□同春芬 殷 越

公共產(chǎn)品理論視角下漁業(yè)互保協(xié)會的發(fā)展困境分析

□同春芬 殷 越

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，準(zhǔn)公共產(chǎn)品是介于私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的社會產(chǎn)品，是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性和一定外部性的產(chǎn)品。漁業(yè)保險作為一種具有正外部效應(yīng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)以公共產(chǎn)品的供給方式提供，政府理應(yīng)成為主要的承擔(dān)主體，發(fā)揮應(yīng)有職能。漁業(yè)互保協(xié)會作為漁業(yè)保險的實際提供者，承擔(dān)了額外的正外部性成本，卻沒有享受到相當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，其發(fā)展面臨著資金、法律和制度層面的三大困境，在現(xiàn)有的政策制度環(huán)境下很難實現(xiàn)漁業(yè)保險的長遠(yuǎn)健康發(fā)展。

公共產(chǎn)品；漁業(yè)保險；漁業(yè)互保協(xié)會；發(fā)展困境

我國是世界第一漁業(yè)大國，漁業(yè)產(chǎn)值占大農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的11%，水產(chǎn)品產(chǎn)量占全球產(chǎn)量的三分之一，與種養(yǎng)業(yè)相比，漁業(yè)具有風(fēng)險高、災(zāi)害重、死亡率高、損失巨大的特點。[1]1983年，農(nóng)業(yè)部和中國人民保險公司聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展國內(nèi)漁船保險工作的通知》，同年頒布《國內(nèi)漁船保險條款》(試行)，要求借助漁業(yè)管理部門的力量動員漁船參加商業(yè)保險。但由于缺乏相應(yīng)的配套和扶持政策以及漁業(yè)保險自身費率厘定難、損失評估難、理賠難等特點，保險公司在對漁業(yè)風(fēng)險承保過程中一直處于虧損狀態(tài)，面臨巨大經(jīng)營壓力，于90年代初該項業(yè)務(wù)基本停止，商業(yè)保險公司紛紛退出漁業(yè)保險市場。只有中國人民保險公司還在開展該項業(yè)務(wù)，但對漁船實行“保大不保小、保鋼不保木、保遠(yuǎn)不保近”的政策，致使急需風(fēng)險保障的小型漁船、木質(zhì)漁船得不到基本的保障，漁業(yè)商業(yè)保險嘗試以失敗告終。1994年，中國漁船船東互保協(xié)會成立(2007年正式更名中國漁業(yè)互保協(xié)會)，該協(xié)會的誕生填補(bǔ)了我國漁業(yè)保險市場的空白，以其獨特的互保模式在很大程度上解決了漁業(yè)保險“投保無路”的窘境。但是必須清楚的認(rèn)識到，中國漁業(yè)互保協(xié)會并沒有實現(xiàn)質(zhì)的跨越，盡管新出臺的《農(nóng)業(yè)保險條例》(2013年3月1日起施行)明確了漁業(yè)互保協(xié)會的身份及合法地位，是該協(xié)會發(fā)展的一大契機(jī)，但在實踐中協(xié)會的發(fā)展仍然面臨著諸多問題和困境。

一、中國漁業(yè)互保協(xié)會的性質(zhì)和地位

中國漁業(yè)互保協(xié)會誕生于1994年，其前身為中國漁船船東互保協(xié)會，自2007年正式更名中國漁業(yè)互保協(xié)會，協(xié)會最早為農(nóng)業(yè)部牽頭設(shè)立的NPO組織，以協(xié)調(diào)開展?jié)O民互助共濟(jì)為主要職能，由漁民自愿自助組成并在民政部門批準(zhǔn)登記。[2]漁業(yè)互保協(xié)會由設(shè)立在北京的中國漁業(yè)互保協(xié)會本部與各地方互保協(xié)會共同組成，部分地方協(xié)會機(jī)構(gòu)與本部不存在完全意義上的隸屬關(guān)系，互保協(xié)會主體依托漁港行政執(zhí)法部門設(shè)立，決策職位大多由各省漁業(yè)行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，開展互保協(xié)會的日常運(yùn)行。我國對于漁業(yè)保險的財政支持始于2008年，農(nóng)業(yè)部開展了“漁業(yè)互助保險中央保費補(bǔ)貼試點”工作，選取漁業(yè)互保協(xié)會為承載主體在選定的試點區(qū)域開展?jié)O業(yè)互助，提供漁業(yè)保險。

漁業(yè)保險是由保險機(jī)構(gòu)提供的，為漁業(yè)生產(chǎn)者在水產(chǎn)養(yǎng)殖及捕撈作業(yè)過程中，對遭受自然災(zāi)害及意外事故所造成的經(jīng)濟(jì)損失提供補(bǔ)償?shù)囊环N保險。[3]就產(chǎn)品屬性來看，漁業(yè)保險因其獨特的準(zhǔn)公共性產(chǎn)品性質(zhì)區(qū)別于一般類型的商業(yè)保險。傳統(tǒng)意義上對公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的區(qū)分主要取決于產(chǎn)品屬性中競爭性與排他性的組合狀況，[4]具有完全的非競爭性和非排他性的產(chǎn)品為公共產(chǎn)品，與之相對的，具有完全排他性與競爭性的產(chǎn)品為私人產(chǎn)品。漁業(yè)保險介于兩者之間，兼具公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的部分特性，被稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品或混合產(chǎn)品，具有完全的競爭性與不完全的排他屬性。漁民要獲得漁業(yè)生產(chǎn)保障，必須購買相應(yīng)的漁業(yè)保險，承擔(dān)保險費用，才能在發(fā)生意外事故、災(zāi)害時獲得保險合同所名列的賠償項目，這體現(xiàn)了相當(dāng)充分的競爭屬性；而從受益方面看，排他性卻不明顯，并非只有購買了漁業(yè)保險的漁民從中獲益，其他漁民以致整個社會都可能獲得某類漁業(yè)保險所產(chǎn)生的收益。購買漁業(yè)保險的漁民作為整個漁業(yè)生產(chǎn)鏈條的個體組成部分，其自身的穩(wěn)定生產(chǎn)同時維系著整個漁業(yè)市場，對漁產(chǎn)品的充足供給，價格穩(wěn)定以及災(zāi)后漁業(yè)再生產(chǎn)都起著至關(guān)重要的作用，起到了一定的宏觀效用，具有明顯的正外部性。

具有正外部性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)與公共產(chǎn)品一樣，適用公共產(chǎn)品的供給方式提供，政府應(yīng)當(dāng)成為公共產(chǎn)品供給的既定主體。在《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》一書中，亞當(dāng)斯密指出政府必須提供公共產(chǎn)品，在穩(wěn)定市場穩(wěn)定運(yùn)行的同時，必須提供基礎(chǔ)設(shè)施、國家安全等公共產(chǎn)品；英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在其福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論中，從外部性、壟斷性、規(guī)模效益及社會公平等三方面闡述了政府供給公共產(chǎn)品的原因；在《公共支出的純理論》中，薩繆爾森指出，公共產(chǎn)品自身非排他性與非競爭性的特點不符合市場的運(yùn)行規(guī)律，這一觀點在“公地悲劇”、“囚徒困境”和“集體行動邏輯”等模型中都得到了印證，私部門無法實現(xiàn)有效的公共產(chǎn)品供給，政府必須予以干預(yù)。如上文所述，漁民通過購買漁業(yè)保險來保障自身漁業(yè)生產(chǎn)的順利進(jìn)行，同時在一定程度上穩(wěn)定了漁業(yè)市場，促進(jìn)了漁業(yè)生產(chǎn)的健康發(fā)展，外部效應(yīng)惠及全國，而外部性成本卻只由漁業(yè)保險的提供者與消費者來承擔(dān)，其消費的正外部性會導(dǎo)致漁業(yè)保險“有效需求不足”，而生產(chǎn)的正外部性會導(dǎo)致漁業(yè)保險的“有效供給不足”，[5]造成市場失靈，導(dǎo)致了漁業(yè)保險市場有效需求與供給的雙不足。因此漁業(yè)保險的正外部性成本無論是由漁民還是由漁業(yè)互保協(xié)會來承擔(dān)都是不盡合理的，必須依托國家政策支持和政府財政的補(bǔ)貼，以準(zhǔn)公共產(chǎn)品的攻擊方式提供。而中國漁業(yè)互保協(xié)會作為漁業(yè)保險的實際提供者，國家對于漁業(yè)保險的支持力度直接關(guān)系到互保協(xié)會的發(fā)展。

二、中國漁業(yè)互保協(xié)會的經(jīng)營模式

中國漁業(yè)互保協(xié)會是我國推行“政府支持型漁業(yè)保險”框架下的實際提供主體，由中國漁業(yè)互保協(xié)會及其他商業(yè)保險公司實際提供漁業(yè)保險，在該種模式下，政府部門的應(yīng)然做法是不直接參與漁業(yè)保險的業(yè)務(wù)經(jīng)營，而是對實際提供主體給予直接的財政補(bǔ)貼(如保費補(bǔ)貼、經(jīng)營管理費補(bǔ)貼)和間接的財政補(bǔ)貼(如稅收優(yōu)惠)以及再保險支持等。我國漁業(yè)保險的實際提供主體由中國漁業(yè)互保協(xié)會和商業(yè)保險公司共同組成，商業(yè)保險公司的趨利屬性使得兩者在開設(shè)險種及偏好上有著顯著的差異，共同開設(shè)的險類有大型漁船險和漁民人身意外險，而養(yǎng)殖險和小型漁船險主要由互保協(xié)會承擔(dān)，商業(yè)保險公司沒有涉及。中國漁業(yè)互保協(xié)會在各地設(shè)立的辦事處、代理處或分理處與當(dāng)?shù)氐臐O港監(jiān)督、漁船檢驗機(jī)關(guān)合二為一，在漁港監(jiān)督、漁船檢驗機(jī)關(guān)內(nèi)辦公；互保協(xié)會開展承保業(yè)務(wù)通常伴隨著審證換證簽證進(jìn)行，漁港監(jiān)督和漁船檢驗機(jī)構(gòu)人員在漁船進(jìn)出港簽證、職務(wù)船員培訓(xùn)、考試、發(fā)證、審證換證，漁船檢驗等時機(jī)，對漁民進(jìn)行參加互助保險的宣傳教育，并現(xiàn)場開具保單；在理賠方面，互保協(xié)會同樣依托漁港監(jiān)督和漁船檢驗機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行，配合海損事故處理，使得理賠工作能夠相對快速的完成。[6]除完成提供漁業(yè)保險這一專職任務(wù)以外，互保協(xié)會也不斷研究、開發(fā)新型的互助方式和保險種類，并嘗試開展小額信貸服務(wù)。

國家財政對漁業(yè)互保協(xié)會的支持開始于2008年。2008年5月，農(nóng)業(yè)部在山東省、浙江省、遼寧省、江蘇省、福建省、廣東省、海南省內(nèi)的部分地區(qū)開展“漁業(yè)互助保險中央保費補(bǔ)貼試點”，補(bǔ)貼險種為“漁船全損互助險”和“漁民人身平安互助保險”，補(bǔ)貼比例為20%。具有明顯的政策示范作用，2012年全國入保漁民和入保漁船數(shù)較2007年分別增長85%和83%，帶動各級地方財政落實補(bǔ)貼資金近2億元。

三、中國漁業(yè)互保協(xié)會的發(fā)展困境分析

由漁業(yè)互保協(xié)會所提供的漁業(yè)保險，因其特有的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，政府作為既定的主要承擔(dān)者理應(yīng)給予相當(dāng)程度的財政支持和政策優(yōu)惠。但就我國而言，政府職能和作用范圍尚未調(diào)整到位，使得漁業(yè)保險實際提供主體的發(fā)展面臨諸多困境?，F(xiàn)行政府事權(quán)界定在一定程度上“內(nèi)外不清”。市場與政府職能的界定尚不不明確，政府“越位”與“缺位”同時存在。[7]一方面，政府過多的插手市場運(yùn)行，對于不應(yīng)由政府承擔(dān)的事務(wù)大包大攬，影響了市場規(guī)律的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，必須由政府來承擔(dān)的某些公共服務(wù)職能缺失，運(yùn)行效果不佳，在實際操作和價值層面都有所體現(xiàn)，對于漁業(yè)保險應(yīng)有的重視和投入不足就是其中之一。

(一)漁業(yè)互保協(xié)會發(fā)展的資金困境

缺乏財政支持的漁業(yè)互保協(xié)會發(fā)展空間十分有限，在現(xiàn)有的政策環(huán)境下很難獲得令人滿意的發(fā)展成績，這也是導(dǎo)致漁業(yè)互保協(xié)會多年來發(fā)展滯緩的重要原因之一。從國外漁業(yè)生產(chǎn)實踐中可以看到，發(fā)達(dá)國家甚至部分發(fā)展中國家都十分重視本國的漁業(yè)保險，很多國家甚至把漁業(yè)保險當(dāng)作農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)村救濟(jì)、農(nóng)民福利等政策的組成部分，提升漁民的購買能力及保險機(jī)構(gòu)的供給能力，促進(jìn)本國漁業(yè)的健康發(fā)展。目前我國的漁業(yè)保險市場面臨有效需求和供給雙不足的窘境，漁民因自身購買力的不足或預(yù)期收益較低而選擇不購買漁業(yè)保險，使得互保協(xié)會承保數(shù)量不足，“大數(shù)法則”無法得到運(yùn)用。

1.漁業(yè)保險財政補(bǔ)貼不足

一是漁業(yè)財政補(bǔ)貼額度不足。2008年，山東省、浙江省、遼寧省等沿海八省的部分漁區(qū)享受到了來自中央財政的漁業(yè)保險保費補(bǔ)貼，這是我國首次開展政策性漁業(yè)保險試點，試點將“漁船全損互助保險”和“人身平安互助保險”納入政策保險試點范圍，每年補(bǔ)貼資金1000萬元，具有明顯的政策導(dǎo)向作用，受此影響，我國的漁業(yè)保險在一段時期內(nèi)得到迅速發(fā)展，截至目前，我國漁業(yè)保險的入保漁船數(shù)量及財產(chǎn)保險金額較2007年翻了三到五倍；但由于補(bǔ)貼資金額度較小，目前能夠享受農(nóng)業(yè)部補(bǔ)貼的漁民只占全部入保人數(shù)的2.5%，大部分漁民未能享受到公共財政的補(bǔ)貼。[8]日本的漁業(yè)保險采用義務(wù)投保制，規(guī)定凡是義務(wù)入保的漁船都能享受30%-50%的漁船保險國家保費補(bǔ)貼，由國家負(fù)責(zé)再保險事宜并全額補(bǔ)貼漁業(yè)保險機(jī)構(gòu)的運(yùn)營管理費用；韓國的漁民人身保險、漁船保險和水產(chǎn)養(yǎng)殖保險等非營利性險種由國家財政負(fù)擔(dān)給予保費30%-50%的財政補(bǔ)貼；[9]在美國，對于水產(chǎn)養(yǎng)殖保險的財政補(bǔ)貼高達(dá)50%；我國臺灣地區(qū)的漁船保險由臺灣省漁船產(chǎn)物保險合作社組織開展，各級財政對100噸以下漁船參加保險給予20%-70%的保費補(bǔ)貼。[10]目前我國的漁業(yè)保險仍然尚未納入到政策性農(nóng)業(yè)保險的險種之中，對于漁業(yè)保險的補(bǔ)貼遠(yuǎn)沒有到達(dá)以上國家或地區(qū)的水平，保險費用還是主要由漁民自己負(fù)擔(dān)，使得漁業(yè)保險的有效需求下降，導(dǎo)致互保協(xié)會的承保數(shù)量不足，風(fēng)險不能在較大范圍內(nèi)進(jìn)行有效分散，“大數(shù)法則”無法發(fā)揮其應(yīng)有的效用。二是財政補(bǔ)貼對象、形式單一。漁業(yè)生產(chǎn)是公認(rèn)的高風(fēng)險行業(yè)之一，捕撈漁業(yè)特別是遠(yuǎn)洋捕撈常因多變的水域環(huán)境發(fā)生事故，造成人員、財產(chǎn)損失，漁業(yè)互保協(xié)會需組織專業(yè)團(tuán)隊進(jìn)行現(xiàn)場勘驗進(jìn)而決定理賠事宜，因捕撈漁業(yè)高風(fēng)險性及高分散性的特點，使互保協(xié)會工作繁重，為了盡可能的快速理賠，互保協(xié)會的辦事機(jī)構(gòu)需盡可能的貼近漁業(yè)產(chǎn)區(qū)或港口；養(yǎng)殖漁業(yè)具有很強(qiáng)的區(qū)塊特性，在發(fā)生自然災(zāi)害或者病蟲災(zāi)害時，相近的漁區(qū)都會受到影響，使得互保協(xié)會經(jīng)常受到賠付高峰的考驗。因此，國家對于漁業(yè)生產(chǎn)的支持不能單單體現(xiàn)在對漁民保費的補(bǔ)貼上面，對漁業(yè)保險的實際提供者更應(yīng)有十足的重視，可以借鑒其他先進(jìn)漁業(yè)國家的經(jīng)驗，給予互保協(xié)會相應(yīng)的經(jīng)營管理費用補(bǔ)貼或其他形式的優(yōu)惠政策。

2.各級政府間責(zé)任配置不合理

我國政府在總體事權(quán)不清晰的狀況下，各級政府間同樣存在一定程度的事權(quán)分配“上下不清”、分配不合理問題，事權(quán)長期層層下移，大量公共產(chǎn)品的提供職能往往由供給能力比較低的基層政府承擔(dān)，而負(fù)擔(dān)能力比較強(qiáng)的中央財政不但對基本公共產(chǎn)品職能履行不夠，也沒有向省市縣財政提供足夠的轉(zhuǎn)移支付。[11]具體到漁業(yè)保險來看，在第一部分關(guān)于漁業(yè)保險準(zhǔn)公共性產(chǎn)品的討論可以得到，漁業(yè)保險是一種具有較強(qiáng)正外部性的準(zhǔn)公共性產(chǎn)品，其受益面惠及全國，中央財政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)大部分的漁業(yè)保險補(bǔ)貼責(zé)任。而我國遲遲未將漁業(yè)保險納入到政策性農(nóng)業(yè)保險之中，只是在部分省區(qū)開展“漁業(yè)互助保險中央保費補(bǔ)貼試點”，在開展?jié)O業(yè)互助保險中央保費補(bǔ)貼試點的地區(qū)，由于開展試點的地區(qū)、險種類型較少，省市縣級的地方財政仍然承擔(dān)了大部分的漁業(yè)保險補(bǔ)貼任務(wù)；在未開展保費補(bǔ)貼試點的地區(qū)，保費補(bǔ)貼只能由地方政府負(fù)擔(dān)。

山東省是漁業(yè)互助保險中央保費補(bǔ)貼的試點省份之一，中央財政安排220萬元作為青島、日照兩市的補(bǔ)貼專項資金，專門用于補(bǔ)貼漁船全損險，補(bǔ)貼比例為25%。山東省海洋與漁業(yè)廳安排資金600萬元作為配套資金，對省內(nèi)參加漁業(yè)互保的漁民給予保費補(bǔ)貼，補(bǔ)貼比例為20%。同時，青島市、日照市、東營市、濰坊市以及所轄部分市區(qū)也落實了配套資金；天津市財政局和天津市水產(chǎn)局于2012年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展海洋漁業(yè)互助保險試行財政補(bǔ)貼的通知》(津財農(nóng)[2012]42號)，將海洋漁業(yè)互助保險納入天津市財政補(bǔ)貼范圍。補(bǔ)貼險種為漁船綜合險(含漁船全損險)和雇主責(zé)任險，保費補(bǔ)貼的比例均為50%。財政補(bǔ)貼資金由天津市財政和濱海新區(qū)財政各承擔(dān)50%；福建省補(bǔ)貼險種有沿海漁船全損險、一切險、漁工責(zé)任險，自2012年起保費補(bǔ)貼比例提高到40%，其中省級補(bǔ)貼30%，市縣補(bǔ)貼比例為10%。并將漁船保額由船舶價值的50-70%提高到60-80%；廣東省補(bǔ)貼險種有人身意外傷害保險和漁船財產(chǎn)保險，根據(jù)《廣州市人民政府金融辦公室、廣州市財政局、廣州市海洋與漁業(yè)局關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《政策性漁業(yè)保險實施方案(試行)》的通知》(穗金融[2013]36號)，保費補(bǔ)貼市級財政承擔(dān)30%，區(qū)級財政補(bǔ)貼20%上下，基本達(dá)到總體補(bǔ)貼50%。

漁業(yè)保險的補(bǔ)貼由中央部門的財政補(bǔ)貼以及省級、市、縣級的地方性財政補(bǔ)貼構(gòu)成，中央的財政補(bǔ)貼只用于保費補(bǔ)貼試點地區(qū)的少數(shù)試點險種，補(bǔ)貼種類少，覆蓋面小，漁業(yè)保險的財政支持力度強(qiáng)弱主要取決于省級、市、縣級地區(qū)的財政補(bǔ)貼，缺乏明確的政策或法條約束，往往根據(jù)當(dāng)?shù)鼗鶎诱闹匾暢潭群拓斦顩r自愿進(jìn)行，缺乏穩(wěn)定性。本身經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)相比于相對落后的地區(qū)來講往往更有能力也更有意愿支持當(dāng)?shù)貪O業(yè)保險的補(bǔ)貼，這就造成了強(qiáng)者越強(qiáng)，弱者越弱的局面，無益于我國漁業(yè)保險的長遠(yuǎn)發(fā)展。

(二)漁業(yè)互保協(xié)會發(fā)展的法律困境

1.漁業(yè)保險相關(guān)立法滯后

在法律層面，我國《保險法》、《農(nóng)業(yè)法》雖然都有提及農(nóng)業(yè)保險，也提及了政府對農(nóng)業(yè)保險應(yīng)給予支持，但具體的操作辦法都用“農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”等方式回避。2012年《農(nóng)業(yè)保險條例》正式出臺，首先明確了漁業(yè)互保協(xié)會的身份及合法性問題，第二條規(guī)定：“本條例所稱農(nóng)業(yè)保險，是指保險機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)業(yè)保險合同，對被保險人在種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)中因保險標(biāo)的遭受約定的自然災(zāi)害、意外事故、疫病、疾病等保險事故所造成的財產(chǎn)損失，承擔(dān)賠償保險金責(zé)任的保險活動。本條例所稱保險機(jī)構(gòu)，是指保險公司以及依法設(shè)立的農(nóng)業(yè)互助保險等保險組織”；其次，新出臺的《農(nóng)業(yè)保險條例》對漁業(yè)互保協(xié)會的主管單位進(jìn)行了界定，第四條規(guī)定：“國務(wù)院保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)實施監(jiān)督管理。國務(wù)院財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)展改革、稅務(wù)、民政等有關(guān)部門按照各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險推進(jìn)、管理的相關(guān)工作。財政、保險監(jiān)督管理、國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、氣象等有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)業(yè)保險相關(guān)信息的共享機(jī)制”?！掇r(nóng)業(yè)保險條例》的出臺使得一直困擾漁業(yè)互保協(xié)會發(fā)展的身份模糊、多頭管理的問題在立法層面得到了解答，是協(xié)會發(fā)展的一大契機(jī)。但是盡管各部門都在努力最好職責(zé)范圍內(nèi)的工作，由于對漁業(yè)保險認(rèn)識不盡一致，又缺乏明確的牽頭部門，由此帶來工作效率不高、漁業(yè)保險運(yùn)作和監(jiān)管不協(xié)調(diào)等問題，在中央層面尚未形成相關(guān)部門共同推進(jìn)漁業(yè)保險發(fā)展的合力。而且，中國保監(jiān)會作為互保協(xié)會的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，只在省級和計劃單列市設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，還無法設(shè)立到地級市及以下的保險市場，對地級市級以下的監(jiān)管還是一個空缺，而漁業(yè)保險的服務(wù)對象是漁民，主要在廣大的農(nóng)村地區(qū)，因此保監(jiān)會對漁業(yè)保險的監(jiān)管成本較高，效率較低，容易出現(xiàn)監(jiān)督與管理的脫節(jié)。

《條例》中對于漁業(yè)保險的補(bǔ)貼政策的規(guī)定仍然十分籠統(tǒng)。在補(bǔ)貼支持方面，《農(nóng)業(yè)保險條例》第七條規(guī)定：“農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織投保的農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的屬于財政給予保險費補(bǔ)貼范圍內(nèi)的，由財政部門按照規(guī)定給予保費補(bǔ)貼，具體辦法由國務(wù)院財政部門、國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門和保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定。國家鼓勵地方人民政府采取由地方財政給予保費補(bǔ)貼等措施，支持發(fā)展農(nóng)業(yè)保險?！钡侥壳盀橹?，漁業(yè)保險仍不屬于政策性農(nóng)業(yè)保險的范疇，受到的補(bǔ)貼力度及覆蓋面遠(yuǎn)低于其他農(nóng)業(yè)保險，而且地方性的財政補(bǔ)貼沒有專門的法律進(jìn)行制約，補(bǔ)貼力度、險種都具有很強(qiáng)的隨意性。

2.漁業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制不健全

在巨災(zāi)風(fēng)險分散方面，《農(nóng)業(yè)保險條例》第八條規(guī)定，“國家建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，具體辦法由國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定”。國務(wù)院《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》中提到，“要進(jìn)一步發(fā)揮保險的保障作用，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍，推廣菜籃子工程保險、漁業(yè)保險、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量保證保險、農(nóng)房保險等新型險種，建立完善財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制”，卻沒有做出具體的政策方案。

漁業(yè)互保協(xié)會在運(yùn)行中將一定比例的收益作為風(fēng)險儲備金進(jìn)行積累，用以抵御巨災(zāi)風(fēng)險，截至2009年，中國漁業(yè)互保協(xié)會及所有地方互保協(xié)會共積累風(fēng)險儲備金約兩億元，[12]風(fēng)險抵御、處理能力明顯不足。巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制的缺失使我國漁業(yè)在發(fā)生巨災(zāi)時只能采用事后補(bǔ)救的方法，以中央和地方政府的財政救災(zāi)為中堅力量，并輔以社會援助，這樣的應(yīng)對方式在巨災(zāi)發(fā)生之后不能做出及時反應(yīng)，救助工作到位遲緩，收效甚微，對政府和社會來說也是巨大的財政負(fù)擔(dān)，增加了財政的計劃外支出，單純的事后補(bǔ)救模式不能很好的完成巨災(zāi)風(fēng)險的應(yīng)對工作。以2004年的臺風(fēng)“云娜”為例，給浙江省造成直接經(jīng)濟(jì)損失181億元，此次巨災(zāi)保險理賠金額16.6億元，國家財政部門安排6100萬元救災(zāi)資金，加之社會各界捐款1500萬元，共計17.76億元，不足全部經(jīng)濟(jì)損失的10%。[13]受漁業(yè)生產(chǎn)本身的特點影響，漁業(yè)風(fēng)險的高發(fā)性和關(guān)聯(lián)性極容易導(dǎo)致漁業(yè)風(fēng)險在時間和空間上的集聚，形成巨災(zāi)，導(dǎo)致互保協(xié)會在短時期內(nèi)賠償金額過高，對協(xié)會的財政穩(wěn)定是一個極大的挑戰(zhàn)。因此健全的漁業(yè)保險巨災(zāi)應(yīng)對機(jī)制的缺失，不能有效的分散、轉(zhuǎn)移、化解和賠償突如其來的大面積區(qū)域性自然災(zāi)害損失，我國目前僅有少數(shù)地方政府財政出資建立了初步的再保險機(jī)制，中央財政支持的全國性巨災(zāi)保險機(jī)制尚未建立，使得互保協(xié)會的經(jīng)營風(fēng)險過高，成為制約其可持續(xù)發(fā)展的突出問題。

3.漁業(yè)互保協(xié)會發(fā)展的制度困境

中國漁業(yè)互保協(xié)會的組織結(jié)構(gòu)由理事會、監(jiān)事會與秘書處共同組成，并由秘書處分管協(xié)會的其他辦事部門，是一種權(quán)力集于上層的金字塔型的管理體系，從成立至今共有四屆領(lǐng)導(dǎo)班子，主要權(quán)力決策職位基本由農(nóng)業(yè)部或漁船檢驗部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。在第一屆領(lǐng)導(dǎo)班子中，名譽(yù)會長由張延喜、肖鵬擔(dān)任，為原農(nóng)業(yè)部副部長；理事長由卓友瞻擔(dān)任，任職原農(nóng)業(yè)部總經(jīng)濟(jì)師；副理事長由劉身歷、馮瑞峰、賀壽侖等9位組成，均來自農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局、漁船檢驗局和各省海洋與漁業(yè)廳。在現(xiàn)任的第四屆領(lǐng)導(dǎo)班子中，由王朝華擔(dān)任理事長一職，任農(nóng)業(yè)部漁船檢驗局副局長；副理事長由劉向東、盧江寧、魯小兵擔(dān)任，分別為浙江省海洋與漁業(yè)局巡視員、遼寧省海洋與漁業(yè)廳副廳長和山東省海洋漁業(yè)廳副廳長；監(jiān)事會主席由農(nóng)業(yè)部黃渤海漁區(qū)漁政局巡視員牛玉山擔(dān)任。受我國《社會團(tuán)體登記管理條例》第十九條規(guī)定所限，“社會團(tuán)體成立后擬設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，提交有關(guān)分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)的名稱、業(yè)務(wù)范圍、場所和主要負(fù)責(zé)人等情況的文件，申請登記；社會團(tuán)體的分支機(jī)構(gòu)不得再設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；社會團(tuán)體不得設(shè)立地域性的分支機(jī)構(gòu)”，使互保協(xié)會不得不依靠各地方漁船檢驗局來開展業(yè)務(wù)。這樣的人事制度和組織模式使協(xié)會的發(fā)展過于行政化，組織決策過多的受到農(nóng)業(yè)部及漁船監(jiān)督局的干預(yù)，致使互保協(xié)會的自治程度下降、社團(tuán)性質(zhì)模糊，導(dǎo)致了協(xié)會自主性的讓渡及合法性的喪失；除了自主性及合法性的部分喪失，協(xié)會的自愿性同樣受到挑戰(zhàn)，漁民在參與互助保險時往往遭遇“軟強(qiáng)制”。中國漁業(yè)互保協(xié)會在其宗旨中明確指出協(xié)會由漁民自愿、自助組成，而在實際的工作開展中，往往依靠漁港監(jiān)督和漁船檢驗機(jī)構(gòu)工作職能，在漁船審證、換證、簽證過程中強(qiáng)制開展保險業(yè)務(wù)，根據(jù)集體行動的邏輯，集體行為的合理合法性源于每個個體會員的認(rèn)同，受權(quán)力機(jī)關(guān)介入的影響，漁民加入?yún)f(xié)會遭遇“軟強(qiáng)制”，造成了協(xié)會“自愿性”的喪失；由于互保協(xié)會在各地漁港監(jiān)督及漁船監(jiān)督部門內(nèi)辦公，其工作人員大多是來自漁港監(jiān)督和漁船監(jiān)督部門的兼職人員，使得協(xié)會工作人員流動性較強(qiáng)，難以全心全意的投入互保工作，缺乏對于自身工作的認(rèn)同感，對于自身技術(shù)能力要求不高，不能提供令人滿意的互保服務(wù)。

四、結(jié)語

不同于其他商業(yè)性保險，漁業(yè)保險的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)決定其應(yīng)由準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給方式提供，政府應(yīng)給予相當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼或優(yōu)惠政策，切實發(fā)揮好提供基本公共服務(wù)的職能，作為漁業(yè)保險的實際提供者，漁業(yè)互保協(xié)會的發(fā)展遭遇資金、法律、組織制度三大困境?；ケf(xié)會所面臨的資金困境，主要在于政策性漁業(yè)保險試點過緩，漁業(yè)保險仍舊不屬于政策性農(nóng)業(yè)保險范疇，互保協(xié)會與漁民所享受到的財政支持和政策優(yōu)惠遠(yuǎn)不足以提升漁業(yè)保險的有效需求和供給，使?jié)O業(yè)保險市場長期處于失靈狀態(tài)；互保協(xié)會所面臨的法律困境既《農(nóng)業(yè)保險條例》出臺之后雖有所好轉(zhuǎn)，但互保協(xié)會身份模糊、多頭管理問題仍然屢見不鮮，政府的財政支持政策多具有政策示范效應(yīng)，卻缺乏可操作性的法條、政策作為支撐，尚未明確制定漁業(yè)保險的財政補(bǔ)貼對象、力度和范圍，補(bǔ)貼具有很強(qiáng)的隨意性，并且，漁業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制的缺失對于漁業(yè)互保協(xié)會的發(fā)展更是致命的打擊；組織制度困境可以說從互保協(xié)會成立的第一天起就一直困擾著協(xié)會的發(fā)展，互保協(xié)會受《社會團(tuán)體登記管理條例》所限必須掛靠地方漁港監(jiān)督和漁船檢驗機(jī)構(gòu)開辦業(yè)務(wù)，人事制度與組織模式的行政色彩濃厚，引發(fā)了關(guān)于協(xié)會主體身份及合法性的關(guān)注討論。漁業(yè)互保協(xié)會所面臨的這三大困境多由“政府缺位”所致，在現(xiàn)有的政策環(huán)境下，互保協(xié)會很難通過自身的努力獲得實質(zhì)性的發(fā)展。

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2014-04-11

國家社會科學(xué)基金項目 "我國海洋漁業(yè)轉(zhuǎn)型的運(yùn)行機(jī)制研究"(10BGL080)階段性研究成果。

中國海洋大學(xué)法政學(xué)院， 山東青島，266100

同春芬(1963- )，女，陜西渭南人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院教授，博士，主要從事農(nóng)村社會學(xué)、海洋漁業(yè)政策研究。

F840.32

A

1008-8091(2014)04-0021-06