于琪洋

（海河水利委員會漳河上游管理局，河北邯鄲 056006）

2014年3月22日是第22屆“世界水日”，3月22—28日是第27屆“中國水周”。聯(lián)合國確定2014年“世界水日”的宣傳主題是“水與能源”。我國紀念“世界水日”和開展“中國水周”活動的宣傳主題是“加強河湖管理，建設水生態(tài)文明”。生態(tài)文明建設是中國特色社會主義建設總體布局的重要內(nèi)容，水資源是生態(tài)環(huán)境的主要控制性因素，水生態(tài)文明是生態(tài)文明的核心組成部分，加快推進水生態(tài)文明建設是建設美麗中國的重要基礎(chǔ)和支撐。黨的十八屆三中全會對我國在新的歷史起點上全面深化改革作出戰(zhàn)略部署，陳雷部長在水利部學習三中全會中心組擴大學習班上明確提出了全面深化水利改革的思路和要求、重點和任務。學習、貫徹黨的十八屆三中全會精神，落實水利部和海委黨組的安排部署，需要漳河上游管理局（以下簡稱漳河上游局）結(jié)合漳河上游流域?qū)嶋H，進一步理清漳河上游流域水利改革發(fā)展思路、明確主攻方向、找準薄弱環(huán)節(jié)，以推動漳河上游流域水利事業(yè)發(fā)展。

1 漳河上游流域水利改革發(fā)展面臨的形勢和任務

目前，由于自然條件限制和經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡等原因，漳河上游流域水利科學發(fā)展和長遠發(fā)展還面臨著許多困難和問題。

1.1 水資源短缺形勢嚴峻

漳河上游流域?qū)儆趪乐厝彼牡貐^(qū)，流域人均水資源占有量僅為383 m3，遠低于全國平均水平。同時，流域內(nèi)用水結(jié)構(gòu)不盡合理，農(nóng)業(yè)用水量比重占54.7%，部分灌區(qū)由于灌溉方式落后、配套設施不全、管理不善等原因，存在灌溉期長、用水浪費等問題；流域內(nèi)主導產(chǎn)業(yè)以鋼鐵、煤化工、煤電等為主，耗水量大。隨著流域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展水平不斷提高，對水資源將有更高的需求，水資源短缺問題將更加突出。

1.2 水生態(tài)環(huán)境相當脆弱

漳河上游局直管范圍內(nèi)4大灌區(qū)的總引水能力已超過河道內(nèi)基流10多倍，水資源的開發(fā)利用程度很高，水資源承載能力接近極限；同時，密集分布的小水電站在水能資源充分利用的同時，使河流生態(tài)環(huán)境用水受到極大影響，形成了電站引水渠道有水、河道無水的狀況，河流自凈能力和抗污能力減弱。此外，濁漳河上游山西省境內(nèi)煤化工企業(yè)密布，稍有放松和不慎，極易造成河流污染。這些都對河流生態(tài)環(huán)境和河流健康造成影響。2012年12月31日發(fā)生的濁漳河突發(fā)性水污染事件，對漳河上游流域水環(huán)境保護敲響了警鐘。

1.3 水資源無序開發(fā)問題嚴重，水事矛盾突出

由于資源的稀缺，大家對引用水量、土地利用、水能資源開發(fā)、涉河旅游項目建設等非常重視又十分敏感。目前，漳河上游水資源權(quán)屬不明晰，無序引水、競爭性搶水的局面還相當突出；特別在灌溉季節(jié)，漳河上游來水相對更少，不能同時滿足漳河兩岸沿河村莊、灌區(qū)灌溉等需求，極易發(fā)生省際水事糾紛。加上晉冀豫3省歷史積怨深重、互信度低，水事糾紛多發(fā)易發(fā)，每年都有幾起甚至十幾起水事糾紛發(fā)生，漳河上游水事秩序處于脆弱平衡狀態(tài)。2013年5月1日—6月17日，涉縣白芟村組織30余名村民圍堵白芟二道渠分水工程40余d，阻擋閘門正常調(diào)度，阻止下游鄰省灌區(qū)引水，引發(fā)了冀豫省際水事糾紛；同年12月，發(fā)生了河南省木家莊水電站與河北省大躍峰灌區(qū)因淤積而引發(fā)的水事糾紛；同年8月17日漳西渠首被堵、11月12日涉縣漳北渠被堵引發(fā)晉冀水事糾紛，水事矛盾高發(fā)、多發(fā)態(tài)勢依然嚴峻。

1.4 流域管理機制不夠完善

漳河上游水事秩序脆弱，地區(qū)間利益糾葛錯綜復雜，牽一發(fā)而動全身，水行政執(zhí)法、水權(quán)制度改革、水價調(diào)整等工作開展的阻力重重。漳河上游流域管理工作長期以行政手段為主，管理機制和手段不夠完善。水事糾紛處置方式以行政協(xié)調(diào)為主，依法治水機制還沒有完全落到實處。水價長期偏低，沒有起到杠桿作用，加上水費由地方政府承擔，用水戶節(jié)約用水意識薄弱，水資源浪費問題嚴重。流域和區(qū)域之間水權(quán)、事權(quán)劃分不明晰，統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理的機制沒有完全建立。

1.5 流域管理基礎(chǔ)依然薄弱

近年來，漳河上游局在流域管理基礎(chǔ)工作方面下了很大功夫，取得了顯著成績。但是，隨著流域水利改革發(fā)展的深入推進，從滿足流域水利發(fā)展需求來說，流域管理基礎(chǔ)工作的廣度和深度尚顯不夠。從管理范圍來說，局限于108 km直管河道這條“線”上，對漳河上游1.8萬km2流域這個“面”的輻射不夠。從履行職責來說，以調(diào)處水事糾紛為主，沒能充分發(fā)揮流域管理的綜合管理和協(xié)調(diào)職能，在統(tǒng)籌兼顧涉水與涉河的各項事務、各方利益，統(tǒng)籌兼顧流域與區(qū)域、流域內(nèi)與流域外水利發(fā)展需求，協(xié)調(diào)好上下游、左右岸關(guān)系等方面做得不夠。從管理基礎(chǔ)來說，目前，全流域水資源的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一配置機制尚未建立，濁漳河、清漳河水量分配方案尚未批復，無法實施全流域水量統(tǒng)一管理和調(diào)度；漳河上游局直管河段內(nèi)缺乏控制性水源工程，只能對侯壁來水進行分配，統(tǒng)一管理基礎(chǔ)薄弱；流域水資源監(jiān)控能力相對較弱。

這些困難和問題，有些是歷史問題，有些是客觀實際，還有一些是管理能力不足和管理機制的不完善，需要采取有效措施，通過大膽改革和創(chuàng)新，逐步加以解決。

2 漳河上游流域水利改革創(chuàng)新需要堅持的理念與方向

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）作為我國推進和深化改革的綱領(lǐng)性文件，明確了到2020年我國全面深化改革目標、任務、時間表和路線圖，明確提出要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境，并將水資源管理、水環(huán)境保護、水生態(tài)修復、水價改革、水權(quán)交易等納入生態(tài)文明制度建設重要內(nèi)容，作出了重要部署，提出了明確要求，為全面深化水利改革、做好水利工作指明了方向。

陳雷部長在水利部學習三中全會中心組擴大學習班上，要求全面深化水利各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)改革創(chuàng)新，堅決破除制約水利發(fā)展的體制機制弊端，著力構(gòu)建有利于水利科學發(fā)展、和諧發(fā)展、又好又快發(fā)展的體制機制；要求全面深化水利改革要堅持市場機制與政府作用相補充，堅持中央事權(quán)與地方事權(quán)相銜接，堅持統(tǒng)籌謀劃與因地制宜相結(jié)合，堅持整體推進與重點突破相協(xié)同。同時，明確了在水行政管理體制改革、水資源管理體制改革等9個方面的改革重點和任務。黨中央和部黨組的一系列重要論述和具體部署，為漳河上游流域水利改革創(chuàng)新明確了要求，指明了方向。

2.1 推進漳河上游流域水利改革創(chuàng)新，需要我們必須以解決問題為導向，推進“和諧流域、美麗漳河”目標的實現(xiàn)

黨的十八屆三中全會上，習近平總書記明確要求：“要有強烈的問題意識，以重大問題為導向，抓住關(guān)鍵問題進一步研究思考，著力推動解決我國發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題?？梢哉f，改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化?！睂τ趪覍用娴母母镏饕槍鉀Q我國經(jīng)濟社會面臨的一系列復雜問題而進行的。對于漳河上游流域來說，要針對流域內(nèi)存在的用水關(guān)系緊張、水生態(tài)環(huán)境脆弱等一系列突出問題，以解決問題為導向，有針對性地進行改革，創(chuàng)新工作方法、完善工作機制，推進“和諧流域、美麗漳河”建設，把漳河上游流域建成“天藍、地綠、水清、人和、業(yè)興”的和諧、美麗區(qū)域。

2.2 推進漳河上游流域水利改革創(chuàng)新，需要我們站在國家、流域的高度，抓好頂層設計，按照系統(tǒng)思維的理念，從長遠、從流域全局謀劃好水利改革與發(fā)展

黨的十八屆三中全會提出，改革要全面深化、統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進。習近平總書記明確提出“全面深化改革要加強頂層設計和整體謀劃，加強各項改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究”，提出“不謀全局者不足謀一域”。對于漳河上游流域這樣關(guān)系復雜、矛盾突出的區(qū)域而言，往往是動一發(fā)而及全身，更需要統(tǒng)籌謀劃，做好整體設計。要站在全局和戰(zhàn)略的高度，正確把握中央各項要求，認真貫徹水利部的決策部署，進一步轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新理念，以流域為單元，站在流域的角度系統(tǒng)地謀劃流域水問題的解決，系統(tǒng)謀劃流域水利改革發(fā)展，扎實推進漳河流域水利事業(yè)和漳河上游局科學發(fā)展、長遠發(fā)展。

2.3 推進漳河上游流域水利改革創(chuàng)新，需要我們考慮充分利用、發(fā)揮市場機制、作用，更多地利用市場、經(jīng)濟手段來促進流域內(nèi)水問題的解決

黨的十八屆三中全會要求，“堅持和完善基本經(jīng)濟制度、完善市場體系”，使市場在資源配置中起決定性作用和發(fā)揮政府作用相結(jié)合。這表明了我國改革將繼續(xù)朝著市場化方向深化，市場與政府之間平衡經(jīng)濟的方式將會作出調(diào)整，市場在資源配置中起決定性作用。針對漳河上游流域缺水搶水的現(xiàn)狀，必須充分發(fā)揮市場優(yōu)化資源配置、提高資源使用效率的功能和作用，著眼于流域水權(quán)水市場建設，使流域水資源配置實現(xiàn)從“用大鍋水”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺皱佊盟保沽饔蛩Y源利用從“爭水澆地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲克N地”，使流域經(jīng)濟社會發(fā)展從“無償搶水”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎ㄥX節(jié)水”，通過自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，促進水問題的解決。

2.4 推進漳河上游流域水利改革創(chuàng)新，需要我們堅持依法行政的理念，用法治的手段來規(guī)范流域水事活動和秩序

黨的十八屆三中全會要求，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。依法治水是水利工作的重要內(nèi)容和基本要求，2011年召開的中央水利工作會議特別強調(diào)：要盡快構(gòu)建適應我國國情和水情的法規(guī)體系，建立權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的水行政執(zhí)法體系，完善水事糾紛預防和調(diào)處機制，提高水利工作科學化、法制化水平。近年來，隨著水資源條件深刻變化、涉水利益格局深刻調(diào)整，漳河上游流域水利社會管理的難度和挑戰(zhàn)在不斷加大，特別是上下游水事活動中的利益沖突明顯加劇。與此不相稱的是，漳河上游流域水利法治工作仍然面臨不少突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，特別是流域綜合管理領(lǐng)域還存在立法空白，水政執(zhí)法急需加強，執(zhí)法方式亟待改進，水法普及宣傳還不夠廣泛深入，依法治水依舊任重而道遠。

2.5 推進漳河上游流域水利改革創(chuàng)新，需要我們切實推進水生態(tài)文明建設，維護河流健康生命

黨的十八大報告將生態(tài)文明建設放在“五位一體”的高度進行了安排部署，黨的十八屆三中全會對加快生態(tài)文明制度建設提出了要實行最嚴格的資源保護制度、劃定生態(tài)保護紅線、對重點生態(tài)功能區(qū)進行生態(tài)補償?shù)纫幌盗幸?。水利部對推進水生態(tài)文明建設進行了安排部署和重點推進。長期以來，漳河上游流域經(jīng)濟社會發(fā)展付出的水資源、水環(huán)境代價過大，導致了水生態(tài)退化、水污染隱患大等問題。加快推進流域水生態(tài)文明建設，從源頭上扭轉(zhuǎn)水生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，是在更深層次、更廣范圍、更高水平上推動流域民生水利新發(fā)展的重要任務，也是作為“河流健康代言人”的流域機構(gòu)的重要職責。

3 推動漳河上游流域水利改革創(chuàng)新的總體思路和主要措施

總體思路是，深入學習領(lǐng)會黨的十八屆三中全會精神實質(zhì)，嚴格落實水利部、海委黨組的安排部署，緊密結(jié)合漳河上游流域水利改革發(fā)展實際和漳河上游局實際，以科學發(fā)展觀為指導，緊緊圍繞建設“和諧流域、美麗漳河”總目標，以保持水事秩序穩(wěn)定為重點，以水資源管理為核心，以體制機制創(chuàng)新為突破口，積極推動各項改革，著力破除制約漳河上游流域民生水利發(fā)展的體制機制弊端，努力構(gòu)建漳河上游流域水利科學發(fā)展、和諧發(fā)展、又好又快發(fā)展的良好局面。其主要措施包括：

3.1 推動水權(quán)制度改革

《決定》明確提出，要對水流等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)督有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。針對漳河上游流域水資源權(quán)屬不明晰的問題，要積極推動《濁漳河水量分配方案》和《清漳河水資源配置方案》盡快批復實施，明晰山西、河北、河南3省對漳河水資源開發(fā)利用的權(quán)屬，并編制相應的實施細則，督促、配合流域內(nèi)各市、縣確定在不同保證率下取用漳河水的總量指標。在漳河上游流域開展水權(quán)交易試點，積極探索開展不同地區(qū)、不同用戶之間的水權(quán)交易，積極培育水市場，促進水資源的優(yōu)化配置。

3.2 推動水事糾紛處置方式的轉(zhuǎn)變

針對漳河上游流域水事矛盾和水事糾紛高發(fā)、多發(fā)態(tài)勢，要進一步強化依法行政，堅持預防與調(diào)處相結(jié)合方針，扎實做好水法宣傳，形成依法用水、依法管水、依法治水的良好氛圍；要堅持河道巡查制度，注重預防為主、防查并重，堅決查處和制止無序開發(fā)水資源、河道采砂、涉河旅游項目開發(fā)等違法行為；要堅持加強水政監(jiān)察能力建設，規(guī)范水政監(jiān)察工作考核和水政基礎(chǔ)設施建設管理，強化對基層隊伍水行政執(zhí)法工作的指導和監(jiān)督，落實執(zhí)法責任制，推動建立與地方政府及其公安、水利等部門的聯(lián)合執(zhí)法工作機制。

3.3 推動水資源配置與調(diào)度方式的變革

針對漳河上游無序引水、競爭性搶水的突出問題，要在繼續(xù)完善濁漳河輪灌方案的基礎(chǔ)上，加強水資源的實時調(diào)度和管理，每年組織核定漳河上游地方用水需求計劃，根據(jù)分水方案、年度來水預測及用水需求，編制并實施流域年度水量調(diào)度方案和水量調(diào)度應急預案，對各灌區(qū)、各地引用水進行實時調(diào)度，提高水資源科學化管理水平。

3.4 推動流域水資源保護工作的創(chuàng)新

要以維護漳河上游流域良好的水生態(tài)環(huán)境為重點，從以往重視水量的分配與調(diào)度向水量水質(zhì)水生態(tài)并重轉(zhuǎn)變，進一步探索和推動流域水功能區(qū)監(jiān)督管理制度和水質(zhì)達標體系建設，建立漳河上游突發(fā)性水污染事件應急機制，開展水功能區(qū)水質(zhì)達標建設示范，開展流域水環(huán)境補償機制研究和清漳河健康評估，全力保障流域人民群眾的飲用水安全和水生態(tài)環(huán)境改善，全面推進流域水生態(tài)環(huán)境保護。

3.5 推進河流管理創(chuàng)新

以維護漳河資源功能和生態(tài)功能為核心，加快完成直管河道和工程的確權(quán)劃界，劃定管理和保護范圍，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的河流管理保護制度，夯實水利發(fā)展基礎(chǔ)。推動有關(guān)部門出臺水域岸線保護利用規(guī)劃、河道采砂規(guī)劃等，推進建立健全涉河建設項目、河道采砂、水域岸線等保護管理制度、水域岸線占用補償制度和責任追究制度。強化河流能力建設和管理，嚴格執(zhí)法檢查，維護漳河健康生命。

3.6 推進水利工程建設與運行管理的改革

進一步完善河道治理和工程建設規(guī)劃，創(chuàng)新水利工程建管模式，建立水利建設質(zhì)量可追溯制度、質(zhì)量隱患排查和預防控制體系。完善水利工程建設廉政風險防控機制和重點工程項目紀檢監(jiān)察派駐制，確?！八膫€安全”。以保障工程長期安全有效運行為核心，進一步管好用好公益性人員基本支出和工程維修養(yǎng)護2項經(jīng)費，提高資金使用效益。深入推行水利工程管理考核制度，全面提升水利工程管理現(xiàn)代化水平，保障工程運行安全和充分發(fā)揮效益。

3.7 推進漳河上游管理體制改革

要積極探索建立現(xiàn)代流域管理體制，在漳河上游局與3省3市5縣水行政主管部門和4大灌區(qū)不同層次的水事糾紛協(xié)調(diào)工作機制和流域防汛抗旱聯(lián)系機制平臺的基礎(chǔ)上，進一步完善漳河管理委員會管理平臺，構(gòu)建流域機構(gòu)與地方政府、水行政主管部門、用水戶等廣泛參與的協(xié)調(diào)、配合、合作和民主協(xié)商機制，進一步明確流域管理機構(gòu)和晉冀豫3省的職責、事權(quán)，明確流域管理和區(qū)域管理之間、流域機構(gòu)上下級之間的權(quán)責劃分和調(diào)度運行機制，推動漳河現(xiàn)代流域管理制度改革。

3.8 推進漳河引水工程水價綜合改革

黨的十八屆三中全會明確提出要加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益；推進水等領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。目前，漳河上游引水工程供水價格仍在執(zhí)行1999年原國家計委批準的標準農(nóng)業(yè)水價0.4分/m3，水價極低造成嚴重的競爭性開發(fā)和用水浪費，引發(fā)了爭水問題。要積極做好前期工作，推動漳河上游引水工程水價改革，充分發(fā)揮水價的杠桿作用，促進漳河上游流域用水效率的提高。