劉 莘

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610064)

一、前 言

2011年底，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《章程辦法》)以“教育部令”的形式被頒布，并要求從2012年1月1日起開(kāi)始實(shí)施。《章程辦法》的實(shí)施時(shí)間與《中華人民共和國(guó)高等教育法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《高教法》)的實(shí)施時(shí)間相距13年，后者由1999年1月1日開(kāi)始實(shí)施。這個(gè)事實(shí)意味著:第一，《高教法》關(guān)于大學(xué)章程的相關(guān)規(guī)定不完備;第二，修訂《高教法》的條件還不成熟，必須通過(guò)《章程辦法》對(duì)之予以彌補(bǔ)或補(bǔ)充;第三，近年來(lái)我國(guó)高校的改革呼聲日漸強(qiáng)烈，教師、學(xué)生、員工、各級(jí)管理者、退休職工、家長(zhǎng)、校友、用人單位等各種利益相關(guān)方都有推進(jìn)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革和優(yōu)化大學(xué)運(yùn)行質(zhì)量和效能的要求，而大學(xué)章程的制定和公布則是最能夠凝聚人心的改革路徑。2005年，“985”高校中的吉林大學(xué)率先通過(guò)并公布了自己的大學(xué)章程，截止2011年底，有包括上海交通大學(xué)和中國(guó)政法大學(xué)的一批學(xué)校公布了自己的大學(xué)章程。應(yīng)該說(shuō)，這些學(xué)校是在自覺(jué)地遵行和推進(jìn)《高教法》所要求的民主管理。但是，截止2011年底，僅有極少數(shù)高校建立并公布了自己的章程。此外，這些章程文字簡(jiǎn)略，對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)和權(quán)力運(yùn)行的說(shuō)明較為籠統(tǒng)，大都語(yǔ)焉不詳。由于上述三個(gè)方面的原因，教育部頒布內(nèi)容詳實(shí)的《章程辦法》，對(duì)于指導(dǎo)高校的章程制定和推進(jìn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革有重大的指導(dǎo)意義，其做法頗受歡迎，其效果令人期待。

截止2013年底，有六所高校按照《章程辦法》制定了自己的章程并最終得到了教育部的核準(zhǔn)。①中國(guó)人民大學(xué)、東南大學(xué)、東華大學(xué)、上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)、武漢理工大學(xué)、華中師范大學(xué)于2013年8月在教育部網(wǎng)站上公布了自己的大學(xué)章程，教育部于2013年11月底予以了核準(zhǔn)并正式生效。從這六所高校的章程內(nèi)容可以看出，《章程辦法》發(fā)揮了積極的作用。以《中國(guó)人民大學(xué)章程》為例，其中明確規(guī)定了黨委常委會(huì)的票決制，明確規(guī)定校長(zhǎng)在校長(zhǎng)辦公會(huì)議中的決定無(wú)需遵循票決制，此外，還明確規(guī)定了校學(xué)術(shù)委員會(huì)主任“一般由不擔(dān)任行政職務(wù)的資深教授擔(dān)任”。自《高教法》頒布以來(lái)，這些規(guī)定首次在生效的大學(xué)章程中得到體現(xiàn)，在高校“去行政化”的道路上邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。本文旨在通過(guò)對(duì)《高教法》和《章程辦法》的剖析，進(jìn)一步厘清中國(guó)公立高校治理的改革方向。文中論述的改革方向和內(nèi)容，有的已經(jīng)體現(xiàn)在了自《章程辦法》公布以來(lái)的相關(guān)高校的章程制定中，有的則需要高校領(lǐng)導(dǎo)人有相應(yīng)的認(rèn)知水準(zhǔn)和改革氣魄予以推動(dòng)。

二、《高教法》的規(guī)定與現(xiàn)實(shí)

《高教法》第十一條規(guī)定，“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”。嚴(yán)格地講，“面向社會(huì)”的提法不妥，因?yàn)楦叩冉逃白鳛槠浣M織形式的大學(xué)都是社會(huì)結(jié)構(gòu)或社會(huì)系統(tǒng)的構(gòu)成部分，本身就在社會(huì)之中。當(dāng)然，“面向社會(huì)”意在強(qiáng)調(diào)高校不是一個(gè)封閉的單位，高等教育不是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，但作為立法要求有值得商榷之處。處于社會(huì)系統(tǒng)中的高校有“依法自主辦學(xué)”的權(quán)利，這個(gè)規(guī)定在《高教法》的第四章“高等學(xué)校的組織和活動(dòng)”中有更明確的界定，內(nèi)容如下。第一，高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格，校長(zhǎng)是法定代表人，高校獨(dú)立享有民事權(quán)利，獨(dú)自承擔(dān)民事責(zé)任 (第三十條)。第二，高校有依據(jù)法律法規(guī)“自主調(diào)節(jié)系科招生比例”(第三十二條)、“自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專(zhuān)業(yè)” (第三十三條)、“自主制定教學(xué)計(jì)劃、選編教材、組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng)”(第三十四條)、“自主開(kāi)展科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)和社會(huì)服務(wù)”(第三十五條)、“自主開(kāi)展與境外高等學(xué)校之間的科學(xué)技術(shù)文化交流與合作”等權(quán)利;第三，為了自主承擔(dān)上述責(zé)任，高校在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上要“自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門(mén)等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備”(第三十七條)，在財(cái)產(chǎn)管理上要“對(duì)舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)、國(guó)家財(cái)政性資助、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)依法自主管理和使用”(第三十八條)。

上述條款分別在“人、財(cái)、事”三個(gè)方面對(duì)“自主辦學(xué)”予以了部分說(shuō)明，但未提及“自主招生”權(quán)，這意味著，《高教法》所界定的“自主辦學(xué)”權(quán)，一開(kāi)始就是不完全的。此外，第三十三條強(qiáng)調(diào)高校在自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專(zhuān)業(yè)時(shí)要“依法”，但并未界定要依什么法，而實(shí)際情況是，作為管理者而非作為辦學(xué)者的教育部掌握著從總體上規(guī)劃專(zhuān)業(yè)目錄的權(quán)力，但《高教法》并未對(duì)該權(quán)力的依據(jù)和使用有任何規(guī)定。第三十四條規(guī)定，高校有制定教學(xué)計(jì)劃和實(shí)施教學(xué)活動(dòng)的自主權(quán)，但由于在意識(shí)形態(tài)教育的課程設(shè)計(jì)、教材選編和教學(xué)實(shí)施上要遵照相關(guān)要求，而這些要求并沒(méi)有以立法形式來(lái)運(yùn)行，《高教法》中規(guī)定的自主教學(xué)權(quán)，實(shí)際上也是不完全的。類(lèi)似地，第三十六條對(duì)高校自主展開(kāi)對(duì)外交流與合作有一個(gè)要按照“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”的限制而又不能在《高教法》中闡明“有關(guān)規(guī)定”究竟指的是什么，實(shí)際上是否定了高校有對(duì)外交流與合作的完全的自主權(quán)利。對(duì)完全的自主辦學(xué)權(quán)的否定，意味著對(duì)不具有自主辦學(xué)權(quán)的肯定或?qū)哂胁煌耆淖灾鬓k學(xué)權(quán)的肯定，《高教法》作為1949年后的第一部相關(guān)法律，就其實(shí)際上肯定后者而非肯定前者而言，是重要的歷史進(jìn)步。如果《高教法》能夠?qū)Α安煌耆淖灾鬓k學(xué)權(quán)”的范圍和邊界有清晰的說(shuō)明，就能夠知道不完全的自主辦學(xué)權(quán)究竟是什么以及自主辦學(xué)權(quán)為何是不完全的，也能夠知道使自主辦學(xué)權(quán)不完全的那些限制性條件是否合理。然而，《高教法》第十一條明確提出要“依法自主辦學(xué)”而未明確提出要“依法不完全自主辦學(xué)”，容易給人誤導(dǎo)，以為有了《高教法》，高校自主辦學(xué)就有了保障。實(shí)際情況是，《高教法》規(guī)定的自主辦學(xué)權(quán)與中國(guó)高校實(shí)際上不擁有完全的辦學(xué)自主權(quán)的現(xiàn)實(shí)相沖突，而且由于《高教法》自身的不完備性，并沒(méi)有給出解決這種沖突的路徑，因此使高校自主辦學(xué)權(quán)在《高教法》的承認(rèn)、規(guī)定和約束下難以實(shí)現(xiàn)自身。

回顧1949年以后的中國(guó)高等教育史，仍然可以說(shuō)，1999年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《高教法》具有重要的意義。1949年之后，特別是“文化大革命”期間，實(shí)際上是否認(rèn)了高校有自主辦學(xué)權(quán)。在國(guó)家意志主宰整個(gè)社會(huì)的單極社會(huì)結(jié)構(gòu)中，高校僅僅是也只能是特定意識(shí)形態(tài)下完成國(guó)家意志的工具，本身不具有任何自主性。隨著改革開(kāi)放和思想解放的到來(lái)，隨著高考制度的恢復(fù)，中國(guó)高校也開(kāi)始部分恢復(fù)了作為一種獨(dú)特社會(huì)組織的尊嚴(yán)與活力。截至《高教法》實(shí)施的歷史節(jié)點(diǎn)，中國(guó)高校已經(jīng)從“完全不擁有自主辦學(xué)權(quán)”的階段過(guò)渡和發(fā)展到了“擁有不完全的自主辦學(xué)權(quán)”的新階段，《高教法》實(shí)際是承認(rèn)和反映了中國(guó)高等教育管理體制的變化和成就。也許，《高教法》的起草者沒(méi)有厘清“不完全的自主辦學(xué)權(quán)”與“完全的自主辦學(xué)權(quán)”的區(qū)別;也許，起草者受現(xiàn)實(shí)條件的限制沒(méi)有辦法在這部法律中對(duì)“不完全的自主辦學(xué)權(quán)”或“完全的自主辦學(xué)權(quán)”做出明確界定，以至于第十一條的“依法自主辦學(xué)”在整部《高教法》中沒(méi)有辦法予以清晰而自洽的表達(dá)。無(wú)論怎樣，《高教法》對(duì)概念模糊的“自主辦學(xué)”的公開(kāi)支持，標(biāo)志著中國(guó)高校已經(jīng)走出了“完全不擁有自主辦學(xué)權(quán)”的階段。值得強(qiáng)調(diào)的是，中國(guó)高校是在無(wú)法可依的情況下贏得不完全的辦學(xué)自主性的，就像中國(guó)經(jīng)濟(jì)最初也是在無(wú)法可依的情況下激發(fā)了自身的活力和贏得了自身的發(fā)展。如果《高教法》沒(méi)有能力把高校從擁有“不完全的自主辦學(xué)權(quán)”引領(lǐng)至擁有“完全的辦學(xué)自主權(quán)”的階段，這部法律就只具備反映現(xiàn)實(shí)而不具備引領(lǐng)現(xiàn)實(shí)的高度或意義。當(dāng)然，中國(guó)高校是否會(huì)遵循從“完全不擁有自主辦學(xué)權(quán)”到“擁有不完全的自主辦學(xué)權(quán)”再到“擁有完全的自主辦學(xué)權(quán)”的發(fā)展過(guò)程，既需要理論論證也需要?dú)v史檢驗(yàn)。

《高教法》第三十七條規(guī)定:“高等學(xué)校根據(jù)實(shí)際需要和精簡(jiǎn)、效能的原則，自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門(mén)等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備?！眱H就字面含義看，該條款對(duì)高校設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)和配置內(nèi)部人員賦予了未加約束的自主權(quán)。然而，實(shí)際情況卻是，在“完全不擁有自主辦學(xué)權(quán)”的歷史階段，中國(guó)高校的管理體制不過(guò)是黨和國(guó)家的全權(quán)管理體制的延伸或縮影。盡管已經(jīng)過(guò)渡到了“擁有不完全的自主辦學(xué)權(quán)”的階段，盡管中國(guó)高校的運(yùn)行方式和包括管理功能在內(nèi)的大學(xué)功能與“完全不擁有自主辦學(xué)權(quán)”的階段相比已經(jīng)有了本質(zhì)的不同，但內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的若干特征并沒(méi)有本質(zhì)上的變化?？偟貋?lái)講，高校的內(nèi)部管理系統(tǒng)仍然是按照黨與行政的兩條線(xiàn)索來(lái)設(shè)置，內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)基本上與上級(jí)黨委和行政主管部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置形成對(duì)應(yīng)關(guān)系。理論上講，按照《高教法》第三十七條，高校完全可以按照自主辦學(xué)權(quán)的要求和方向重新設(shè)置或調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)，不必保持與上級(jí)黨委和行政部門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)關(guān)系。然而，機(jī)構(gòu)設(shè)置的自主權(quán)取決于高校負(fù)責(zé)人是否勇于或愿意使用這種自主權(quán)?，F(xiàn)實(shí)情況是，高校負(fù)責(zé)人完全由上級(jí)黨委或行政機(jī)構(gòu)任命，意味著這是一種對(duì)上負(fù)責(zé)的人事體制。由于上級(jí)黨委或行政機(jī)構(gòu)的各個(gè)部門(mén)都在不同角度或程度行使著對(duì)高校進(jìn)行管理的功能，高校負(fù)責(zé)人難以有意愿或勇氣去進(jìn)行改變現(xiàn)狀的內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整，以至于“完全不擁有辦學(xué)自主權(quán)”時(shí)代的治理結(jié)構(gòu)的許多特征一直延續(xù)至“擁有不完全的辦學(xué)自主權(quán)”的今天。由于第三十七條規(guī)定的這種機(jī)構(gòu)設(shè)置的自主權(quán)只能在很小范圍內(nèi)被使用，它只是程度相當(dāng)有限的不完全的自主權(quán)。第三十八條規(guī)定，高校可以對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行自主管理和使用，但實(shí)際情況是，高校并不擁有通過(guò)投資去保值或增值資產(chǎn)的權(quán)利，也沒(méi)有根據(jù)自身需要決定如何配置資金或如何控制資金使用節(jié)奏的完全的自主權(quán)。簡(jiǎn)言之，《高教法》對(duì)自主辦學(xué)權(quán)的界定以及與現(xiàn)實(shí)的吻合或反差，都證明了中國(guó)高校僅僅擁有不完全的自主辦學(xué)權(quán)。

《高教法》第三十九條規(guī)定，“國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)［簡(jiǎn)稱(chēng)‘黨委’］領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，要“支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)”，第三十九條列舉了“黨委”的職權(quán)，第四十一條列舉了校長(zhǎng)的職權(quán)。按照第三十九條，“黨委”除了負(fù)責(zé)與意識(shí)形態(tài)相關(guān)的工作，還有對(duì)于學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的決定權(quán)，以及與學(xué)校改革發(fā)展管理機(jī)制相關(guān)的重大事項(xiàng)的決定權(quán)。按照第四十一條，校長(zhǎng)的決策權(quán)包括:制定和實(shí)施年度工作計(jì)劃，教師與其他工作人員的人事管理，學(xué)生學(xué)籍管理，執(zhí)行年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算，以及學(xué)校章程規(guī)定的其他職權(quán);校長(zhǎng)的提議權(quán)包括:內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，副校長(zhǎng)人選，年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案。按照《高教法》的規(guī)定，“黨委”類(lèi)似于高校的決策機(jī)構(gòu)，而校長(zhǎng)類(lèi)似于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的總負(fù)責(zé)人。縱觀(guān)整個(gè)《高教法》，并沒(méi)有對(duì)作為決策機(jī)構(gòu)的高?！包h委”的構(gòu)成人員及其產(chǎn)生有任何說(shuō)明，甚至沒(méi)有提及“黨委書(shū)記”。現(xiàn)實(shí)情況是，包括黨委書(shū)記在內(nèi)的黨委常委，都由上級(jí)或再上級(jí)黨組織任命?！陡呓谭ā窙](méi)有提及校長(zhǎng)是否必須是學(xué)校的黨委常委，但現(xiàn)實(shí)情況往往是，校長(zhǎng)是黨委常委，特殊情況下，校長(zhǎng)還可能兼任黨委書(shū)記。現(xiàn)實(shí)中，除了極個(gè)別民主黨派或無(wú)黨派的副校長(zhǎng)不是黨委常委，副校長(zhǎng)往往也是黨委常委。按照約定俗成，黨委常委往往都有“副書(shū)記”或“副校長(zhǎng)”的頭銜，而所有副校級(jí)負(fù)責(zé)人的任命事實(shí)上都由上級(jí)黨委或黨組決定，學(xué)校師生員工對(duì)此幾乎沒(méi)有決定權(quán)。換言之，僅就高校負(fù)責(zé)人的任命來(lái)看，學(xué)校幾乎沒(méi)有自主權(quán)，其狀況更接近“完全不擁有自主辦學(xué)權(quán)”的地位?！陡呓谭ā芬环矫嬉?guī)定要“依法自主辦學(xué)”，另一方面又默認(rèn)高校完全不具備對(duì)于校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的自主決定權(quán)的事實(shí)，這種自相矛盾既反映了現(xiàn)實(shí)中的矛盾，也進(jìn)一步透露了《高教法》欠缺引領(lǐng)作用的保守特征。

《高教法》的自相矛盾和保守特征，實(shí)際上為中國(guó)公立高校治理結(jié)構(gòu)的改革與發(fā)展遺留了一系列難以依據(jù)《高教法》而解決的問(wèn)題。由于沒(méi)有任何法律文本明確規(guī)定書(shū)記與校長(zhǎng)的權(quán)力分工，作為決策機(jī)構(gòu)的黨委常委會(huì)與同時(shí)作為決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的校長(zhǎng)辦公會(huì)或校務(wù)會(huì)的職能難以有清晰而有法可依的邏輯層次?，F(xiàn)實(shí)中，究竟書(shū)記權(quán)力更大還是校長(zhǎng)權(quán)力更大，往往取決于誰(shuí)的根基深或誰(shuí)的進(jìn)取心和性格更強(qiáng)。書(shū)記與校長(zhǎng)的雙首長(zhǎng)制，容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，也易導(dǎo)致行政上的效率低下。一般而言，大學(xué)組織相比企業(yè)組織和政府組織，其決策過(guò)程更加復(fù)雜，因?yàn)榇髮W(xué)有非常不同于企業(yè)和政府的組織目標(biāo)和組織原則，因?yàn)榇髮W(xué)組織面臨著如何通過(guò)民主集中制架構(gòu)和協(xié)調(diào)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的獨(dú)特問(wèn)題?！陡呓谭ā酚休^大篇幅涉及大學(xué)的行政權(quán)力，但對(duì)于大學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力，僅有第四十二條一句話(huà)，“高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，審議學(xué)科、專(zhuān)業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案，評(píng)定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項(xiàng)”。這句話(huà)可以理解為是對(duì)大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的承認(rèn)，但縱觀(guān)整個(gè)《高教法》，卻沒(méi)有提及誰(shuí)是學(xué)術(shù)權(quán)力的最終承擔(dān)者，更沒(méi)有提及教師和學(xué)生在大學(xué)中的主體地位?！陡呓谭ā返谒氖龡l在談到教師時(shí)提及了“主體”一詞，原文是:“高等學(xué)校通過(guò)以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益?！钡谒氖龡l中的“主體”的意思是，教師是教職工代表大會(huì)的主要構(gòu)成部分，而不是說(shuō)教師是學(xué)術(shù)權(quán)力的主體或大學(xué)本身的主體。由于《高教法》沒(méi)有明確大學(xué)師生的主體地位，第十條所說(shuō)的高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)“實(shí)行民主管理”就只能有兩種解讀:第一，“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”實(shí)行民主集中制，第二，對(duì)于前者的決定或意見(jiàn)，要有像教職工代表大會(huì)這樣的機(jī)構(gòu)使教師“參與”其中?！陡呓谭ā穼?duì)“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的民主集中制的運(yùn)行方式?jīng)]有明確規(guī)定，為書(shū)記或校長(zhǎng)的權(quán)力運(yùn)行留下很大的無(wú)規(guī)則可依的空間。《高教法》對(duì)教職工代表如何“參與”依據(jù)這樣的“民主集中制”而做出的決定或發(fā)表的意見(jiàn)，也沒(méi)有明確的規(guī)定，致使高校的民主機(jī)構(gòu)非常容易淪為高校行政權(quán)力需用則用不需用則不用的“民主工具”。

于是，中國(guó)高校的內(nèi)部治理普遍存在著一種奇特的景觀(guān):一方面，“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的雙首長(zhǎng)制導(dǎo)致行政效率低下;另一方面，在學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力缺乏保障的大學(xué)組織中，辦學(xué)旨趣、重要崗位任免、資源分配、信息發(fā)布以及權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行，又有很?chē)?yán)重的行政化趨向。在大學(xué)行政效率低下與大學(xué)治理行政化的共同作用下，自由民主的大學(xué)精神必然遭到壓制。此外，由于中國(guó)社會(huì)經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放不可逆轉(zhuǎn)地走向了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之路，市場(chǎng)邏輯成為了社會(huì)運(yùn)行邏輯的重要構(gòu)成?？墒?，大學(xué)的組織目標(biāo)與組織原則意味著，大學(xué)既要培養(yǎng)市場(chǎng)需求的人才和開(kāi)發(fā)市場(chǎng)需要的知識(shí)和技術(shù)，大學(xué)更要有能夠超越市場(chǎng)邏輯和話(huà)語(yǔ)的大學(xué)精神和大學(xué)之道。行政化的大學(xué)運(yùn)行結(jié)構(gòu)和過(guò)度的市場(chǎng)話(huà)語(yǔ)必然會(huì)壓制大學(xué)精神，而行政權(quán)力與市場(chǎng)權(quán)力作為天然的盟友，在使大學(xué)偏離自身的運(yùn)行邏輯的同時(shí)，又難以接受大學(xué)的人才培養(yǎng)的質(zhì)量和科學(xué)研究的水準(zhǔn)。應(yīng)該說(shuō)，大學(xué)的管理者和大學(xué)內(nèi)外的利益相關(guān)方都有意愿使大學(xué)辦得更好，使大學(xué)更像大學(xué)，使大學(xué)培養(yǎng)更多的既懂得行政和市場(chǎng)邏輯又能從中超越出來(lái)進(jìn)而引領(lǐng)社會(huì)的人才。毋庸置疑，大學(xué)內(nèi)的管理者、教師、學(xué)生、員工以及大學(xué)外的管理者、家長(zhǎng)、校友、用人單位都愿意看到我們的大學(xué)能夠按照大學(xué)之道而運(yùn)行。可是，在《高教法》反映的大學(xué)現(xiàn)實(shí)與社會(huì)結(jié)構(gòu)下，就算各方都按照角色規(guī)定的理性方式去選擇和行動(dòng)，大學(xué)作為集體選擇的“函數(shù)”也難以合理地運(yùn)行并產(chǎn)生合理預(yù)期的結(jié)果。要突破“角色的理性選擇所導(dǎo)致的集體的非理性結(jié)果”的矛盾，必須實(shí)行改革。這種改革只可能是系統(tǒng)性的，只可能在“不完全的自主辦學(xué)權(quán)”的基礎(chǔ)上向著“完全的自主辦學(xué)權(quán)”的方向前進(jìn)，這是人類(lèi)文明的現(xiàn)代性歷史進(jìn)程已經(jīng)開(kāi)出來(lái)的大學(xué)之道。在中國(guó)高等教育高度行政化的管理體制中，如果不能在《高教法》的基礎(chǔ)上向著大學(xué)之道實(shí)施進(jìn)一步的改革，就需要有別的契機(jī)。

三、《章程辦法》的引領(lǐng)

《章程辦法》誕生于國(guó)家最高的教育行政部門(mén)，但其基本規(guī)定所貫穿的精神卻為大學(xué)的“去行政化”奠定了可操作的基礎(chǔ)。需要強(qiáng)調(diào)的是，“去行政化”不是“擺脫行政”，而是在合理的治理結(jié)構(gòu)中把行政權(quán)力規(guī)范到合理的位置上和合理的范圍之內(nèi)。對(duì)比閱讀《高教法》和《章程辦法》，就能看出后者具有前者欠缺的引領(lǐng)功能。《章程辦法》第三條規(guī)定:“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實(shí)施辦學(xué)和管理活動(dòng)、開(kāi)展社會(huì)合作”，高校應(yīng)當(dāng)公開(kāi)章程，等等。這一條規(guī)定可謂綱舉目張，大大彌補(bǔ)了《高教法》的不足。首先，《高教法》只提及高等學(xué)校的申請(qǐng)者應(yīng)該提交章程，而未談及早已成立并運(yùn)行的公立或“官辦”高校是否應(yīng)該制定章程。《高教法》的這個(gè)疏漏，可以部分解釋為何截止2011年底，僅有少數(shù)高校建立并公布了自己的章程。其次，該條款專(zhuān)門(mén)提到“公共職能”，突破了把高校當(dāng)作一個(gè)封閉“單位”來(lái)對(duì)待的傳統(tǒng)行政思路。第三，特別重要的是，該條款要求高校內(nèi)部管理規(guī)則和活動(dòng)應(yīng)該以章程為依據(jù)，這個(gè)要求的規(guī)范性非常明確，意味著大學(xué)章程必須凝聚對(duì)于大學(xué)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范和對(duì)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的頂層設(shè)計(jì)。第四，向社會(huì)公布章程是公立大學(xué)履行公共職能的基本前提，大學(xué)師生員工和社會(huì)各界人士可以據(jù)此判斷某所高校的章程是否吻合大學(xué)精神、是否承載了大學(xué)應(yīng)有的組織原則和治理結(jié)構(gòu)?！墩鲁剔k法》第四條強(qiáng)調(diào)大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)“依法完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)”，應(yīng)當(dāng)“完善學(xué)校自主管理、自我約束的體制、機(jī)制”。顯然， 《高教法》沒(méi)有提及的“法人治理結(jié)構(gòu)”和“自主管理”對(duì)于《高教法》提及的“自主辦學(xué)”具有重要的支持意義，至于“自主辦學(xué)”和作為其必要環(huán)節(jié)的“自主管理”應(yīng)該有怎樣的內(nèi)涵，則是《章程辦法》努力要解決的問(wèn)題。

《章程辦法》第五條明確表示，“應(yīng)當(dāng)按照政校分開(kāi)、管辦分離的原則……保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”?！罢７珠_(kāi)”原則的提出大大超越了《高教法》的保守特征，非常值得深思?！陡呓谭ā窙](méi)有明確解釋何謂“政校分開(kāi)”，也不明確其中的“政”指“政治”還是“政府”。但是，由于《章程辦法》不可能違背《高教法》，而且《章程辦法》第四條有“高等學(xué)校制定章程應(yīng)當(dāng)以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)”的意識(shí)形態(tài)要求條款，《章程辦法》第九條有應(yīng)當(dāng)“健全中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的基層政治要求，“政校分開(kāi)”應(yīng)該理解為:政府主管部門(mén)對(duì)高校的要求和規(guī)范應(yīng)該以承認(rèn)和尊重高校自主管理權(quán)為前提。換言之，《章程辦法》透露的立場(chǎng)是，只要公辦高校不違背第四條的意識(shí)形態(tài)要求和第九條的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，就應(yīng)該按照“政校分開(kāi)”和“管辦分離”的原則賦予高校完全的自主權(quán)。至于在堅(jiān)持《章程辦法》第四條和第九條以及《高教法》相關(guān)規(guī)定的前提下能否或如何實(shí)現(xiàn)高校的完全自主權(quán)，則是一個(gè)需要單獨(dú)論證的問(wèn)題。無(wú)論如何，“政校分開(kāi)”和“管辦分離”的原則的提出，實(shí)際上是承認(rèn)了公立高等教育的辦學(xué)者有獨(dú)立于舉辦者和管理者的完全的辦學(xué)自主權(quán)?？v觀(guān)整個(gè)《章程辦法》，可以說(shuō)，所有的具體規(guī)定都是在承認(rèn)和尊重完全自主權(quán)的基礎(chǔ)上提出來(lái)的，而《高教法》則只是在反映現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)具備了的不完全自主權(quán)。可以論證，《章程辦法》對(duì)于高校完全自主權(quán)的承認(rèn)并不等于高校在短期內(nèi)就能擁有完全自主權(quán)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在高校爭(zhēng)取完全自主權(quán)的過(guò)程中，定會(huì)遭遇種種阻力，包括政治阻力、政府部門(mén)的管理阻力以及高校按照《章程辦法》對(duì)各種權(quán)力進(jìn)行再分配時(shí)面臨的內(nèi)部阻力。但是，只要“完全自主權(quán)”的理念得到了承認(rèn)并成為大學(xué)章程的最高指導(dǎo)原則，大學(xué)之道就已經(jīng)開(kāi)啟，歷史進(jìn)步將無(wú)可阻擋。

《章程辦法》第七條強(qiáng)調(diào)，高校章程應(yīng)載明“學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制、法定代表人、組織結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制、民主管理和監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的組成、職責(zé)、管理體制”(六)，以及“學(xué)校負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生與任命機(jī)制”(八)，這些要求是對(duì)“依法完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)”的總則規(guī)定的必然響應(yīng)。這些規(guī)定與《高教法》相比要清晰得多，而且在《章程辦法》的后續(xù)部分中有非常明確的要求。特別需要注意的是，《章程辦法》第七條要求章程載明學(xué)校負(fù)責(zé)人是如何產(chǎn)生與任命的。按照對(duì)“學(xué)校負(fù)責(zé)人”的通常理解，應(yīng)該包括黨委書(shū)記、副書(shū)記、校長(zhǎng)和副校長(zhǎng)。無(wú)論某所高校最后出爐的章程如何確立這一條款要求的內(nèi)容，大學(xué)師生員工和社會(huì)公眾都可以依據(jù)《章程辦法》予以承認(rèn)的完全自主辦學(xué)權(quán)和管理權(quán)來(lái)判斷，該校的校級(jí)負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生在多大程度上吻合或偏離了高校的完全自主原則。就算高校負(fù)責(zé)人特別是高校黨委負(fù)責(zé)人還暫時(shí)無(wú)法依據(jù)完全自主權(quán)來(lái)確立，章程也可以對(duì)黨委常委會(huì)的運(yùn)行和議事決策規(guī)則進(jìn)行說(shuō)明，并以此判斷高校的最高決策機(jī)構(gòu)的運(yùn)行是否遵循了“公平、公正、公開(kāi)”原則。如果某校的黨委常委會(huì)的運(yùn)行沒(méi)有遵循上述原則，就需要承擔(dān)舉證責(zé)任，讓師生員工和社會(huì)公眾明白究竟是出于什么理由。當(dāng)然，只要高校的黨委常委會(huì)在章程的規(guī)范下去陳述為什么這樣運(yùn)行而不那樣運(yùn)行的理由，即使師生員工和社會(huì)公眾不能明白或不能被說(shuō)服，黨委常委會(huì)的運(yùn)行就已經(jīng)被規(guī)范進(jìn)了要講“公共理性”的方向上，而不能無(wú)限制地延續(xù)“關(guān)門(mén)決策”甚至“秘密決策”的傳統(tǒng)方式。當(dāng)然，只要高校最高決策機(jī)構(gòu)的運(yùn)行被規(guī)范進(jìn)了“公共理性”的康莊大道，其運(yùn)行方式是否吻合公共理性的要求或是否吻合大學(xué)精神對(duì)于民主治理的要求，就將成為一個(gè)公共問(wèn)題，而不能由該決策機(jī)構(gòu)憑借自己的權(quán)力單方面予以裁決。如果大學(xué)章程向著這個(gè)方向建立自身，必將是當(dāng)代中國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革過(guò)程中具有里程碑意義的事件，是“立黨為公，執(zhí)政為民”的理念在高等教育管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)?？上驳氖?，《章程辦法》第九條明確要求，應(yīng)該“規(guī)范學(xué)校黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的議事規(guī)則、決策程序，明確支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)的制度規(guī)范”，要“規(guī)范校長(zhǎng)辦公會(huì)議或者校務(wù)會(huì)議的組成、職責(zé)、議事規(guī)則等內(nèi)容”。相比《高教法》，這個(gè)務(wù)實(shí)條款有明顯的進(jìn)步含義，向著“公共理性”要求邁進(jìn)了一大步。

《章程辦法》第十條規(guī)定要在章程中“科學(xué)設(shè)計(jì)學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和組織框架，明確學(xué)校與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，以及各管理層級(jí)、系統(tǒng)之間的職責(zé)權(quán)限，管理的程序與規(guī)則”。回顧《高教法》第三十七條，該條款已經(jīng)抽象地規(guī)定了高校有權(quán)進(jìn)行內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備。《章程辦法》第十條一方面再次肯定了《高教法》對(duì)學(xué)校決策層賦予的組織權(quán)力，另一方面，又通過(guò)對(duì)“職責(zé)”、“權(quán)限”、“程序”、“規(guī)則”等的規(guī)定和強(qiáng)調(diào)，對(duì)學(xué)校決策層的權(quán)力予以了規(guī)范和限制。如果沒(méi)有這些規(guī)定，學(xué)校決策層就容易把內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)當(dāng)作決策實(shí)施的工具，容易忽略對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的自主性的支撐和尊重。從某種意義上講，高等學(xué)校要贏得完全自主權(quán)，既要通過(guò)相關(guān)法律界定管理者與高校的關(guān)系，也要通過(guò)章程反過(guò)來(lái)厘清高校與管理者的關(guān)系。在國(guó)家法律法規(guī)不健全的前提下，章程實(shí)際上具有幫助理順管理者與辦學(xué)者的關(guān)系的功能。可是，就像“國(guó)家”和“人民”，“辦學(xué)者”也是抽象名詞。必須追問(wèn):誰(shuí)是辦學(xué)者，誰(shuí)是高校自主權(quán)的承擔(dān)者?有此一問(wèn)，答案不證自明。以黨委常委會(huì)和校長(zhǎng)為一方的決策層必然要承擔(dān)辦學(xué)者的角色，也必然是自主辦學(xué)權(quán)的承擔(dān)者，但無(wú)論是作為集體的高校最高決策層還是作為個(gè)體最高決策者的書(shū)記或校長(zhǎng)，都不等同于辦學(xué)者本身，也不可能是辦學(xué)自主權(quán)的完全承擔(dān)者。大學(xué)是我們的大學(xué)，這個(gè)“我們”當(dāng)然包括廣大教師、學(xué)生、職員和管理者。就大學(xué)的本質(zhì)功能而言，只有教師和學(xué)生才有資格被稱(chēng)作大學(xué)的當(dāng)然主體，包括大學(xué)最高決策層在內(nèi)的行政系統(tǒng)和所有行政人員，不過(guò)是輔助大學(xué)主體完成大學(xué)本質(zhì)功能的服務(wù)者。大學(xué)師生和作為服務(wù)者的管理者，共同構(gòu)成了大學(xué)的辦學(xué)者，他們必須以其角色和相應(yīng)的職責(zé)去共同承擔(dān)大學(xué)的自主辦學(xué)權(quán)?！墩鲁剔k法》第十七條，實(shí)際上是對(duì)高校決策層確立了如下要求:必須承認(rèn)高校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其成員也是辦學(xué)者的組成部分，也是大學(xué)自主權(quán)的承擔(dān)者，而不是或不僅僅是高校決策層貫徹自己決策意圖的行政手段。按照這種理解，《章程辦法》對(duì)法治精神的貫徹應(yīng)該說(shuō)是相當(dāng)徹底:大學(xué)決策層必須在大學(xué)章程的引領(lǐng)和規(guī)范下進(jìn)行決策，而在決策和實(shí)施過(guò)程中，必須按照大學(xué)章程的權(quán)限劃分和程序規(guī)定去尊重和調(diào)動(dòng)大學(xué)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的自主性。從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的角度講，中國(guó)高校要真正實(shí)現(xiàn)從不完全自主權(quán)向完全自主權(quán)的過(guò)渡，必須對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“不完全自主權(quán)”予以完全的承認(rèn)、規(guī)定和支撐。

《章程辦法》第十條還專(zhuān)門(mén)提到“教授治學(xué)”這個(gè)概念。 “教授”泛指一切教師和研究人員，“學(xué)”指“學(xué)術(shù)”，包括狹義的教學(xué)、廣義的教育、學(xué)術(shù)或科學(xué)研究以及基于研究的社會(huì)服務(wù)。對(duì)“教授治學(xué)”的淺層次的理解是，作為個(gè)體的教師或研究人員做好自己的本職教學(xué)工作和研究工作就可以了，大學(xué)的其他事務(wù)則是專(zhuān)屬于“管理人員”的事情。這種理解忽略了兩個(gè)基本事實(shí):第一，教學(xué)的良好發(fā)展離不開(kāi)學(xué)校對(duì)教學(xué)資源的合理投入與配置，教育的良好展開(kāi)離不開(kāi)學(xué)校對(duì)包括治理結(jié)構(gòu)、學(xué)科結(jié)構(gòu)和民主參與在內(nèi)的“教育場(chǎng)”的方方面面的優(yōu)化;第二，所有研究都只有在學(xué)術(shù)和學(xué)者共同體中才得以深入和發(fā)展，所有研究都面臨著事前的資源支撐，絕大多數(shù)研究都面臨著事后的應(yīng)用和資源的再聚集和再分配。教育與學(xué)術(shù)發(fā)展有自身的目的與法則，必須有相對(duì)獨(dú)立于行政權(quán)力的學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)之進(jìn)行引領(lǐng)和規(guī)范。這種獨(dú)立是“相對(duì)的”，因?yàn)閷W(xué)術(shù)權(quán)力必然要引領(lǐng)和規(guī)范行政權(quán)力去配置資源和優(yōu)化“教育場(chǎng)”，因?yàn)樾姓?quán)力必然要依據(jù)務(wù)實(shí)原則去支撐或制約學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)資源和“教育場(chǎng)”的訴求。無(wú)論怎樣，大學(xué)組織有別于政府組織與企業(yè)組織的一個(gè)重要特征就是，唯有在學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的相互支撐、滲透、緊張和約束的過(guò)程中，通過(guò)理順學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系而架構(gòu)起合理的權(quán)力運(yùn)行的邏輯空間，大學(xué)才能夠在不偏離本質(zhì)功能的道路上良好運(yùn)行和發(fā)展?！墩鲁剔k法》明確提出“教授治學(xué)”，實(shí)際上是把《高教法》未予肯定的主體地位還給了大學(xué)教師。教師主體地位的具體表現(xiàn)就在于要掌握“治學(xué)”權(quán)，并通過(guò)治學(xué)權(quán)去引導(dǎo)和規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)行。如果承認(rèn)大學(xué)的本質(zhì)功能是教育、研究和社會(huì)服務(wù)，就必須承認(rèn)大學(xué)的主體是教師和學(xué)生。如果承認(rèn)教師是治學(xué)權(quán)的承擔(dān)者，就必須承認(rèn)以大學(xué)主體來(lái)承擔(dān)的治學(xué)權(quán)在邏輯上優(yōu)先于服務(wù)于大學(xué)本質(zhì)功能的行政權(quán)。原則上講，真正有資格出任大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)人的，不能是政府官員也不能是企業(yè)家，只能是有杰出造詣而又有管理才能的學(xué)者、科學(xué)家或思想家，因?yàn)橹挥兴麄儾派钌疃檬裁词钦胬戆l(fā)現(xiàn)、什么是知識(shí)生產(chǎn)、什么是教書(shū)育人，只有他們才更有可能憑借已經(jīng)建立起來(lái)的博大情懷和學(xué)術(shù)境界而不把自己當(dāng)作科層制思維下的大學(xué)“官員”。由具有這種資格的大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)人構(gòu)成的決策團(tuán)隊(duì)，一方面成為行政權(quán)的最高代表而履行治校功能，另一方面他們本身也是治學(xué)權(quán)的代表之一。因此，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者的復(fù)雜性在于，他們要通過(guò)與教師分享治學(xué)權(quán)和獨(dú)立承擔(dān)行政權(quán)而同時(shí)成為學(xué)術(shù)權(quán)力的傾聽(tīng)者、代言人和制約者。但是，由于大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者及其行政系統(tǒng)掌握著決定資源、信息和權(quán)力分配的行政權(quán)，對(duì)于即使有資格身兼行政權(quán)與治學(xué)權(quán)的大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)層，也必須有相對(duì)獨(dú)立的治學(xué)權(quán)的民主運(yùn)行空間，才不至于使大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者因?yàn)樾姓?quán)的獨(dú)大而將自身異化成大學(xué)“官員”。

非常值得欣慰的是，《章程辦法》第十一條明確提出，大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)“保障學(xué)術(shù)組織在學(xué)校的學(xué)科建設(shè)、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展、教學(xué)科研計(jì)劃方案制定、教師隊(duì)伍建設(shè)等方面充分發(fā)揮咨詢(xún)、審議、決策作用，維護(hù)學(xué)術(shù)活動(dòng)的獨(dú)立性”。值得注意的是，該條款強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮由教師構(gòu)成的學(xué)術(shù)組織的“決策作用”和學(xué)術(shù)活動(dòng)的“獨(dú)立性”，而《高教法》在論及學(xué)術(shù)委員會(huì)時(shí)，只提及了有對(duì)于學(xué)科或?qū)I(yè)設(shè)置、教學(xué)或科研計(jì)劃及其評(píng)定的“審議權(quán)”?！墩鲁剔k法》對(duì)于學(xué)術(shù)組織的決策權(quán)和學(xué)術(shù)活動(dòng)的獨(dú)立性的肯定，實(shí)際上是按照學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的區(qū)別，要求對(duì)高校自主辦學(xué)權(quán)進(jìn)行合理的內(nèi)部劃分和分配。類(lèi)似于學(xué)校決策層與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力的縱向劃分，與行政權(quán)力橫向劃分開(kāi)來(lái)的學(xué)術(shù)權(quán)力在既有的運(yùn)行范圍內(nèi)也有縱向?qū)哟巍Ｈ绻f(shuō)基于自主辦學(xué)權(quán)的行政權(quán)力的縱向劃分是“法治的”而非“民主的”，那么同樣基于自主辦學(xué)權(quán)的學(xué)術(shù)權(quán)力的縱向劃分則首先是“民主的”再是“法治的”。道理在于，學(xué)術(shù)權(quán)力的合法性依據(jù)首先在于作為個(gè)體的教師和學(xué)生的學(xué)術(shù)權(quán)利，在于各種學(xué)術(shù)權(quán)利在“學(xué)術(shù)民主”精神引領(lǐng)下的交互整合。一旦承認(rèn)了學(xué)術(shù)權(quán)力的相對(duì)獨(dú)立性，“學(xué)術(shù)民主”就必然意味著學(xué)術(shù)權(quán)力的民主化。《高教法》第十一條規(guī)定高校應(yīng)當(dāng)“依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”，但《高教法》卻沒(méi)有任何條款對(duì)所謂的“民主管理”進(jìn)行說(shuō)明，因此高?！懊裰鞴芾怼遍L(zhǎng)期以來(lái)被誤讀成要“傾聽(tīng)群眾聲音”，致使民主之“主”名存而實(shí)亡。與之對(duì)比，《章程辦法》第十條同時(shí)強(qiáng)調(diào)“教授治學(xué)”與“民主管理”，說(shuō)明《章程辦法》的制定者已經(jīng)意識(shí)到了《高教法》的制定者沒(méi)有意識(shí)到的學(xué)術(shù)權(quán)力的獨(dú)立性與民主化的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。有理由認(rèn)為，正是基于這種認(rèn)識(shí)，《章程辦法》才在第十二條中明確要求:“章程應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)的地位作用、職責(zé)權(quán)限、組成與負(fù)責(zé)人產(chǎn)生規(guī)則，以及議事程序等，維護(hù)師生員工通過(guò)教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)參與學(xué)校相關(guān)事項(xiàng)的民主決策、實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利?！?/p>

《章程辦法》第十二條由于承認(rèn)學(xué)生代表大會(huì)有參與學(xué)校相關(guān)事項(xiàng)的民主決策的權(quán)利，實(shí)際上是肯定了學(xué)生在大學(xué)中的主體地位。當(dāng)然，作為被教育者的學(xué)生與作為教育者的教師在大學(xué)中的主體地位應(yīng)有不同的表達(dá)。理論上講，教師是成熟的責(zé)任主體，而大學(xué)生則是介于不成熟和成熟之間的“準(zhǔn)責(zé)任主體”。大學(xué)人才培養(yǎng)目標(biāo)是提升學(xué)生的自主性，幫助學(xué)生通過(guò)心性修養(yǎng)、知識(shí)積累、技能培訓(xùn)和思想激發(fā)而成為能夠承擔(dān)自我發(fā)展和社會(huì)義務(wù)的責(zé)任主體?？梢哉撟C，唯有真正理解并贏得了自主權(quán)的大學(xué)才會(huì)充分尊重作為“準(zhǔn)責(zé)任主體”的大學(xué)生群體，才會(huì)通過(guò)讓這個(gè)群體與大學(xué)教師和管理者共同承擔(dān)他們本來(lái)具有的辦學(xué)責(zé)任而使之成長(zhǎng)為真正的責(zé)任主體，同時(shí)使大學(xué)成為真正意義上的“我們的大學(xué)”。在大學(xué)生以民主方式參與學(xué)校相關(guān)事項(xiàng)的決策過(guò)程中，大學(xué)教師和管理者能夠反過(guò)來(lái)向這個(gè)尚不成熟的群體學(xué)到難以被“成熟者”開(kāi)啟或創(chuàng)造出來(lái)的新的思維或組織模式，因?yàn)檫@些“準(zhǔn)成熟者”正處于生命力最旺盛也最富創(chuàng)造意愿的年齡。正是在這個(gè)民主過(guò)程中，教育者與被教育者的關(guān)系才可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)。不時(shí)發(fā)生的這種逆轉(zhuǎn)理應(yīng)受到師生員工和管理者的共同歡迎，這證明大學(xué)生作為大學(xué)的當(dāng)然主體應(yīng)該而且能夠?yàn)榇髮W(xué)的“教育場(chǎng)”的運(yùn)行和豐富做出獨(dú)特的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，所有這些值得期望的效果都以《章程辦法》予以承認(rèn)和主張的大學(xué)民主治理為前提。

《章程辦法》第十六條規(guī)定:“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照民主、公開(kāi)的原則，成立專(zhuān)門(mén)起草組織開(kāi)展章程起草工作。”《章程辦法》已經(jīng)對(duì)大學(xué)民主治理的具體內(nèi)容予以了詳盡的規(guī)定和要求，這個(gè)條款則對(duì)民主精神予以了最充分和徹底的表達(dá):必須按照民主治校的精神和原則去制定大學(xué)章程，并且，大學(xué)章程必須通過(guò)規(guī)范大學(xué)各種權(quán)力的分配、運(yùn)行和協(xié)調(diào)以引領(lǐng)大學(xué)的發(fā)展。有理由認(rèn)為，《章程辦法》的起草者是民主精神的真正的信奉者，但沒(méi)有理由認(rèn)為，他們就必然是民主運(yùn)行的成熟的實(shí)踐者。類(lèi)似地，就算中國(guó)高校都遵循《章程辦法》走上了章程制定的道路，就算所有高校的領(lǐng)導(dǎo)者都像《章程辦法》的制定者那樣信奉民主精神，也不意味著每一所高校都將達(dá)到同樣的民主治校水準(zhǔn)。因?yàn)槊裰骷仁且环N社會(huì)思想，更是一種社會(huì)活動(dòng)。作為社會(huì)活動(dòng)的民主需要民主技能的支撐，而民主技能需要在活生生的民主溝通、協(xié)商、沖突、論辯、成功、失敗、希望、失望、妥協(xié)、申訴、共識(shí)或和解的具體過(guò)程中才可能得到發(fā)展。無(wú)論大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)者是否愿意，只要按照《章程辦法》規(guī)定的方向和路徑去制定大學(xué)章程，民主觀(guān)念與民主技能就一定會(huì)在大學(xué)師生員工和管理者的身上生根發(fā)展，就算力度和豐富度會(huì)因校而異，它們將在不同程度上成為支撐和豐富大學(xué)“教育場(chǎng)”的公共財(cái)富。要注意，《章程辦法》只規(guī)定了師生有權(quán)參與“相關(guān)事項(xiàng)的民主決策”，而無(wú)法越俎代庖地規(guī)定“相關(guān)事項(xiàng)”對(duì)于某一所高校的具體內(nèi)涵。由于民主改革必然意味著權(quán)力的再分配與再架構(gòu)，必然意味著對(duì)不當(dāng)權(quán)力或利益的約束，在高校師生員工還未形成真正民主意識(shí)和民主行動(dòng)能力的情況下，要判斷由中國(guó)教育最高行政機(jī)構(gòu)憑借《章程辦法》推動(dòng)的這場(chǎng)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的民主改革的命運(yùn)和效果，還為時(shí)過(guò)早。

四、結(jié) 語(yǔ)

《章程辦法》切中了中國(guó)公立高校治理結(jié)構(gòu)的一系列問(wèn)題，當(dāng)然也通過(guò)相關(guān)條款而展望著中國(guó)高校的改革方向。首先，公立高校要在“政校分開(kāi)”、“管辦分離”的原則的支持下，通過(guò)政策支持與自身努力的結(jié)合而使現(xiàn)階段擁有的“不完全自主辦學(xué)權(quán)”提升為“完全自主辦學(xué)權(quán)”。兩者之間并沒(méi)有一個(gè)非此即彼的鴻溝，所以為高校內(nèi)外的漸進(jìn)改革和制度創(chuàng)新留有廣闊的實(shí)驗(yàn)空間。高校對(duì)完全自主權(quán)的擁有并不意味著對(duì)管理者的擺脫，但卻意味著以法的形式厘清了自主權(quán)的內(nèi)涵和邊界，意味著管理者不再能夠以“管理”之名實(shí)行“行政化”的僭越之實(shí)。

其次，公立高校要在“民主治?！钡脑瓌t下讓廣大師生員工共同承擔(dān)辦學(xué)者的角色和責(zé)任，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者與廣大師生的關(guān)系不再是“管理者”與“被管理者”的關(guān)系，而是引領(lǐng)與被引領(lǐng)、服務(wù)與被服務(wù)的共榮共治關(guān)系。毫無(wú)疑問(wèn)，“民主治?！苯^不等同于簡(jiǎn)單的“票決機(jī)制”或粗放式的“大民主”，因?yàn)檫@些淺層次的“民主機(jī)制”實(shí)在有違合理溝通、求同存異、整體提升的民主精神的實(shí)質(zhì)?！懊裰髦涡！碑?dāng)然要求內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的“去行政化”，要求高校行政權(quán)力回歸其應(yīng)有的范圍和位置，但卻要以?xún)?yōu)化行政權(quán)力和行政結(jié)構(gòu)為前提。“民主治?！辈粌H不會(huì)降低身兼學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)人的重要性，反而會(huì)把他們的精力和時(shí)間從各種瑣碎決策中解放出來(lái)，使大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)人能夠站在人類(lèi)文明與人類(lèi)知識(shí)結(jié)構(gòu)的總體性的高度去計(jì)劃和推行大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略。

第三，公立高校要在“民主治?！痹瓌t的引領(lǐng)下理順學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，要在大學(xué)章程和實(shí)際運(yùn)行中設(shè)計(jì)和落實(shí)不同權(quán)力的橫向分權(quán)與縱向分權(quán)以及權(quán)力之間的制約、協(xié)作和整合機(jī)制。為此，高校領(lǐng)導(dǎo)人和師生員工必須在章程制定的過(guò)程中認(rèn)識(shí)到高校內(nèi)部的行政權(quán)力只能是學(xué)術(shù)權(quán)力的派生物?！敖淌谥螌W(xué)”雖有賴(lài)于行政專(zhuān)家和行政系統(tǒng)的支撐和配合，但學(xué)術(shù)權(quán)力本質(zhì)上具有相對(duì)于行政權(quán)力的邏輯優(yōu)先性。按照“民主治?！痹瓌t理順學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力意味著為高校運(yùn)行架構(gòu)起一個(gè)縱橫交錯(cuò)但卻有序合理的權(quán)力空間，意味著各級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和廣大師生員工的自主性都能在其中得到提升和實(shí)現(xiàn)。唯有這樣，高校的自主辦學(xué)權(quán)才有真實(shí)的根基和真正的承載者。