西北政法大學(xué)副教授，博士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)；趙麥茹（1975—），女，陜西西安人，西北大學(xué)講師，博士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)。

一、公共目的立法界定的美法日比較

（一）美國

美國聯(lián)邦憲法第5修正案規(guī)定，“如未經(jīng)公正補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得為了公共用途而被征收”?！肮灿猛尽背蔀橥恋卣魇盏那疤釛l件之一，但美國法律并未明確規(guī)定“公共用途”的具體內(nèi)容。

（二）法國

法國《人權(quán)宣言》規(guī)定，“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要，且在公平與事先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受到剝奪?！薄斗▏穹ǖ洹返?45條則規(guī)定，“任何人不能被強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓所有權(quán)，除非基于公共用益與事先公正補(bǔ)償?！狈▏豆谜魇辗ǖ洹分厣炅诉@一規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上規(guī)定了公共用益的主要項(xiàng)目類型，包括新建高速公路、運(yùn)河、鐵路和電站等大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。除此之外，其他法律另有諸多特別規(guī)定，例如衛(wèi)生健康方面的防治水污染、消除不衛(wèi)生的居住等；社會(huì)行動(dòng)方面的解決多人口家庭和貧困人群的居住等；文化體育方面的教育設(shè)施、歷史古跡保護(hù)等；城市規(guī)劃方面的分區(qū)建設(shè)、擴(kuò)張城區(qū)建設(shè)等；經(jīng)濟(jì)方面的合理利用土地、改善耕作條件等。

（三）日本

日本《憲法》第29條第3款規(guī)定，“私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償?shù)臈l件下可以用于公共使用?！痹诖嘶A(chǔ)上，日本《土地征收征用法》（1951年）第3條對(duì)符合公共目的的事項(xiàng)逐一加以列舉，詳細(xì)規(guī)定了35種可以征收土地的公共事業(yè)項(xiàng)目，而且?guī)缀趺糠N公共事業(yè)均相應(yīng)有一部法律約束。[1]這些公共事業(yè)項(xiàng)目主要包括公路建設(shè)；河川治理及其設(shè)施；防砂設(shè)施；鐵路事業(yè)；農(nóng)作物保護(hù)、農(nóng)地改造與綜合開發(fā)等農(nóng)用設(shè)施；石油管道設(shè)施；港灣設(shè)施；供水設(shè)施及公用下水道等設(shè)施；電訊、電力、廣播設(shè)施；飛機(jī)場以及公用航空安全設(shè)施；學(xué)校等教育設(shè)施；圖書館、公園、墓地等社會(huì)公用設(shè)施等。該法曾多次進(jìn)行修正，適時(shí)追加公共事業(yè)項(xiàng)目。例如2001年修正案就將與廢棄物再生設(shè)施相關(guān)的事業(yè)追加為公共事業(yè)。

（四）美法日的區(qū)別與共性

美法日三國在土地征收公共目的立法界定方面差異顯著。美國采用的是抽象概括方式，公共目的范圍相當(dāng)開放和模糊。法國采用的是分散立法方式，同時(shí)在土地征收法典和相關(guān)特別法中規(guī)定屬于公共目的的事業(yè)范圍。日本則采用詳細(xì)列舉方式，在土地征收法典中詳細(xì)列舉公益事業(yè)項(xiàng)目，公共目的范圍非常清楚和封閉。在土地征收公共目的界定上，美法日三國亦有共性。美法日均謹(jǐn)慎動(dòng)用土地征收權(quán)，認(rèn)為“國家權(quán)力有能力滲入市民社會(huì)，但必須而且越來越依靠于市民社會(huì)之間制度化的協(xié)商和談判來執(zhí)行政治決定?！盵2]因此征收不是公共目的用地人獲得土地所有權(quán)的唯一途徑，也非首選途徑。用地人必須先與土地權(quán)利人進(jìn)行自由交易的談判購買土地，當(dāng)談判遇到拒不出售或索要高價(jià)的困難時(shí)，才可申請(qǐng)動(dòng)用征收權(quán)，而公共目的是國家動(dòng)用征地權(quán)的唯一合法目的。事實(shí)上大多數(shù)公共目的項(xiàng)目用地都是通過購買途徑獲得。例如在日本，用地人幾乎全部采用購買的方法取得公共用地。[3]（p507）

二、公共目的具體認(rèn)定的美法日比較

（一）美國

在美國，傳統(tǒng)上只有立法機(jī)關(guān)（國會(huì)和各級(jí)地方議會(huì)）才有土地征收決定權(quán)。1875年之前，聯(lián)邦政府征收土地時(shí)還會(huì)依靠各州政府充當(dāng)征收代理人。1875年的柯爾訴美國政府案中，聯(lián)邦最高法院裁決聯(lián)邦政府可以依據(jù)美國的《憲法》第5修正案自己實(shí)施土地征收。從此，國會(huì)和各級(jí)地方議會(huì)在各自權(quán)限范圍內(nèi)，根據(jù)各自提供公共物品的需要享有土地征收權(quán)。近代以來，由于工業(yè)發(fā)展的需要，議會(huì)頻繁授權(quán)其他機(jī)構(gòu)行使征地權(quán)，被授權(quán)的主體包括行政部門、私營公司和個(gè)人。但對(duì)議會(huì)授權(quán)有嚴(yán)格的限制，主要包括：第一，禁止概括授權(quán)。每一項(xiàng)征地行為都要經(jīng)過立法機(jī)關(guān)進(jìn)行特別授權(quán)。第二，授權(quán)的土地征收行為必須是為了某種特定的公共目的。第三，議會(huì)授權(quán)征收土地，必須規(guī)定應(yīng)當(dāng)提供補(bǔ)償。[4]

聯(lián)邦和各州認(rèn)定土地征收具體項(xiàng)目是否滿足“公共用途”的程序并不完全相同，但一般需要經(jīng)過以下幾個(gè)主要的步驟：第一，政府對(duì)征地行為進(jìn)行提前的通告，通告必須公開進(jìn)行，而且通告的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括所有利益相關(guān)主體。第二，土地征收機(jī)關(guān)聘請(qǐng)專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)征收財(cái)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。第三，將評(píng)估報(bào)告送交被征收方，并針對(duì)補(bǔ)償金額向被征收方提出初次要約，被征收方據(jù)此可以提出反要約。第四，召開由政府、被征收方以及社會(huì)公眾等參加的公開的聽證會(huì)，政府需圍繞公共目的詳細(xì)闡述征收的原由，土地權(quán)利人則通過聽證會(huì)等多種途徑充分參與并表達(dá)自己的訴求。

（二）法國

在法國，征地項(xiàng)目是否符合公共目的由行政機(jī)關(guān)具體判斷。根據(jù)征地項(xiàng)目的性質(zhì)和重要性，有權(quán)批準(zhǔn)公用目的的行政機(jī)關(guān)分別是總理、部長和省長。對(duì)于需要大規(guī)模征地的全國性重點(diǎn)工程項(xiàng)目，公共目的宣告甚至需要以咨詢國家參事院的政府命令形式作出。

事前調(diào)查是法國土地征收程序的開始，沒有經(jīng)過事前調(diào)查而批準(zhǔn)公用征收無效。①事前調(diào)查的主要環(huán)節(jié)包括：第一，提出調(diào)查申請(qǐng)。申請(qǐng)人向被征收土地所在地省長遞交申請(qǐng)調(diào)查書并且進(jìn)行事前公示，在聽取廣大民眾的意見的基礎(chǔ)上論證該征地項(xiàng)目是否具有公益性。第二，決定調(diào)查。省長對(duì)申請(qǐng)書作出是否進(jìn)行調(diào)查的決定。若拒絕調(diào)查，申請(qǐng)人可以向行政法院起訴。進(jìn)行調(diào)查的決定必須公開發(fā)表，登載于報(bào)上，并張貼于調(diào)查范圍內(nèi)各市鎮(zhèn)政府的公告場所。第三，調(diào)查結(jié)束。調(diào)查專員或調(diào)查委員會(huì)出具調(diào)查意見書，連同調(diào)查記錄一起送交批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審查核實(shí)。調(diào)查報(bào)告必須公開，副本存放于進(jìn)行調(diào)查地的市鎮(zhèn)、專區(qū)和省政府內(nèi)供公眾查閱。除此之外，還需進(jìn)行一些強(qiáng)制性或自愿性的咨詢，例如凡涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)境或古跡的保護(hù)等方面的土地征收，就必須咨詢有關(guān)主管部長的意見。事先調(diào)查結(jié)束以及各種咨詢的意見收集后，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)經(jīng)審查核實(shí)后作出是否符合公用目的的決定。批準(zhǔn)公用目的的行為原則上最遲應(yīng)當(dāng)在事前公共調(diào)查程序結(jié)束后的1年內(nèi)作出。總理和部長作出的決定應(yīng)登載于政府公報(bào)，省長所作決定應(yīng)在地方新聞上發(fā)表或張貼于公共場所。

（三）日本

在日本，征地是否屬于公共事業(yè)項(xiàng)目由受理征地申請(qǐng)的建設(shè)大臣或都府縣知事具體認(rèn)定。其主要的程序包括：第一，召開事業(yè)說明會(huì)。起業(yè)者通過適當(dāng)場所、時(shí)間、眾所周知的方法等召開事業(yè)說明會(huì)，向與該項(xiàng)目有利害關(guān)系的人說明該事業(yè)的目的與內(nèi)容，并如實(shí)書面記載事業(yè)說明會(huì)的狀況。無此項(xiàng)記載的事業(yè)認(rèn)定申請(qǐng)書因不符合法令規(guī)定的形式要件而無效。第二，召開公聽會(huì)。在事業(yè)認(rèn)定申請(qǐng)書閱覽期間，土地所有權(quán)人和其他利害關(guān)系人請(qǐng)求召開公聽會(huì)的，則應(yīng)召開公聽會(huì)。公聽會(huì)應(yīng)選擇多數(shù)利害關(guān)系人都能參加的日期和場所召開，于事前充分告知，并徹底公開議事記錄等相關(guān)信息。對(duì)于因故未能參加者，應(yīng)通過因特網(wǎng)為其提供參與機(jī)會(huì)。第三，批準(zhǔn)公益事業(yè)項(xiàng)目。如果事業(yè)認(rèn)定被拒絕，則應(yīng)向起業(yè)者說明理由。如果認(rèn)定項(xiàng)目屬于公益事業(yè)，則進(jìn)行事業(yè)認(rèn)定公告。公告通常采用政府公報(bào)的方式，輔之以在因特網(wǎng)上公開。

（四）美法日的區(qū)別與共性

美法日三國在土地征收公共目的具體認(rèn)定方面差異顯著。在美國，具體征地項(xiàng)目是否符合公共目的是由立法機(jī)關(guān)（國會(huì)和各級(jí)地方議會(huì)）認(rèn)定。法國由總理、部長和省長具體認(rèn)定。日本則由建設(shè)大臣或都府縣知事具體認(rèn)定。但是，美法日三國在具體認(rèn)定土地征收公共目的的過程中，均注重多方利益的表達(dá)和整合。在這些國家，土地征收是否符合公共目的不是立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的單方?jīng)Q定，而是多方利益的表達(dá)和整合。認(rèn)定機(jī)關(guān)在作出最終判斷前，充分尊重各方的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，不僅要在適當(dāng)?shù)膱鏊蜁r(shí)間，通過直接的通知方式和間接的公告方式，向土地權(quán)利人及其利害關(guān)系人徹底公開有關(guān)土地征收公共目的的信息，而且要召開公開的聽證會(huì)，充分聽取用地人、土地權(quán)利人、利害關(guān)系人等多方的利益訴求。信息的充分公開、公眾的廣泛參與和程序的高度透明為多方利益的表達(dá)和整合奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、公共目的異議法律救濟(jì)的美法日比較

（一）美國

在美國，土地權(quán)利人等質(zhì)疑征地“公共用途”的可以提起違憲之訴，請(qǐng)求法院對(duì)之進(jìn)行司法審查。司法審查中，美國法院傳統(tǒng)上高度尊重立法機(jī)關(guān)對(duì)“公共用途”的判斷。1954年伯曼訴帕克案中，聯(lián)邦最高法院將“公共用途”擴(kuò)展為“最大地服務(wù)于公眾”，判決地方政府出于公共目的與開發(fā)商聯(lián)手對(duì)廢棄的舊城區(qū)強(qiáng)行征收進(jìn)行改造并不違反聯(lián)邦憲法第五修正案。道格拉斯法官明確表示，國會(huì)在此行使的是范圍廣泛的“管理權(quán)”，法院必須尊重國會(huì)對(duì)有關(guān)征收是否符合公共目的之判斷。1984年的米德基夫案中，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為“只要征收權(quán)的行使和可見的公共目的理性相關(guān)”，法院就必須判決征收符合公用目的。2005新倫敦市征收案中，聯(lián)邦最高法院判決新倫敦市為了重振低迷的地方經(jīng)濟(jì)而征用私人土地，并將其交給另外一個(gè)私人機(jī)構(gòu)用于開發(fā)，是以復(fù)興經(jīng)濟(jì)為目的所實(shí)行的征收，可滿足聯(lián)邦憲法有關(guān)“公共用途”的要求。[5]

美國法院對(duì)立法機(jī)關(guān)“公共用途”判斷的高度尊重并不意味著完全排除了司法審查的救濟(jì)空間。2001年的九毛九平價(jià)超市案中，Costco大型連鎖商店需要擴(kuò)充店面，因而要求蘭卡斯特市重建管理局動(dòng)用征收權(quán)，管理局以防止地方經(jīng)濟(jì)的衰敗及貧困死灰復(fù)燃為由征收原告的土地。但地區(qū)法院認(rèn)為這個(gè)目的只是一個(gè)借口，因而撤消了市政府機(jī)構(gòu)的征收決定。2002年的網(wǎng)關(guān)公司案中，伊利諾衣州最高法院承認(rèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可作為征收的公共目的，但是伊利諾衣西南地區(qū)發(fā)展管理局通過收費(fèi)代替私人開發(fā)商征收土地的行為，相當(dāng)于為了利潤而出售征收權(quán)，因而不符合公共目的。

（二）法國

法國的土地征收公用目的宣告均以行政決定形式作出，是可訴具體行政行為，受行政法院管轄。土地征收的申請(qǐng)人、被征收土地的所有權(quán)人、相關(guān)利害關(guān)系人以及對(duì)土地征收有直接利益的人，不服批準(zhǔn)公用目的的決定的，都可以在決定公布后的2個(gè)月內(nèi)向行政法院提起越權(quán)之訴，請(qǐng)求行政法院撤銷該決定。根據(jù)批準(zhǔn)公用目的的不同機(jī)關(guān)，向不同的行政法院起訴，由總理作出的決定和部長作出的適用范圍超過一個(gè)地方行政法庭管轄區(qū)域的決定，由最高行政法院受理。由省長作出的決定和部長作出的適用范圍在一個(gè)地方行政法庭管轄區(qū)域的決定，由擬征收土地所在地的地方行政法院受理。[6]（p380）

在越權(quán)之訴之中，行政法院只能審查批準(zhǔn)公用目的決定的合法性，無權(quán)審查其適當(dāng)性。1971年以前，行政法院通常只是籠統(tǒng)地核查項(xiàng)目是否滿足某種公共目的。例如在1961年一個(gè)因建設(shè)高速公路而征地的案件中，法官只是指出建設(shè)高速公路項(xiàng)目本身構(gòu)成一種公用目的，拒絕對(duì)行政機(jī)關(guān)最終采納的道路路線選擇方案進(jìn)行審查。1964年的馬術(shù)俱樂部案中，法官認(rèn)為行政機(jī)關(guān)僅僅為了增加財(cái)政收入或純粹為了滿足私人利益進(jìn)行征地，不具有公益性，最終判決撤銷公用目的宣告決定。1971年的新東城案中，最高行政法院認(rèn)為“一項(xiàng)工程只有在對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的損害、工程造價(jià)和可能存在的社會(huì)不利因素不超過項(xiàng)目帶來的利益時(shí)，才能被合法宣告為具有公用目的”。1972年的圣瑪利私立醫(yī)院案中，最高行政法院認(rèn)為“一項(xiàng)工程只有在對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的損害、工程造價(jià)和可能存在的社會(huì)不利因素或?qū)ζ渌材康脑斐傻膿p害不超過其帶來的利益時(shí)，才能被宣告為具有公用目的”。從此，行政法院不再只是籠統(tǒng)地核查征地項(xiàng)目是否滿足某種公共目的，而是結(jié)合項(xiàng)目的具體內(nèi)容進(jìn)行損益對(duì)比分析，盡可能地在平衡公私利益基礎(chǔ)上兼顧不同的公共目的。2003年的泰藏斯水壩案中，最高行政法院認(rèn)為泰藏斯水壩工程項(xiàng)目的積極意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于工程造價(jià)和可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響，判決撤銷宣告其具有公用目的的行政決定。[7]

（三）日本

土地所有權(quán)人和其他利害關(guān)系人若對(duì)事業(yè)認(rèn)定不服，可以在事業(yè)認(rèn)定公告之日起或自收到裁決書之日起30日內(nèi)向國土交通大臣提起異議申訴或?qū)彶檎?qǐng)求，①亦可向普通法院提起行政訴訟。但是對(duì)于都道府縣知事拒絕事業(yè)認(rèn)定的，不能請(qǐng)求審查，只能向國土交通大臣提起事業(yè)認(rèn)定申請(qǐng)。

（四）美法日的區(qū)別與共性

美法日三國在土地征收公共目的法律救濟(jì)方面差異顯著。針對(duì)土地征收公共目的異議，美國由普通法院通過違憲之訴進(jìn)行審查，法院傳統(tǒng)上將審查標(biāo)準(zhǔn)保持在最低水平。法國則由行政法院通過越權(quán)之訴對(duì)之進(jìn)行審查，行政法院不是籠統(tǒng)地核查征地項(xiàng)目是否滿足某種公共目的，而是結(jié)合項(xiàng)目的具體內(nèi)容進(jìn)行損益對(duì)比分析，認(rèn)為項(xiàng)目“只有在對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的損害、工程造價(jià)和可能存在的社會(huì)不利因素或?qū)ζ渌材康脑斐傻膿p害不超過其帶來的利益時(shí)，才能被宣告為具有公用目的”。日本則為異議人提供了行政復(fù)議和司法審查兩種救濟(jì)途徑，異議人可自由選擇。但是，美法日三國均重視土地征收權(quán)在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的衡平與制約。在美國，法律僅原則性規(guī)定公共目的，但征地項(xiàng)目是否符合公共目的由立法機(jī)關(guān)以“一事一決”的方式具體認(rèn)定，行政機(jī)關(guān)未獲得立法機(jī)關(guān)合法授權(quán)不得行使土地征收權(quán)，而普通法院有權(quán)通過違憲之訴對(duì)之進(jìn)行司法審查。在法國，立法機(jī)關(guān)通過分散立法界定土地征收公共目的，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的公共目的認(rèn)定，行政法院則可以通過越權(quán)之訴審查行政機(jī)關(guān)公共目的認(rèn)定的合法性。在日本，立法機(jī)關(guān)通過詳細(xì)列舉的方式明確界定公益事業(yè)的范圍，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)認(rèn)定具體項(xiàng)目是否屬于公益事業(yè)，而普通法院可以通過行政訴訟對(duì)之進(jìn)行司法審查。

四、美法日共同經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國的啟示

美法日三國在土地征收公共目的的立法界定、具體認(rèn)定和異議救濟(jì)等方面存在著很大的區(qū)別，但是其共同經(jīng)驗(yàn)仍有跡可尋。這些共同經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國土地征收制度的完善有著重要的啟示意義。主要包括：

（一）我國法律應(yīng)明確界定土地征收公益目的的范圍

我國《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?該規(guī)定從憲法層面明確規(guī)定了土地征收的唯一目的是滿足公共利益的需要，但我國《憲法》并沒有對(duì)公共目的進(jìn)行明確界定?！锻恋毓芾矸ā泛汀段餀?quán)法》雖然重申了這一規(guī)定，但仍然未明確界定土地征收的公共目的。而《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地……依法申請(qǐng)使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”該規(guī)定實(shí)際上將公共目的泛化為“建設(shè)目的”，為我國土地征收公共目的和商業(yè)目的并存的二元結(jié)構(gòu)提供了合法化基礎(chǔ)和制度性根源。

筆者認(rèn)為，這種二元格局違反了我國《憲法》及《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，與現(xiàn)代法治精神背道而馳，造成了嚴(yán)重的社會(huì)后果。商業(yè)目的土地征收讓政府一手憑借土地征收權(quán)以補(bǔ)償價(jià)格獲得集體土地的所有權(quán)，另一手將這些土地的使用權(quán)按照市場價(jià)格批租給商家，形成了畸形的利益分配格局?；谛姓渲玫耐恋卣魇昭a(bǔ)償額與基于市場配置的土地出讓金之間的巨額價(jià)差，刺激了政府的制度性尋租行為，導(dǎo)致權(quán)力租金替代了土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利租金成為土地資源配置的主導(dǎo)因素。這不僅加劇了農(nóng)地資源的浪費(fèi)和稀缺，威脅我國糧食安全，而且嚴(yán)重侵犯了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。有關(guān)研究表明，“從1952年以來，失地農(nóng)民相當(dāng)于無償放棄了價(jià)值26萬億的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”，導(dǎo)致了“農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的漸進(jìn)性缺失、政治權(quán)利的剝奪和社會(huì)權(quán)利的弱化性消失”。[8]土地征收因之成為“引發(fā)不穩(wěn)定因素的火藥線。據(jù)國家信訪局統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在因征地發(fā)生的糾紛每年約400萬件；一半以上群體性事件由征地拆遷引發(fā)?！盵9]

在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的今天，我國應(yīng)盡快摒棄現(xiàn)行的公共目的和商業(yè)目的并存的二元化土地征收格局。為了從制度根源上杜絕商業(yè)目的土地征收，我國應(yīng)在堅(jiān)持公益目的是土地征收唯一合法性目的的基礎(chǔ)上，借修改《土地管理法》之機(jī)，明確界定公共利益的范圍。雖然“公共利益猶如一個(gè)空盒，每個(gè)人都可以往其中注入自身的理解”，[10]但是公共利益凸顯一個(gè)社會(huì)的基本價(jià)值，這些價(jià)值可以進(jìn)行歸納。借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，參照我國《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)中關(guān)于公共利益的界定，我國《土地管理法》可以在現(xiàn)有原則性概括規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)土地征收公共目的范圍作出明確界定，具體包括：第一，采用類型化列舉的方法，盡可能詳盡地列舉符合公共目的的事業(yè)范圍，例如國防事業(yè)；水利、能源、交通、供電、供氣等公用事業(yè)；教育、文化、公共衛(wèi)生、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)等公益事業(yè)。第二，輔之以兜底條款，例如規(guī)定“法律規(guī)定的其他以公共利益為目的的事業(yè)”，以應(yīng)對(duì)立法時(shí)不能預(yù)見的其他應(yīng)屬于公共目的事項(xiàng)。第三，設(shè)置排除性條款，例如規(guī)定“商業(yè)目的事業(yè)，不得適用土地征收”，以明確排除那些明顯不具備公共目的性的事項(xiàng)。

（二）完善土地征收公共目的的認(rèn)定程序

依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，我國任何建設(shè)項(xiàng)目要征收土地，首先要向相關(guān)土地行政管理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，各級(jí)人民政府分別在法定權(quán)限內(nèi)予以審查批準(zhǔn)。獲準(zhǔn)后，征地機(jī)關(guān)發(fā)布土地征收公告，該公告強(qiáng)調(diào)的是土地征收補(bǔ)償和安置方案，不包含對(duì)“公共利益”的說明，雖有“批準(zhǔn)用途”一項(xiàng)，但不能充分說明土地征收與公共目的之間的聯(lián)系，土地征收公告不過是事后片面的“通知”而已。土地征收公共目的認(rèn)定成為政府的單方行為，土地權(quán)利人沒有任何知悉、參與或質(zhì)疑的機(jī)會(huì)，只有被動(dòng)接受認(rèn)定結(jié)果的義務(wù)。這導(dǎo)致大量以“公共目的”之名謀私人福利的尋租行為和腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)。但是，土地征收直接關(guān)系到土地權(quán)利人等的切身利益，具體項(xiàng)目公共目的的認(rèn)定不應(yīng)采用認(rèn)定機(jī)關(guān)內(nèi)部的封閉程序。借鑒美法日三國的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)充分尊重土地權(quán)利人及其利害關(guān)系人等的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，構(gòu)建起多方主體可以充分表達(dá)自身利益訴求的開放性程序，為土地征收符合公共目的提供程序性保障。

第一，完善土地征收公共目的公告/通知制度。我國應(yīng)將土地征收公共目的認(rèn)定納入公告/通知范圍，明確規(guī)定公告/通知應(yīng)包含征地目的合法性的專門說明，詳盡細(xì)致地闡明土地征收具體項(xiàng)目與“公共目的”的關(guān)聯(lián)性。另外，應(yīng)盡量豐富土地征收公共目的公告/通知的方式。除現(xiàn)行的在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地或村、組內(nèi)以書面形式公告外，還應(yīng)在當(dāng)?shù)仄毡榘l(fā)行的報(bào)紙上予以公布，并應(yīng)以掛號(hào)信的方式送達(dá)每一土地權(quán)利人，確保每一土地權(quán)利人知悉土地征收具體項(xiàng)目與公共目的之間的關(guān)聯(lián)性。

第二，引入土地征收公共目的聽證制度。依據(jù)我國《國土資源聽證規(guī)定》，聽證制度只適用于土地征收補(bǔ)償，不涉及公共目的認(rèn)定。聽證制度具有高度的公開性和民主性，為發(fā)達(dá)國家在認(rèn)定土地征收具體項(xiàng)目是否符合公共目的時(shí)普遍采用。借鑒美法日的共同經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)盡快改變土地征收公共目的認(rèn)定由行政機(jī)關(guān)單方面內(nèi)部封閉決定的既有做法，建立土地征收公共目的聽證制度。該制度一方面肯定了土地權(quán)利人的主體地位，確立了民意的表達(dá)機(jī)制，為土地權(quán)利人實(shí)現(xiàn)其知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)提供制度保障，確保在土地征收公共目的認(rèn)定中“有關(guān)公民的權(quán)益的重要法律和事實(shí)觀點(diǎn)得到充分的考慮和權(quán)衡”。[11]（p694）另一方面又將政府對(duì)公共目的的認(rèn)定置于社會(huì)公眾的監(jiān)督下，增強(qiáng)了土地征收公共目的認(rèn)定的透明度，從程序上保障土地征收目的公共性。

（三）引入公共目的司法審查制度

“法律的進(jìn)步作用之一乃是約束和限制權(quán)力，而不論這種權(quán)力是私人權(quán)力還是政府的權(quán)力。在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事?！盵12]（p358）因此在現(xiàn)代國家，司法權(quán)是對(duì)可能被濫用的政府權(quán)力的最終制衡，司法救濟(jì)是土地權(quán)利人等尋求法律救濟(jì)的最后一道屏障。所以美法日三國都普遍采用土地征收公共目的司法審查制度，以尋求土地征收權(quán)在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的衡平與制約。

但在我國，相關(guān)法律對(duì)于是否可以針對(duì)行政機(jī)關(guān)土地征收公共目的的認(rèn)定提起行政訴訟并未作出明確規(guī)定。實(shí)踐中，行政訴訟這一救濟(jì)途徑面臨著很大的障礙。這主要包括：第一，抽象行政行為的不可訴性。我國《行政訴訟法》將抽象行政行為排除在行政訴訟的受案范圍之外。而行政機(jī)關(guān)對(duì)土地征收具體項(xiàng)目公共目的的認(rèn)定多以政府文件的形式發(fā)布，法院多以該行為是抽象行政行為而此類行為不可訴為由拒絕受理。第二，行政機(jī)關(guān)的最終裁決權(quán)。依據(jù)我國《行政復(fù)議法》第30條第1款的規(guī)定，①土地權(quán)利人等認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。但是該法第2款規(guī)定：“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決?！边@意味著對(duì)于國務(wù)院或者省級(jí)人民政府土地征收公共目的認(rèn)定，土地權(quán)利人等即使有異議也無法通過司法途徑獲得救濟(jì)。在土地征收公共目的方面，行政機(jī)關(guān)集認(rèn)定者和爭議最終裁決者等多種角色于一身，為土地征收權(quán)的濫用埋下了制度性隱患。

考慮到中國人口眾多，農(nóng)地資源極度稀缺，土地對(duì)于農(nóng)民而言具有巨大的承載功能以及行政本位主義牢固、個(gè)人權(quán)利意識(shí)淡薄等現(xiàn)實(shí)國情，我國可借鑒美法日三國的共同經(jīng)驗(yàn)，借修訂《土地管理法》之機(jī)引入土地征收公共目的司法審查制度，以更好地防范行政機(jī)關(guān)濫用土地征收權(quán)，保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益，促進(jìn)土地資源的合理配置。主要包括：第一，明確規(guī)定土地權(quán)利人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的土地征收公共目的認(rèn)定有異議的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。行政訴訟賦予人民法院對(duì)于土地征收批準(zhǔn)決定是否具有公共目的合法性基礎(chǔ)的審查權(quán)，司法權(quán)力得以介入公共目的界定，真正實(shí)現(xiàn)公共利益界定上的權(quán)力制衡。而且行政訴訟讓人民法院以中立者的身份介入土地征收公共目的爭議的解決，可以更好地識(shí)別、衡量和協(xié)調(diào)土地征收人、土地權(quán)利人和其他相關(guān)利益人的利益，妥善解決國家公權(quán)與土地私權(quán)之間的沖突，整合社會(huì)利益。第二，明確規(guī)定在該行政訴訟期間，停止土地征收的執(zhí)行。雖然因“懼怕濫訴之弊，為謀求行政目的的早期且順利實(shí)現(xiàn)”，各國行政訴訟法多采用“不停止執(zhí)行”原則，但“在有提起撤銷處分的情形之下，為了避免因處分、處分的執(zhí)行或程序的繼續(xù)而造成難以恢復(fù)的損害，有緊急必要時(shí)，法院可以根據(jù)申訴人的申訴，以決定停止處分的效力、處分的執(zhí)行或程序的繼續(xù)的全部或一部分?！盵13]（p264-265）由于土地征收付諸實(shí)施后，被拔除的農(nóng)作物無法回復(fù)原狀，被拆除的建筑物難以回復(fù)原狀，建成甚或投入運(yùn)營的建筑物難以拆除，土地復(fù)墾成本高昂，土地權(quán)利人即使贏了訴訟也會(huì)因此難以彌補(bǔ)損失。為了避免給土地權(quán)利人造成難以彌補(bǔ)的損失，避免農(nóng)地資源的過度流失，土地征收公共目的行政訴訟期間應(yīng)停止執(zhí)行土地征收。

綜上，美法日三國雖然在土地征收公共目的的立法界定、具體認(rèn)定和異議救濟(jì)等方面存在著很大的區(qū)別，但是三國均堅(jiān)持公共目的是國家動(dòng)用征地權(quán)的唯一合法目的，重視公共目的具體認(rèn)定程序的公開性、參與性和透明性，并普遍采用司法救濟(jì)以期達(dá)成土地征收權(quán)在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的衡平和制約。借鑒這些共同的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)借修訂《土地管理法》之機(jī)，明確界定土地征收公益目的的范圍，完善土地征收公共目的的認(rèn)定程序，引入土地征收公共目的司法審查制度。

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（責(zé)任編輯：徐 虹）