□譚功燮/四川省種子站

《種子法》存在的問題淺析及修改建議

□譚功燮/四川省種子站

1 現(xiàn)行《種子法》存在的突出問題

《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）頒布10多年來，有力地促進(jìn)了我國種業(yè)、林業(yè)的發(fā)展，對整個經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展起到了積極、重要地作。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是2011年國務(wù)院8號文件出臺后，法律規(guī)定中一些不適應(yīng)種業(yè)發(fā)展的條款也逐漸顯現(xiàn)出來。

（1）執(zhí)法主體不明確，職能職責(zé)不明晰?！斗N子法》中沒有明確種子、種苗管理部門的職能職責(zé)，導(dǎo)致執(zhí)法主體不明確，種子執(zhí)法作為專業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法之間存在權(quán)責(zé)不清、分工不明的問題。同時，總則中強(qiáng)調(diào)各級人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別主管本行政區(qū)域內(nèi)的種子工作，但在罰則中出現(xiàn)了工商行政管理部門，在執(zhí)法中必然導(dǎo)致多頭管理現(xiàn)象的發(fā)生，會影響種子法的有效貫徹執(zhí)行。

（2）法則界定模糊，操作難度大?！斗N子法》條款框架較粗，部分條款法則界定模糊，可操作性不強(qiáng)。如：使用種子發(fā)生民事糾紛時可以向仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，但未明確仲裁機(jī)構(gòu)具體為哪個部門，導(dǎo)致實(shí)際操作難度大。

（3）存在法律條文分散、不完整的現(xiàn)象?！斗N子法》的內(nèi)容比較全面，但原則性的規(guī)定過多，需要相應(yīng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章進(jìn)行補(bǔ)充，就使得有關(guān)法律規(guī)定過于分散；在種子生產(chǎn)、違法行為懲處方面存在不全的現(xiàn)象，如：申請種子生產(chǎn)許可證對種子生產(chǎn)面積未作申報要求。

（4）處罰力度小，違法行為時有發(fā)生。按照現(xiàn)行種子法的規(guī)定，處罰標(biāo)準(zhǔn)低，不足以震懾不法企業(yè)，難以遏制當(dāng)前違法種子案件高發(fā)的態(tài)勢，不法企業(yè)通過銷售套牌種子可以輕松獲利數(shù)十萬，甚至是數(shù)百萬，相比之下，罰款則少得可憐。違法成本低，導(dǎo)致假冒套牌的種子案件常常發(fā)生，嚴(yán)重干擾了正常市場秩序，嚴(yán)重威脅糧食生產(chǎn)安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。

（5）品種管理法律依據(jù)不充分，監(jiān)管難度大。一是非主要農(nóng)作物品種市場準(zhǔn)入未納入監(jiān)管。近年來，特色效益農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，非主要農(nóng)作物種植面積增加，種子需求量和供應(yīng)量逐年攀升，但其市場準(zhǔn)入?yún)s未將其納入監(jiān)管范疇。不法分子受利益驅(qū)使，肆意生產(chǎn)、銷售假冒偽劣非主要農(nóng)作物種子，這給種子市場監(jiān)管帶來很大的難題。調(diào)查顯示，近年非主要農(nóng)作物種子假冒偽劣案件呈高發(fā)趨勢，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益，形成社會不穩(wěn)定因素。二是林木品種亂引亂繁問題突出?！斗N子法》只規(guī)定了從相鄰省區(qū)引進(jìn)良種需進(jìn)行審批和從外地調(diào)種要到當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門備案，卻未對從非相鄰省區(qū)引進(jìn)良種和普通品種作出任何規(guī)定，也沒有對違反相關(guān)規(guī)定的行為作出具體處罰的規(guī)定，由于缺乏引種監(jiān)管的法律依據(jù)和處罰手段，造成監(jiān)管缺失，亂引亂繁現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

（6）救災(zāi)備荒種貯備制度不完善。救災(zāi)備荒種貯備對保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定具有重要作用，《種子法》總則中僅提出國家建立種子貯備的制度，未對省、市、縣各級政府種子貯備作要求，導(dǎo)致目前救災(zāi)備荒種貯備制度不完善、功能不齊全，主要表現(xiàn)在貯備種數(shù)量偏少、范圍窄、補(bǔ)貼低等方面。

（7）缺少執(zhí)法監(jiān)管經(jīng)費(fèi)，執(zhí)法手段落后。一直以來，各級財政都沒有把種子、種苗執(zhí)法經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，種子、種苗執(zhí)法缺乏資金的保證，執(zhí)法設(shè)施設(shè)備落后，沒有必要的交通工具和種子、種苗常規(guī)快速檢測設(shè)備，執(zhí)法手段落后、執(zhí)法能力弱，對種子、種苗生產(chǎn)經(jīng)營過程中的監(jiān)管根本不能適應(yīng)行政管理和行政執(zhí)法的要求。

2 修改《種子法》的有關(guān)建議

（1）進(jìn)一步明確種子種苗管理機(jī)構(gòu)職能職責(zé)。2006年5月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)種子管理體制改革加強(qiáng)市場監(jiān)管的意見》要求明確部門職責(zé)，進(jìn)一步健全種子管理體系。2011年國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見》要求健全職責(zé)明確的管理體系。2011年，農(nóng)業(yè)部成立了種子管理局，全國不少種子管理機(jī)構(gòu)紛紛改為參公管理或管理局，種子管理機(jī)構(gòu)職責(zé)從品種試驗(yàn)審定到退出、親本繁殖到大田生產(chǎn)用種的全程監(jiān)管擴(kuò)展到品種標(biāo)準(zhǔn)樣品收集、品種真實(shí)性和純度的分子檢測、品種權(quán)保護(hù)等。建議在修改《種子法》時，應(yīng)進(jìn)一步明確種子、種苗管理機(jī)構(gòu)職責(zé)職能，以健全種子管理體系，強(qiáng)化種子市場監(jiān)督管理。

（2）加大種業(yè)發(fā)展扶持力度。建議在修改《種子法》時應(yīng)進(jìn)一步加大對種業(yè)發(fā)展的扶持力度，明確增加種業(yè)財政投入，國家和省級政府設(shè)立專項(xiàng)資金或種業(yè)基金，扶持良種選育、推廣、種質(zhì)資源保護(hù)等；加強(qiáng)農(nóng)作物種業(yè)基礎(chǔ)性公益性研究，積極構(gòu)建商業(yè)化育種體系；加大種子企業(yè)信貸扶持，政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)及時為種子生產(chǎn)、種子貯備提供資金支持；實(shí)施種子企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，對“育繁推”一體化種子企業(yè)免征企業(yè)所得稅；將農(nóng)作物種子生產(chǎn)納入政策性農(nóng)業(yè)保險，將農(nóng)作物種子列入鮮活農(nóng)產(chǎn)品品種，并將種子運(yùn)輸納入鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸綠色通道管理。繼續(xù)實(shí)施林木良種補(bǔ)貼制度，對國家和省級重點(diǎn)林木良種基地實(shí)施補(bǔ)貼，改善基地的生產(chǎn)條件，保護(hù)基地的種質(zhì)資源。

（3）強(qiáng)化種質(zhì)資源保護(hù)，提高種質(zhì)資源保護(hù)的可操作性。隨著人類社會生產(chǎn)活動擴(kuò)展，植物遺傳資源越來越窄，為維護(hù)生態(tài)資源戰(zhàn)略安全，國家有必要重點(diǎn)保護(hù)一批種質(zhì)資源，但原有條款比較籠統(tǒng)，在保護(hù)措施與法律處罰方面可操作性較差。建議種質(zhì)資源保護(hù)章節(jié)明確重點(diǎn)保護(hù)范圍，對進(jìn)出口種子作相應(yīng)規(guī)定。

（4）重新確立林木種子品種審定范圍?！斗N子法》規(guī)定主要林木必須經(jīng)過審定通過后才能推廣經(jīng)營，但主要林木只是個相對概念，行政機(jī)關(guān)不可能隨時更換和公布。適宜種植區(qū)域有一定限制，此地可能是主要造林樹種，在另一地就是非主要造林樹種；這階段是主要造林樹種，在另一時期可能就是非主要造林樹種。因此，不宜強(qiáng)行規(guī)定某些林木作為主要林木必須要經(jīng)過審定才能生產(chǎn)經(jīng)營，建議林木品種的審定，只適合自愿原則。

（5）加大行政處罰力度。賦予農(nóng)業(yè)行政主管部門必要的行政強(qiáng)制措施，如種子案件查處過程中的查封、扣押等強(qiáng)制權(quán)?，F(xiàn)行《種子法》沒有賦予農(nóng)業(yè)部門必要的行政強(qiáng)制權(quán)，導(dǎo)致種子執(zhí)法中一些違法行為得不到及時制止和處罰，影響了對種子違法行為的查處力度。要加大對種子違法行為的處罰力度，如加大罰款幅度，對違法情節(jié)嚴(yán)重的種子企業(yè)，在吊銷其生產(chǎn)經(jīng)營許可證的同時，規(guī)定其主要責(zé)任人和直接責(zé)任人10年內(nèi)不得從事種子生產(chǎn)經(jīng)營等。