崔 昊 哲

(北京郵電大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100876)

當(dāng)前我國民間資本在自然壟斷行業(yè)所占比重非常低。就國內(nèi)而言，重要交通行業(yè)(鐵路等)、能源行業(yè)(電力、石油天然氣等)都屬于自然壟斷行業(yè)。[1]所謂自然壟斷，是指由于存在著資源稀缺性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、范圍經(jīng)濟(jì)效益，使提供單一物品和服務(wù)的企業(yè)或聯(lián)合起來提供多數(shù)物品和服務(wù)的企業(yè)形成一家公司(壟斷)或極少數(shù)企業(yè)(寡頭壟斷)的概率很高。[2]54近年來，國家一直努力推動(dòng)這些行業(yè)的改革，2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)“國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化，進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷”。政府也密集出臺(tái)政策，支持民間資本進(jìn)入壟斷領(lǐng)域，但是就目前情況看，成效并不顯著。因此，本文擬以鐵路、電力、石油天然氣行業(yè)為例，就民間資本進(jìn)入自然壟斷行業(yè)的相關(guān)問題進(jìn)行分析。

一、國家支持民間資本進(jìn)入自然壟斷行業(yè)的政策

(一)關(guān)于鐵路行業(yè)的政策

鐵路在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有至關(guān)重要的作用。鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路，能夠?qū)崿F(xiàn)鐵路投資主體多元化，加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式，促進(jìn)鐵路科學(xué)發(fā)展，更好地服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

早在2005年7月，原鐵道部就出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實(shí)施意見》，其中提出：“按照平等準(zhǔn)入、公平待遇原則，凡是允許外資進(jìn)入的鐵路建設(shè)、運(yùn)輸經(jīng)營及運(yùn)輸裝備制造領(lǐng)域，也允許國內(nèi)非公有資本進(jìn)入，并適當(dāng)放寬條件?！本唧w領(lǐng)域包括鐵路建設(shè)、客貨運(yùn)輸、裝備制造和多元經(jīng)營等。

2010年5月，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展若干意見》，鼓勵(lì)民間資本參與鐵路干線、鐵路支線、鐵路輪渡以及場站設(shè)施的建設(shè)，允許民間資本參股建設(shè)煤運(yùn)通道、客運(yùn)專線、城際軌道交通等項(xiàng)目。2010年7月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展重點(diǎn)工作分工的通知》發(fā)布，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

2012年5月，原鐵道部再次出臺(tái)《鐵道部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》。在投資主體上，明確提出“對(duì)各類投資主體同等對(duì)待，對(duì)民間資本不單獨(dú)設(shè)置附加條件”；在投資領(lǐng)域上，又增加了鐵路產(chǎn)品認(rèn)證、質(zhì)量檢驗(yàn)檢測、安全評(píng)估、專業(yè)培訓(xùn)、合同能源管理等第三方技術(shù)服務(wù)。

2013年7月，國家發(fā)改委協(xié)同財(cái)政部、交通運(yùn)輸部發(fā)布了《鐵路發(fā)展基金管理辦法》，這是業(yè)界期待的鐵路投融資體制改革的重要一步。2013年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，提出向地方政府和社會(huì)資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路。

這一系列利好政策表明國家非常支持民資進(jìn)入鐵路行業(yè)。但值得注意的是，這些政策更多的偏向鐵路建設(shè)、配件生產(chǎn)和第三方技術(shù)服務(wù)等領(lǐng)域，而之前人們最關(guān)心的且傳聞已久的鐵路“網(wǎng)運(yùn)分離”或者成立各地方鐵路公司的消息依然杳無音訊。

(二)關(guān)于電力行業(yè)的政策

長久以來，電力一直是獨(dú)立封閉的行業(yè)，從發(fā)電、輸配到銷售定價(jià)一直掌握在國家電網(wǎng)手中。只有放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)民資進(jìn)入，才能更好地解放生產(chǎn)力，推進(jìn)行業(yè)市場化進(jìn)程。

國務(wù)院2002年發(fā)布的《電力體制改革》中，對(duì)于電力體制改革的目標(biāo)是“廠網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”。經(jīng)過十年改革，“廠網(wǎng)分離”完成，“主輔分離”折中完成，“輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”進(jìn)展不大。[3]

2012年，國家電監(jiān)會(huì)發(fā)布《加強(qiáng)電力監(jiān)管支持民間資本投資電力的實(shí)施意見》，這項(xiàng)被業(yè)內(nèi)稱為“新36條細(xì)則”的《意見》只提到了鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉窗l(fā)電領(lǐng)域，其中“保障民間資本投資的發(fā)電機(jī)組公平、無歧視接入電網(wǎng)”、“電網(wǎng)企業(yè)對(duì)不同所有制企業(yè)在電力調(diào)度及新能源上網(wǎng)和電費(fèi)結(jié)算上不得歧視”等內(nèi)容雖然具有積極意義，但由誰監(jiān)督這些內(nèi)容的落實(shí)并沒有完全明確，具體實(shí)施的效果尚待觀察。

2013年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，其中明確提出“推進(jìn)大用戶直購電和售電側(cè)電力體制改革試點(diǎn)”。2013年7月，國家能源局發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前開展電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易有關(guān)事項(xiàng)的通知》指出，今后國家有關(guān)部門對(duì)于電力直接交易試點(diǎn)將不再進(jìn)行行政審批，各地必須加快推進(jìn)電網(wǎng)輸配電價(jià)測算核準(zhǔn)工作。2013年10月，國家能源局和工信部發(fā)布《規(guī)范電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易》的通知，明確提出支持各地開展規(guī)范的電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易，并要求糾正各種變相的讓利優(yōu)惠行為，加強(qiáng)監(jiān)督管理。

發(fā)電、輸配電、售電是電力行業(yè)的三個(gè)關(guān)鍵組成部分，但是當(dāng)前的政策均只涉及發(fā)電端和售電端，對(duì)中間輸配電環(huán)節(jié)只字未提。

(三)關(guān)于石油天然氣行業(yè)的政策

石油天然氣行業(yè)在人們眼中一直是高增長、高成本、高效益的代表，和競爭性行業(yè)有較大區(qū)別，因此如何能夠設(shè)立更好的機(jī)制和規(guī)則，提高民間資本參與的積極性也是一個(gè)非常重要的方面。[4]

2014年2月，國家能源局推出《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》，要求油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)“向第三方市場主體平等開放管網(wǎng)設(shè)施”。2014年3月，國家發(fā)改委頒布的《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》中提出，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)不得利用對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的控制排擠其他天然氣經(jīng)營企業(yè)，鼓勵(lì)、支持各類資本參與投資建設(shè)納入統(tǒng)一規(guī)劃的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施。

雖然國家出臺(tái)了許多政策鼓勵(lì)民資參與石油天然氣行業(yè)，但在實(shí)際操作中，民資仍然難以進(jìn)入。上游開采環(huán)節(jié)未開放，只有大型民資有資格參與中游運(yùn)輸環(huán)節(jié)，其他民資只能在下游的倉儲(chǔ)、煉油、銷售等環(huán)節(jié)謀求發(fā)展。

由上述可知，國家對(duì)于開放鐵路、電力、石油天然氣三大行業(yè)，鼓勵(lì)民資進(jìn)入的態(tài)度是明確的，表明國家有決心打破傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)的壁壘，利用民資靈活性、創(chuàng)新性和逐利性的特點(diǎn)，來調(diào)動(dòng)市場的活躍度，完善市場經(jīng)濟(jì)體制。但是不同行業(yè)的市場和產(chǎn)業(yè)鏈存在不同的情況，目前頒布的政策方向也不盡相同，具體到行業(yè)來說：鐵路行業(yè)偏向于鐵路建設(shè)和第三方技術(shù)服務(wù)；電力行業(yè)偏向于開放發(fā)電側(cè)和售電側(cè)；石油天然氣行業(yè)偏向于開放中游管道運(yùn)輸和下游煉制、倉儲(chǔ)、銷售等環(huán)節(jié)。從政策的發(fā)布和引導(dǎo)情況來看，三個(gè)行業(yè)均存在難以解決的現(xiàn)行制度問題，想要全面放開民資進(jìn)入，還存在很多困難。

二、民間資本進(jìn)入自然壟斷行業(yè)情況

(一)民資進(jìn)入鐵路行業(yè)情況

總體來看，鐵路行業(yè)的民資進(jìn)入情況屬于“雷聲大、雨點(diǎn)小”，雖然國家政策一項(xiàng)接著一項(xiàng)，但是大部分民資仍然處于觀望態(tài)勢，真正進(jìn)入的少之又少。究其原因在于，鐵路建設(shè)屬于高投資，天然具備很高的門檻。民資進(jìn)入后普遍不具備話語權(quán)，同時(shí)現(xiàn)行的分配體制難以計(jì)算單條鐵路的盈利情況。因此，有能源背景的民資往往通過投資運(yùn)煤專線來獲得收益，而其余民資多以參與設(shè)備制造、第三方技術(shù)服務(wù)為主，投資鐵路建設(shè)的多以失敗告終。

2005年浙江民企參建衢常鐵路，標(biāo)志著民資首次登上鐵路建設(shè)舞臺(tái)。項(xiàng)目啟動(dòng)之初，上海鐵路局、常山縣政府、浙江光宇集團(tuán)各占32.5%的股份，其后不短的時(shí)間內(nèi)，為爭奪話語權(quán)，光宇集團(tuán)一度將其持有的32.5%的股份升至34%，贏得“一票否決權(quán)”。但因?yàn)檎憬F路集團(tuán)入股，股權(quán)變更的原因，光宇集團(tuán)再次失去話語權(quán)，最終于2007年退出。[5]位于廣東廣西地區(qū)的羅岑鐵路也是民資進(jìn)入的重要代表，但是建設(shè)了十年，仍然沒有完成通車，作為主要由民資控股的鐵路，資金短缺是主要問題，經(jīng)過了幾次融資，仍然難以為繼。

以往民資投入運(yùn)煤專線主要在于運(yùn)煤效益好，車皮稀缺，資本回報(bào)率高。截止目前，民資進(jìn)入獲得成功的案例主要為運(yùn)煤專線，通常為煤炭企業(yè)為自身利益參與投資，如朔黃鐵路，由神華能源股份有限公司和太原鐵路局、河北建投共同出資建設(shè)，年盈利額達(dá)到50億元。[6]而當(dāng)前的貨運(yùn)形勢已今非昔比，民資對(duì)于進(jìn)入鐵路的態(tài)度似乎仍是觀望為主。在鐵路投資資金不足的壓力下，地方政府迫切希望引進(jìn)民資，但這是單方面愿望，投資者看不到利益保障和回報(bào)，很難對(duì)此做出回應(yīng)。對(duì)于鐵路行業(yè)，目前亟待解決的問題是建立監(jiān)管機(jī)制、明確投資分配機(jī)制，保障民資安全。

(二)民資進(jìn)入電力行業(yè)情況

從20世紀(jì)80年代中期開始，就已經(jīng)有民資低調(diào)進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域，這些企業(yè)一直在生物發(fā)電、垃圾發(fā)電等方面謀求發(fā)展，目前這些企業(yè)的發(fā)展并不樂觀，實(shí)際上是在苦苦支撐、勉強(qiáng)維持。各地因此產(chǎn)生的沖突也時(shí)有發(fā)生。如山東魏橋創(chuàng)業(yè)集團(tuán)作為一個(gè)民營企業(yè)，因供給周邊地區(qū)的電價(jià)比國家電網(wǎng)供電價(jià)格低三分之一，與國家電網(wǎng)下屬山東電力公司多次發(fā)生激烈沖突。[7]

雖然國家政策明確表示，在發(fā)電方面“支持和引導(dǎo)符合資質(zhì)條件的不同所有制企業(yè)進(jìn)入”，并對(duì)開放下游售電進(jìn)行了試點(diǎn)，但是由于中間“輸配電”環(huán)節(jié)依然沒有大的改變，民資參與上游發(fā)電環(huán)節(jié)很可能會(huì)面臨無網(wǎng)可用的尷尬局面。

對(duì)于新能源領(lǐng)域，國家電網(wǎng)很早便向民間資本開放分布式電源并網(wǎng)工程和電動(dòng)汽車充換電設(shè)施領(lǐng)域，雖然這不涉及國家電網(wǎng)核心業(yè)務(wù)，但也被業(yè)內(nèi)視為國家電網(wǎng)混合所有制改革“破冰”之舉。

因此，民資目前最大的突破口很可能會(huì)在售電側(cè)，未來也許會(huì)出現(xiàn)多元化售電市場，允許大用戶直購電。如果政策條件具備，智能電網(wǎng)中的某些部分可能成為民間資本在電力行業(yè)的投資新機(jī)會(huì)。[8]

(三)民資進(jìn)入石油天然氣行業(yè)情況

石油天然氣行業(yè)可以分為以下幾個(gè)方面：油氣開采、油氣進(jìn)口權(quán)、油氣管網(wǎng)、原油倉儲(chǔ)基地、煉化、銷售等。其中油氣管網(wǎng)、原油倉儲(chǔ)基地、煉化等已向民企放開，而油氣開采、油氣進(jìn)口權(quán)目前還處于高度壟斷狀態(tài)。相對(duì)于中下游的管網(wǎng)建設(shè)以及煉化行業(yè)，石油和天然氣的開采是利潤相對(duì)較高的環(huán)節(jié)。

2014年5月，中石油宣布通過產(chǎn)權(quán)交易所公開轉(zhuǎn)讓東部管道公司100%股權(quán)，后又發(fā)布公告稱，西氣東輸三線中段工程嘗試引入民資，市場普遍認(rèn)為中石油的混改將轉(zhuǎn)向管道業(yè)務(wù)的多重資本“混合”。

而下游的煉化、原油倉儲(chǔ)、銷售等領(lǐng)域，民資進(jìn)入情況是最好的，不僅數(shù)量多，而且已經(jīng)有了一些龍頭企業(yè)。[9]

目前，鐵路、電力和石油天然氣行業(yè)的民資進(jìn)入情況不盡相同。總體來看，民資進(jìn)入行業(yè)下游的嘗試最多，也取得了一定的成績；而進(jìn)入上游和中游仍然存在較大的困難，這與整個(gè)行業(yè)現(xiàn)有的狀態(tài)有關(guān)，短時(shí)間內(nèi)很難出現(xiàn)大的進(jìn)展。

三、民間資本進(jìn)入自然壟斷行業(yè)的阻力

(一)民資進(jìn)入鐵路行業(yè)的阻力

對(duì)于鐵路行業(yè)來說，決策權(quán)的壟斷、龐大的投資和不明朗的投資收益是阻礙民資進(jìn)入的三大問題。

決策權(quán)被壟斷，保護(hù)民資參與鐵路建設(shè)的法律和監(jiān)管保障幾乎為零。目前，僅有國家指導(dǎo)性的文件鼓勵(lì)民資進(jìn)入鐵路行業(yè)，缺乏配套的實(shí)施細(xì)則和監(jiān)管體制，同時(shí)調(diào)度指揮、業(yè)務(wù)運(yùn)營等關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍然掌握在中國鐵路總公司手中，使得大量民資不敢涉足這個(gè)行業(yè)。

鐵路建設(shè)與經(jīng)營的規(guī)模性為民資進(jìn)入設(shè)置了很高的門檻。鐵路建設(shè)需要的資金動(dòng)輒幾百億、上千億，就目前來看，即使民資參與鐵路建設(shè)，在面對(duì)強(qiáng)大的國資時(shí)，也只能取得很小的股權(quán)比例，在實(shí)際運(yùn)作中不具備話語權(quán)。

鐵路投資收益回報(bào)周期長、回報(bào)率低。市場經(jīng)濟(jì)中資本是逐利的，而當(dāng)前鐵路的結(jié)算方式仍然為交叉補(bǔ)貼平衡盈虧，因此民資很難掌握投資的實(shí)際盈利情況，而且對(duì)比其他運(yùn)輸方式，其回報(bào)周期也遠(yuǎn)遠(yuǎn)長于民資的心理預(yù)期。

(二)民資進(jìn)入電力行業(yè)的阻力

對(duì)于電力行業(yè)來說，前一輪改革遺留的問題依然阻礙著民資進(jìn)入。十年改革并沒有解決“輸配問題”，而新的政策也沒有提出新的解決辦法。因此能夠向民資開放的只有行業(yè)的“兩頭”——發(fā)電側(cè)和售電側(cè)。但是如果不能解決中間環(huán)節(jié)，國家鼓勵(lì)民資進(jìn)入的政策也只能是一紙空文，不接地氣。

由于發(fā)電環(huán)節(jié)的資金與技術(shù)門檻高，投資回報(bào)期長，目前發(fā)電環(huán)節(jié)的競爭非常激烈，追求短平快的民間資本并無投資優(yōu)勢。而電網(wǎng)建設(shè)若能在輸配電分開的基礎(chǔ)上放開，對(duì)于民資而言不失為一個(gè)好的投資機(jī)會(huì)。在火電、水電等領(lǐng)域，由于好的項(xiàng)目資源已基本被瓜分，民間資本只能做一些規(guī)模較小的項(xiàng)目。[8]

(三)民資進(jìn)入石油天然氣行業(yè)的阻力

對(duì)于石油天然氣行業(yè)來說，目前依然缺乏鼓勵(lì)民資進(jìn)入的配套實(shí)施細(xì)則、法律和監(jiān)管。因?yàn)橹惺汀⒅惺却笮蛧蟛蝗辟Y金、不缺技術(shù)，所以缺乏與民資合作的動(dòng)力。同時(shí)，上游開采政策依然不夠明朗，民間資本參與我國油氣開發(fā)雖然被認(rèn)為是未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)趨勢，但具體操作起來還有很多問題仍待解決；石油進(jìn)口權(quán)仍然沒有全面放開。中游管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)投資大，對(duì)民資資質(zhì)和入股方式要求苛刻，民營企業(yè)沒有足夠的能力參與大型項(xiàng)目。以成品油管網(wǎng)為例，目前國內(nèi)大部分管網(wǎng)屬于中石油和中石化，與民營企業(yè)合資的只有少數(shù)，像山東這樣雖然地方煉廠規(guī)模集中，但每一家的資金都不足以支撐自己建設(shè)成品油管道，因此即使明知建設(shè)運(yùn)輸管道后對(duì)自己的銷售以及資源分配會(huì)有很大的好處，但也只能望洋興嘆。[10]

四、 推動(dòng)民間資本進(jìn)入自然壟斷行業(yè)的對(duì)策

(一)完善法律制度，保障民資進(jìn)入

資源壟斷已經(jīng)成為相當(dāng)固化的權(quán)力體系。雖然我國法律沒有禁止民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)，但實(shí)際上還存在明顯的政策壁壘，如本可為民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)開路的《反壟斷法》第七條就明確規(guī)定：“國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營專賣的行業(yè)，國家對(duì)其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動(dòng)予以保護(hù)。”有的壟斷行業(yè)就很可能由此找到依據(jù)，借機(jī)阻止民間資本的進(jìn)入。[11]還有些壟斷行業(yè)，在政策層面允許民資進(jìn)入，但具體實(shí)施層面仍待實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。因此，民資要真正涉足自然壟斷行業(yè)，還需要在政策和法律層面有所突破。要想打破壟斷，把促進(jìn)民間投資的利好政策落到實(shí)處，最重要的是建立和完善鼓勵(lì)、支持、保護(hù)民間投資的法律制度，把政府各部門的規(guī)章上升為國家法律，為打破民間投資準(zhǔn)入限制、實(shí)現(xiàn)民間資本的投資自由化，提供強(qiáng)有力的法律制度保障。[12]

各行業(yè)原有的法律法規(guī)大多是為保護(hù)其現(xiàn)有的優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)清理這些舊制度，重新制訂相關(guān)的法律制度，做到公平競爭。當(dāng)前，許多壟斷行業(yè)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，行業(yè)自己制定國家標(biāo)準(zhǔn)、制定競爭規(guī)則，當(dāng)出現(xiàn)沖突時(shí)，行業(yè)一定會(huì)維護(hù)自己的利益，這顯然不利于打破壟斷，所以要讓民資真正進(jìn)入壟斷行業(yè)必須清理各行業(yè)原有的法律法規(guī)，并在此基礎(chǔ)上通過公共決策的方式制訂新法規(guī)，使國有企業(yè)、民營企業(yè)站在同一條起跑線上，實(shí)現(xiàn)公平競爭，這是保證民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)的前提，是打破壟斷的根本所在。

(二)堅(jiān)持體制改革，建立平等競爭機(jī)制

只有改革先行，創(chuàng)造適合民資的生存環(huán)境，民資才能真正進(jìn)入壟斷行業(yè)。目前國家從政策層面上為民資提供了沖破壟斷行業(yè)大門的契機(jī)，但民資進(jìn)入壟斷行業(yè)還面臨諸多挑戰(zhàn)，首當(dāng)其沖是體制問題。壟斷行業(yè)產(chǎn)生的根源在于體制問題，要打破壟斷必須進(jìn)行深層次體制改革，要敢于向壟斷行業(yè)既得利益動(dòng)刀，比如限制壟斷行業(yè)的各種特權(quán)、對(duì)壟斷行業(yè)進(jìn)行清晰定位和范圍界定等。長期以來，鐵路、電力、石油天然氣等壟斷行業(yè)，市場競爭不充分，造成了國企一家獨(dú)大的局面，霸王條款時(shí)有存在。要對(duì)傳統(tǒng)的壟斷行業(yè)體制進(jìn)行全面、深化的改革，僅僅個(gè)別項(xiàng)目或者領(lǐng)域開放，還是難以改變民資進(jìn)入的顧慮和猶豫。所以今后要采取措施，真正落實(shí)“非禁即入”原則，制定合理回報(bào)機(jī)制等配套支持政策，讓民資不僅“進(jìn)得來、還要?jiǎng)澋脕怼?，從而推?dòng)民間資本依法平等進(jìn)入鐵路、電力、石油天然氣等壟斷行業(yè)。[13]例如，為了更好地鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入石油和天然氣的開采領(lǐng)域，國家應(yīng)適度放開常規(guī)油氣開采，有意識(shí)地為民間資本預(yù)留一部分空間，油氣管網(wǎng)也應(yīng)在遵循上述原則基礎(chǔ)上，適度向民間和社會(huì)資本放開。同時(shí)保障民間資本的收益，保障民資與國有壟斷企業(yè)展開公平競爭。

(三)提升民企能力，加快投資轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐

雖然國家鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入壟斷領(lǐng)域的政策密集出臺(tái)，但是民間資本要順利進(jìn)入壟斷行業(yè)，不能僅靠政策利好，其自身競爭力的完善才是關(guān)鍵。民營企業(yè)應(yīng)盡快提高自身的實(shí)力，提升創(chuàng)新能力，提高進(jìn)場后的博弈能力。當(dāng)然，這需要加強(qiáng)對(duì)民間投資的金融服務(wù)，利用資本市場，支持符合條件的民營企業(yè)通過股票、債券市場融資，提高核心競爭力。民資進(jìn)入壟斷行業(yè)，可以采取靈活多樣的方式，一是多個(gè)企業(yè)出資抱團(tuán)經(jīng)營，一是和國有資本聯(lián)合搞混合所有制經(jīng)營。[14]民資進(jìn)入方式的多樣化，有助于民企真正做大做強(qiáng)。

綜上所述，當(dāng)前國家十分注重對(duì)鐵路、電力、石油天然氣等自然壟斷行業(yè)的改革，推動(dòng)民資進(jìn)入這些行業(yè)是國家重要的改革舉措。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，對(duì)民資進(jìn)入這些行業(yè)的改革已經(jīng)成為國家的重要著力點(diǎn)，部分領(lǐng)域民資進(jìn)入的趨勢不可避免。但是僅有鼓勵(lì)政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，改革不是一蹴而就的，民資進(jìn)入不是一個(gè)獨(dú)立問題，它需要行政部門、國資和民資的順利配合，需要整個(gè)行業(yè)改革的配合，才能保證民資順利有序地進(jìn)入鐵路、電力、石油天然氣等自然壟斷行業(yè)。

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