□曾慶亮/開(kāi)江縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)站

淺析開(kāi)江縣耕地撂荒的原因及對(duì)策建議

□曾慶亮/開(kāi)江縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)站

近年來(lái)，國(guó)家實(shí)施了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，在一定程度上激發(fā)了廣大農(nóng)民的種糧積極性，但由于農(nóng)村勞動(dòng)力快速轉(zhuǎn)移、種糧比較效益低下等多種原因，部分偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)季節(jié)性撂荒現(xiàn)象日益凸顯。筆者通過(guò)多年的實(shí)地調(diào)查和走訪，結(jié)合自己的工作經(jīng)歷，淺析了開(kāi)江縣耕地撂荒的原因，并提出了對(duì)策建議。

1 耕地撂荒現(xiàn)狀

據(jù)調(diào)查，2013年開(kāi)江縣耕地撂荒面積達(dá)116.67hm2，占全縣耕地總面積的0.48%，涉及農(nóng)戶數(shù)約1270戶，占全縣農(nóng)戶數(shù)的0.89%。其中長(zhǎng)年性撂荒（撂荒1年以上）面積43.33hm2左右，占撂荒面積的37%，季節(jié)性撂荒面積73.33hm2，占撂荒面積的63%。全縣耕地撂荒呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：撂荒面積逐年增加；交通不便的偏遠(yuǎn)山區(qū)多于城郊結(jié)合部撂荒；小春撂荒多于大春撂荒；舉家外出撂荒多于留守在家撂荒；長(zhǎng)年性撂荒集中在旱地，季節(jié)性撂荒集中在田內(nèi)。

2 原因淺析

2.1 農(nóng)業(yè)比較效益低，是耕地撂荒的本質(zhì)所在

雖然國(guó)家通過(guò)一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的實(shí)施，尤其是糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼的兌現(xiàn)，在一定程度上激發(fā)了廣大農(nóng)民的種田積極性，但并未從根本上刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、農(nóng)用柴油的價(jià)格持續(xù)上漲，農(nóng)民工日工資不斷攀升，其種糧補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能抵消農(nóng)資價(jià)格及勞動(dòng)工價(jià)上漲因素，種田成本居高不下，農(nóng)業(yè)比較效益特別是種糧比較效益低下的厄運(yùn)始終無(wú)法逆轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)比較效益逐年下降的矛盾日益明顯。

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2010～2013年，短短的3年時(shí)間，農(nóng)資漲價(jià)幅度較大，特別是種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等漲幅均在15%～20%，1hm2耕地農(nóng)資年上漲900～1200元。同時(shí)，受全縣農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出及城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用工量增加的制約，農(nóng)民工日工資逐年上漲。據(jù)調(diào)查，開(kāi)江縣農(nóng)村普工日工資一般為80～100元（不包括生活支出等相關(guān)費(fèi)用），而技工卻高達(dá)150～180元/天不等。在正常年景下，種糧收益與成本基本持平，如遇災(zāi)年，則虧本經(jīng)營(yíng)，撂荒耕地自然就成為了部分地方部分農(nóng)民的“明智”選擇。以種1hm2水稻產(chǎn)量為7.5t、2.5元/kg計(jì)，產(chǎn)值18750元，投入總成本10275元/hm2，在風(fēng)調(diào)雨順的情況下，種植1hm2水稻純收益僅8475元，如遇干旱、洪澇及流行性、暴發(fā)性病蟲害，損失就更加慘重，入不敷出。而小春生產(chǎn)產(chǎn)值就更加低了，勞動(dòng)力投入更多，效益卻更差，基本上屬虧本經(jīng)營(yíng)，這也是導(dǎo)致開(kāi)江縣季節(jié)性撂荒集中于小春季節(jié)的重要原因。部分農(nóng)民總結(jié)得很貼切、很形象“在家種田，不如外出掙錢”，“要想奔小康，就要背井離鄉(xiāng)”。

2.2 勞動(dòng)力缺乏，是耕地撂荒的外在表象

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，國(guó)家對(duì)農(nóng)民工相關(guān)優(yōu)惠政策的落實(shí)，農(nóng)民外出務(wù)工的環(huán)境逐年改善，大多數(shù)農(nóng)民尤其是青壯年農(nóng)民更加愿意外出務(wù)工掙錢。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，開(kāi)江縣現(xiàn)有農(nóng)村勞動(dòng)力29.22萬(wàn)人，外出務(wù)工15.76萬(wàn)人，占全縣總勞動(dòng)力的54%，全縣農(nóng)村勞動(dòng)力呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是整體素質(zhì)普遍低下；二是外出務(wù)工人員文化水平明顯高于留守務(wù)農(nóng)人員；三是外出務(wù)工人員趨于青壯化；四是留守務(wù)農(nóng)人員趨于老齡化。由于在家務(wù)農(nóng)人員文化素質(zhì)低且年齡老化，這些人員沒(méi)有時(shí)間、沒(méi)有精力、沒(méi)有能力耕種從而不得不撂荒。而舉家外出戶的耕地一部分以自行轉(zhuǎn)包方式進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，另一部分因無(wú)人耕種而撂荒，長(zhǎng)年性撂荒的耕地基本集中在舉家外出戶。

2.3 自然災(zāi)害頻繁，也是耕地撂荒的原因之一

開(kāi)江縣地處河沿臺(tái)地，縣內(nèi)年年有災(zāi)，十年九旱，主要有冬干春旱夏伏旱，洪澇秋淋，倒春寒十分明顯。近年來(lái)，洪災(zāi)、病蟲草鼠害頻繁發(fā)生，一年更比一年猛，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然災(zāi)害的影響波動(dòng)很大，因?yàn)?zāi)害直接損失在2000萬(wàn)元以上的年份達(dá)50%，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的種田積極性，很多農(nóng)戶擔(dān)心種田有風(fēng)險(xiǎn)、無(wú)保障，不愿種田。

2.4 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施滯后，是耕地撂荒的重要原因

開(kāi)江縣現(xiàn)有水利設(shè)施大多數(shù)是20世紀(jì)七八十年代修建的，老化失修，滲漏十分嚴(yán)重，加之近幾年的洪水災(zāi)害，水毀嚴(yán)重，大部分已成為病險(xiǎn)設(shè)施。全縣僅有22口水庫(kù)中能正常運(yùn)行的又只有18口，1878口山平塘中只有1460口正常使用；全縣有旱山村70個(gè)，占全縣行政村的36%以上，旱山村基本上是靠天吃飯，生產(chǎn)無(wú)保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣農(nóng)田有效灌面1.21萬(wàn) hm2，僅占耕地面積的50%左右，中低產(chǎn)田土比重高達(dá)51.5%；土壤缺水現(xiàn)象普遍，60%以上的耕地有機(jī)質(zhì)低于1.5%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化程度較低，農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力僅23.3萬(wàn) kW，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然以傳統(tǒng)耕作方式為主，勞動(dòng)生產(chǎn)強(qiáng)度大，農(nóng)民種田仍然十分艱辛且生產(chǎn)效率低下。

3 對(duì)策建議

農(nóng)村耕地撂荒，不僅影響糧食生產(chǎn)安全，而且還會(huì)影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。要解決農(nóng)村耕地撂荒的突出問(wèn)題，就應(yīng)該把它擺到新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展同等重要的位置，與農(nóng)村發(fā)展、改革和穩(wěn)定大局有機(jī)結(jié)合起來(lái)解決，實(shí)行上下聯(lián)動(dòng)，綜合治理，采取法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段，努力遏制農(nóng)村耕地繼續(xù)撂荒的現(xiàn)象。

3.1 健全規(guī)章制度，禁止撂荒

認(rèn)真貫徹落實(shí)好《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《四川省人民政府辦發(fā)廳關(guān)于切實(shí)解決耕地撂荒問(wèn)題的通知》等相關(guān)法規(guī)文件，通過(guò)法律、法規(guī)對(duì)耕地撂荒作一些強(qiáng)制性的約束。一是從征占地補(bǔ)償上禁止，國(guó)家征地補(bǔ)償和集體公益占地調(diào)整土地時(shí)，凡耕地撂荒2年以上的，一律按非耕地荒地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。二是認(rèn)真落實(shí)《土地管理法》第三十七條之規(guī)定；凡耕地撂荒2年以上的由村社集體責(zé)令復(fù)耕，或負(fù)責(zé)調(diào)整流轉(zhuǎn)復(fù)耕，對(duì)既不自行復(fù)耕，又不愿流轉(zhuǎn)復(fù)耕的承包農(nóng)戶，由村社集體強(qiáng)令收回重新發(fā)包。三是認(rèn)真執(zhí)行全戶戶口遷入城市的承包戶，承包耕地集體收回的法律規(guī)定，對(duì)全家外出的農(nóng)戶，鼓勵(lì)將戶口遷出并給予一定補(bǔ)償，農(nóng)民變市民后，收回承包地。四是開(kāi)展形式多樣的宣傳活動(dòng)，教育農(nóng)民愛(ài)惜土地，使承包農(nóng)戶認(rèn)識(shí)到恢復(fù)撂荒地耕種是自己應(yīng)盡的義務(wù)。

3.2 推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，預(yù)防撂荒

推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是從源頭上預(yù)防撂荒的一種長(zhǎng)效機(jī)制。一是用承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換取農(nóng)戶的收益權(quán)和養(yǎng)老保障。目前，外出務(wù)工農(nóng)民不愿意退出承包地的主要原因是現(xiàn)在承包地不僅無(wú)一點(diǎn)負(fù)擔(dān)，不種也還有收益（如偶然被征、占用）；農(nóng)民后續(xù)養(yǎng)老保障要靠承包地。只有解決了承包農(nóng)戶承包耕地合理收益不少、后續(xù)養(yǎng)老有保障這兩點(diǎn)，土地流轉(zhuǎn)加快才有可能，才可以有效預(yù)防耕地撂荒現(xiàn)象。二是按照有償、依法、自愿的原則，對(duì)因無(wú)力耕種又不愿意放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，要確保其收益不少，采取引導(dǎo)其轉(zhuǎn)包、出租或入股的辦法，對(duì)自愿交回的承包地和依法收回的承包權(quán)，盡快重新發(fā)包，對(duì)長(zhǎng)期撂荒的耕地，及時(shí)通知農(nóng)戶限期復(fù)耕，不能按期復(fù)耕的要求委托村社集體代為管理和進(jìn)行流轉(zhuǎn)。三是在縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)四級(jí)網(wǎng)絡(luò)，為土地流入方、流出方提供便捷高效服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)村土地向種植能手、特色優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、經(jīng)營(yíng)大戶適度集中，從而推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地和核心示范園區(qū)建設(shè)。

3.3 實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，限制撂荒

零星分散的土地經(jīng)營(yíng)效益低下，既不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，也是形成農(nóng)村耕地撂荒的主要因素。大力培育農(nóng)村市場(chǎng)主體收納經(jīng)營(yíng)土地是解決土地撂荒的重要舉措。一是大力培育扶持農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)種植大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等市場(chǎng)主體，出臺(tái)激勵(lì)政策，鼓勵(lì)這些市場(chǎng)主體積極接納農(nóng)民流出的土地進(jìn)行規(guī)?；⒓w化、產(chǎn)業(yè)化種植，提高土地產(chǎn)出效益。二是采取激勵(lì)措施鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)（業(yè)主）跨區(qū)承包或租賃撂荒地進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。三是積極引導(dǎo)外出務(wù)工和無(wú)力耕種的農(nóng)戶以土地入股的方式，參與業(yè)主經(jīng)營(yíng)，把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)作為生產(chǎn)要求，使土地變資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化，用土地作為資產(chǎn)或資本，參與業(yè)主經(jīng)營(yíng)。四是在確保糧食種植面積穩(wěn)定的前提下，加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，大力發(fā)展特色效益農(nóng)業(yè)，主攻水稻、玉米、馬鈴薯、大豆、花生等作物，提高土地收益。

3.4 改善基礎(chǔ)條件，制約撂荒

改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高綜合生產(chǎn)能力是解決農(nóng)村耕地撂荒問(wèn)題的重要措施。涉農(nóng)部門要整合涉農(nóng)資金，改善農(nóng)村交通和耕作條件，實(shí)施綜合治理，連片開(kāi)發(fā)，提高規(guī)避災(zāi)害損失的能力，加強(qiáng)對(duì)塘、庫(kù)、堰的產(chǎn)權(quán)制度改革和管理，對(duì)自然災(zāi)害造成的荒山、荒河、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式，承包給經(jīng)營(yíng)業(yè)主，進(jìn)行綜合整治和開(kāi)發(fā)，創(chuàng)造良好的農(nóng)業(yè)環(huán)境，減少農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定性。對(duì)耕作條件差而造成撂荒的，要充分利用農(nóng)村“一事一議”、籌資籌勞、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等優(yōu)惠政策，結(jié)合水保工程、配方施肥工程、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目工程，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件，改善耕作條件，擴(kuò)大耕作面積。

3.5 發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，規(guī)避撂荒

加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展特色效益農(nóng)業(yè)，推行“一鄉(xiāng)一業(yè)”“一村一品”是解決農(nóng)村耕地撂荒問(wèn)題的重要手段。一要結(jié)合本地產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)和土地資源特點(diǎn)，以市場(chǎng)需要為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)合理布局，做大做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。二要加強(qiáng)特色農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)營(yíng)銷體系建設(shè)，解決銷售難的問(wèn)題，增加農(nóng)民收益。三要普遍推行“公司+基地+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，通過(guò)各種專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會(huì)把千家萬(wàn)戶分散經(jīng)營(yíng)組織帶動(dòng)起來(lái)，共同提高土地的產(chǎn)出效益。

3.6 強(qiáng)化科技推廣，減少撂荒

減少農(nóng)村耕地撂荒面積，提高撂荒耕地收益的關(guān)鍵靠科技推廣。因此，要大力開(kāi)展農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的科技素質(zhì)；大力實(shí)施“名優(yōu)工程”，廣泛引進(jìn)和推廣優(yōu)良品種；加大資金投入，繼續(xù)退耕還林，改進(jìn)耕作方式，提高土地復(fù)種指數(shù)，降低勞動(dòng)強(qiáng)度；普及和推行標(biāo)準(zhǔn)化、綠色化、無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)實(shí)用技術(shù)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和效益，解決廣種薄收和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收的實(shí)際問(wèn)題。