陳亞蕾

（鐵道警察學院，河南 鄭州 450053）

淺談當前公安交警執(zhí)勤執(zhí)法問題及對策
——以鄭州市為例

陳亞蕾

（鐵道警察學院，河南 鄭州 450053）

交警執(zhí)法能力問題關(guān)系到交通動脈的順利穩(wěn)定運行和發(fā)展，如何提升交警隊伍的執(zhí)法素質(zhì)成為一個熱點話題。由于監(jiān)督機制的缺乏和其他行政機關(guān)的干擾等因素，交警部門面臨執(zhí)法困境。針對公安交警執(zhí)勤執(zhí)法中存在的問題，應當采取適當措施以改善當前公安交警執(zhí)勤執(zhí)法的現(xiàn)狀，比如創(chuàng)新工作方法、改善執(zhí)法環(huán)境、健全監(jiān)督機制等。

公安交警；執(zhí)勤執(zhí)法；監(jiān)督機制

隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展以及人民生活水平的不斷提高，汽車逐漸走入更多的普通家庭，我國已經(jīng)步入“汽車大國”的行列。以鄭州市為例，2012年鄭州市機動車保有量已經(jīng)突破200萬輛，同時伴隨城市發(fā)展，鄭州市城市交通壓力非常大，道路交通安全、暢通問題已成為一件關(guān)乎鄭州市民民生的大事。而交通違法行為是影響道路交通安全暢通有序的重要因素，作為交通管理主管部門，交警主要職責就是糾正道路交通違法行為，交通處罰權(quán)則是交警開展交通管理工作的重要手段。當前，群眾對于交警工作要求的逐步提高，交警部門如何規(guī)范自身執(zhí)法行為、加強執(zhí)法監(jiān)督、端正執(zhí)法思想、嚴格執(zhí)法程序，把人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題處理好，成為交警部門必須面對和解決的一個突出問題。

一、公安交警值勤執(zhí)法存在的問題

在當前一段時期，交警執(zhí)法問題不斷凸顯：執(zhí)法主體不明，矛盾不斷；執(zhí)法環(huán)境復雜，問題叢生；相關(guān)法律、法規(guī)不健全，執(zhí)法依據(jù)欠缺；執(zhí)法程序建設(shè)緩慢；執(zhí)法保障機制欠缺等。

（一）值勤執(zhí)法保障機制方面的問題

1.立法層次不高，條文規(guī)范分散

我國法律體系中，關(guān)于警察權(quán)益保護的法律主要有三部：《中華人民共和國人民警察法》 （以下簡稱《人民警察法》）、《中華人民共和國刑法》 （以下簡稱《刑法》）、《中華人民共和國治安管理處罰法》 （以下簡稱《治安管理處罰法》）。其中，《人民警察法》作為專門性法律，對于人民警察執(zhí)法權(quán)益提供了原則上的保護；在《刑法》中，“妨礙公務罪”將人民警察列為公務員來進行保護；《治安管理處罰法》是從妨害社會管理的角度來對妨害警察執(zhí)法行為進行界定。三部法律由于其沒有很好的從根本上保障警察的執(zhí)法權(quán)威以及懲處抵抗警察執(zhí)法的行為這些角度來努力，所以，并不能構(gòu)成關(guān)于警察執(zhí)法保護法律的主體。而實際起到維護警察執(zhí)法權(quán)益作用的大多是一些規(guī)范性文件，缺乏實際的法律效果，且又被執(zhí)法、紀檢、法制、維權(quán)等多個部門予以實施，操作性不強。

此外，關(guān)于警察權(quán)益保護非常重要的關(guān)于武器使用、警察心理保護等內(nèi)容又大多限定在政策性文件視角，這一現(xiàn)狀導致的結(jié)果就是：相關(guān)法律條文多，而實際發(fā)揮作用的很少，真正遇到襲警等警察權(quán)益受損的的嚴重事件時，這些條文發(fā)揮不了實際的效果，所以，在警察權(quán)益保護立法上，我國的法律體系還處于空白狀態(tài)，這理應引起我們的重視。

2.司法實踐上對襲警問題去特殊化

如上所述，《刑法》和《治安管理處罰法》尚未對于警察執(zhí)法中的權(quán)益保護制定相關(guān)的條款，而《人民警察法》規(guī)定了五種“拒絕或者阻礙人民警察依法執(zhí)行職務”的違法行為，應給予治安管理處罰。但是，在對于采取暴力手段抗拒執(zhí)法等可構(gòu)成刑事犯罪的行為，則規(guī)定“依法追究刑事責任”，這一規(guī)定與《刑法》具有類同性，就是將人民警察作為普通國家工作人員看待，而沒有考慮到人民警察是國家打擊暴力犯罪的直接國家暴力機器這一特殊性，而且對于襲警等嚴重危害警察權(quán)益的行為，處罰規(guī)定又明顯不重，難以從根本上震懾犯罪分子，起到保護警察執(zhí)法行為的目的。

（二）現(xiàn)場執(zhí)法環(huán)節(jié)存在的問題

作為基層交通管理者，交警承擔著維持交通秩序、懲處違反交通規(guī)則行為的責任。近年來，直接參與交通活動的機動車和駕駛?cè)舜蠓仍鲩L，交通活動呈現(xiàn)道路交通的復雜性和交通參與人的流動性等特征，交警執(zhí)法對象出現(xiàn)擴大化的趨勢，基層交警承擔的任務比以往要更加復雜、繁重、具體。

基層工作的現(xiàn)實就是基層交警警力明顯不足，“車多”、“警少”成為了當前社會一對顯著的矛盾。現(xiàn)場執(zhí)法中經(jīng)常遇到各類阻法、抗法的情況，給交警工作帶來了極大的不便。在交警執(zhí)法過程中，有時候會遇到一些違法者抵觸交警執(zhí)法的情況，如果交警處置不當，可能引發(fā)雙方摩擦，有的甚至導致群體性事件，由此造成更大的危害，對交警自身造成身體或心理傷害，甚至危及公共安全。

（三）執(zhí)法程序問題

行政機關(guān)開展行政管理活動的基本要求就是要依法行政，要使行政活動更加具有合理性、正確性和合法性，不光要有實體上的保障，還要有程序上的保障?，F(xiàn)實生活當中，行政的無序與混亂狀態(tài)告誡我們，加強行政的程序化建設(shè)刻不容緩，必須提上議事日程。交通事故處理方面存在執(zhí)法程序缺失的問題：

第一，事故處理中證據(jù)意識缺乏。一般情況下，交通事故發(fā)生后，交警需要對事發(fā)現(xiàn)場進行現(xiàn)場勘查，收集現(xiàn)場遺留的痕跡、物證等，然而在實際中，我們勘查現(xiàn)場的時效性得不到保證，物證收集也往往不及時，這樣，交警在事發(fā)現(xiàn)場得到的證據(jù)就可能缺乏處罰上的信服力，當事人會根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗對交警的處罰結(jié)果提出質(zhì)疑。

第二，交通事故處理程序意識差。現(xiàn)實告訴我們，我們依然存在很嚴重的重實體、輕程序的問題，如超期作出交通事故認定書，違法扣留機動車和機動車駕駛證、行駛證等。行政主體并沒有很好地起到告知的作用，而主要是通過互聯(lián)網(wǎng)的方式讓公民自行獲得信息，這就使得行政主體的“告知”變成了公民的“得知”，“書面送達”也變成了公民得自行“查詢”。

（四）基層執(zhí)法任務重、壓力大

目前，負責在路面執(zhí)法的交警主要是各地區(qū)、縣交警大隊及下屬的街道、社區(qū)執(zhí)法中隊民警。他們身處道路交通執(zhí)法的第一線，面臨著與其他部門所不同的職業(yè)壓力。

1.基層交警工作任務繁重

由于道路交通的復雜性和交通參與人的流動性等特征，交警執(zhí)法對象出現(xiàn)擴大化的趨勢，“上面千條線，下面一根針”形象的概括了這一執(zhí)法現(xiàn)實，交通管理工作最終是要由基層交警大隊與交警支隊來完成的，而具體工作是由基層交警具體執(zhí)行的。這種情況下，基層交警管理范圍變大，一方面，基層交警既要管理道路狀況，還要管理違法、違規(guī)駕駛?cè)藛T。長期以來，基層交警工作量巨大，這個群體一直處于工作超負荷的狀態(tài)。

2.基層交警工作壓力大

首先，身體健康壓力大?；鶎庸ぷ鞯默F(xiàn)實就是基層交警警力明顯不足，為了完成工作量，保持道路交通的安全、平穩(wěn)運行，交警就會采取增加工作強度、拼身體的工作方式，受交警工作環(huán)境特殊性的影響，交警直接面臨噪音、灰塵、汽車尾氣、紫外線輻射等，這會引發(fā)一些交警的職業(yè)病。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，交警的死亡率明顯高于普通人群。這種情況反映了交警工作的危險性，交警身體長期處于亞健康狀態(tài)，健康狀況堪憂。

其次，心理壓力大?；鶎咏痪L期在路面超負荷工作，不能正常休息，由于交警執(zhí)法的強制力保障不夠、部分群眾的法制觀念不強以及直接交通參與人的成分復雜等原因，造成交通執(zhí)法環(huán)境不容樂觀，暴力抗拒交通執(zhí)法的的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。長期以來，基層交警承受著一般人難以想象的工作壓力，需要應對各種突發(fā)事件，他們的緊張心理得不到及時的釋放，就容易造成交警精神上的疲軟狀況，對交警的心理健康造成危害。

二、公安交警值勤執(zhí)法中存在問題的原因分析

（一）交警執(zhí)法受到不合理行政干預

1.交警會遭受來自各方面的執(zhí)法抵抗或強權(quán)干擾

近年來，隨著交通事業(yè)的迅猛發(fā)展，作為一個社會系統(tǒng)工程，我國的交通系統(tǒng)更加完善，進入前所未有的發(fā)展機遇期，同時，交通安全形勢也日益凸顯，各類交通事故時有發(fā)生，更加凸顯了交通動脈的安全狀況?，F(xiàn)實中，交通執(zhí)法面臨一些困境：如交警職能管理上，交警無權(quán)對軍車進行實質(zhì)性處罰，而現(xiàn)實是，鄭州市特別是省軍區(qū)周邊道路上，軍車亂闖紅燈引發(fā)的交通事故時有發(fā)生。此外，作為省會城市，省委、省政府、市委、市政府都在市區(qū)，他們的官方車輛如果違規(guī)操作，交警管理上也會有困難，因為本身交警部門就是公安系統(tǒng)的一個組成部分，是由市政府管理的，下級查處領(lǐng)導部門，多有不便，問題叢生。交警執(zhí)法的復雜性狀況容易導致交警執(zhí)法的公平性受到挑戰(zhàn)和質(zhì)疑，如果交警有明顯的區(qū)別對待情況發(fā)生，人民群眾就會對交警管理的公平性、嚴肅性產(chǎn)生質(zhì)疑，這會導致群眾對交警工作不認可、不支持，使得交警執(zhí)法上問題重重。

2.交警部門進行交通執(zhí)法活動受到上級行政機關(guān)的干預

交警作為基層道路執(zhí)法者，受到政府機關(guān)和上級公安部門的領(lǐng)導和工作上的指導，而上級政府和公安機關(guān)的業(yè)務指導往往缺乏連續(xù)性，過多的強調(diào)交通管理上的專項行動，忽視對于日?；A(chǔ)工作的指導和重視，會嚴重影響基層交警的工作積極性，引發(fā)交警的厭倦和松懈情緒，對于交警工作造成不良影響。在中國的行政管理體制內(nèi)，高一級的領(lǐng)導部門對于下級機關(guān)有絕對的管理和指導權(quán)利，交警身為基層執(zhí)法者，級別高于自己的任何一個單位都可以直接指揮交警，平時調(diào)人調(diào)車參加各類活動，年底又是各種檢查與達標，基層交警不得不疲于應付[1]，對自身工作業(yè)績和水平構(gòu)成不利影響，最終結(jié)果也必然是負面的，交警面臨執(zhí)法困境就不難理解。

（二）監(jiān)督機制不完善

執(zhí)法監(jiān)督是確?；鶎咏痪瘒栏?、公正、文明執(zhí)法的重要環(huán)節(jié)。我國的權(quán)力監(jiān)督制約機制總體上適應了我國現(xiàn)行政治體制的需要，但是在現(xiàn)實生活當中卻存在著思想麻痹大意、監(jiān)督機制不完善的情況。交警支隊部分領(lǐng)導只顧應付日常的工作，不注意加強學習，對抓隊伍建設(shè)的重要性認識不到位，對內(nèi)部民警思想政治教育流于形式，沒有真抓實抓，沒有打牢嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法的思想基礎(chǔ)，沒有建立違規(guī)事情“不愿為”的思想防線。工作制度不健全，工作流程不科學，工作機制不完善，沒有建立違規(guī)事情“不能為”的制約機制。業(yè)務監(jiān)督制約機制不健全，內(nèi)部監(jiān)督缺乏有效的措施，工作崗位之間缺乏互相監(jiān)督制約，紀檢、政工等部門履職不力，沒有形成違規(guī)事情“不敢為”的高壓態(tài)勢。

三、改善公安交警值勤執(zhí)法現(xiàn)狀之對策

交警如何執(zhí)法以改善交警部門的公眾印象，提升交警在社會公眾當中的影響力，對于我國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定有著深遠的意義，也是關(guān)乎交通管理工作的大問題。從根本上解決交警執(zhí)法過程中存在的問題，主要應從工作方法的創(chuàng)新、工作環(huán)境的改善、執(zhí)法監(jiān)督的改革的幾個方面入手，采取有針對性的、切實可行的工作方法。

（一）創(chuàng)新工作方法

鄭州交警四大隊四中隊“常青崗”民警數(shù)十年總結(jié)的工作方法十分有用，我們應當在基層交警中加大宣傳、學習力度。

首先，實際行動踐行公正、文明、理性、平和的執(zhí)法理念。該崗的四位老民警在日常工作中，注意自身公正、文明、理性、平和的執(zhí)法形象，對自身提出了“三個規(guī)范”：一是著裝、禮儀、行為規(guī)范；二是執(zhí)法程序、執(zhí)法用語規(guī)范；三是法律文書填寫規(guī)范。在街面執(zhí)勤時，運用近三十年的工作經(jīng)驗總結(jié)出了“崗位工作六法則”：一是感情感召法；二是錯時站位法；三是提前引導法；四是齊抓共管法；五是換位思考法；六是緩和氣氛、以理服人法。

其次，執(zhí)勤站位使用“三角”站位法。高峰值勤時，行人、非機動車、機動車流量大。該站位管理模式是：一名民警站在兩條道路交叉口中心點，一名民警站在離路口一定距離的道路中心線上，另一名民警站在兩條道路交叉口的任一角。站在路口中心點的民警，主要任務是通過站在道路中心線的民警給的信息合理控制交通流的通行速度，掌握好指揮節(jié)奏，并多留意通行方向的交通流，通過響亮的口哨和規(guī)范的手勢，警示那些想違規(guī)超車和會車的車輛；站在任一角的民警主要任務是控制通行方向違規(guī)左轉(zhuǎn)的非機動車和闖信號的行人，同時從該角度發(fā)現(xiàn)路口中心點民警視覺盲區(qū)的機動車違法行為并告知該民警與站在道路中心線的民警配合糾正；站在道路中心線的民警機動靈活，主要觀察道路交通流量，提示路口中心點民警調(diào)整指揮節(jié)奏，全力盤活道路資源，并從該角度發(fā)現(xiàn)違法行為，與另兩位民警配合糾正；路中央的民警位置不變，另兩名民警視交通流量隨機調(diào)整站位，這種站位極大提高了對大路口的控制能力，實現(xiàn)了1個民警控制2個路口的管理。通過他們的默契配合，最大限度整合道路資源，有效提高了該路口的通行能力，車輛通過路口時，一個信號周期平均減少用時16秒，直行通行能力提高10%，左轉(zhuǎn)通行能力提高15%，整體通行能力提高12%。

（二）營造和諧的執(zhí)法環(huán)境

1.形成良好內(nèi)部環(huán)境

首先，建立良好的溝通協(xié)調(diào)機制。一是注意溝通，建立暢通的溝通機制，基層交警能夠及時向上級部門反應實際工作當中遇到的困難和問題，使得決策層能夠充分了解基層的現(xiàn)狀；二是為避免“西安交警、城管斗法”不良現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須著力解決執(zhí)法混亂的問題，遇有涉及兩個或以上交通管理部門爭議的情況，要有良好的溝通渠道，將問題最小化，防止內(nèi)耗的出現(xiàn)，維護政府機關(guān)整體的形象，更好的發(fā)揮維穩(wěn)的作用。

其次，要在提高基層交警個人待遇上下功夫。應減少不必要的一些工作的攤派，讓交警能夠沉下心做好本職工作；同時給民警增派協(xié)警，協(xié)助處理轄區(qū)任務；在物質(zhì)上要給予獎勵、精神上給予鼓勵，使基層民警能夠沉得下去，干得出來。

再次，在政府內(nèi)部設(shè)立跨部門的交通管理部門，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各交通管理部門的職責劃分，形成通力合作、綜合共治的局面，減少內(nèi)耗，發(fā)揮合力，把交通管理工作做好、做精。

2.營造良好外部環(huán)境

交警直接與交通執(zhí)法相對人打交道，所以交警工作的成效很大程度上依賴于交通執(zhí)法相對人的支持與理解，交警部門應注意加大自身宣傳，向民眾傳播影響輿論的正能量，做好宣傳工作，以形成好的外部環(huán)境。

首先，注意宣傳手段的創(chuàng)新。規(guī)范、文明的警隊形象本身就是一張“交通安全宣傳牌”。要注意整合個人形象和整體形象，建立“三規(guī)范”(路面執(zhí)勤用語規(guī)范、指揮手勢規(guī)范、執(zhí)法裝備規(guī)范)制度[2]，通過整齊劃一的著裝、文明禮貌的手勢、耐心有效的講解來與民眾拉近距離，打成一片，以爭取民眾對于交警工作的理解和支持，消除民眾對于交警固有的不良印象，提升整體交警隊伍形象。

其次，要開展豐富多樣的交通安全宣傳活動。一是要結(jié)合轄區(qū)內(nèi)的具體情況，通過喇叭、廣播，張貼安全標語口號等靈活多變的宣傳方法，向民眾提供全面的安全知識，合理引導民眾對于交通管理的認識，以加強民眾自律意識，客觀上減輕交警工作的工作量。二是要加大普及交通安全法規(guī)的力度，寓交通安全教育于娛樂之中，例如在街道、社區(qū)開展交通安全知識競賽、在一些人流聚集地比如車站等開展交通安全圖片展、播放交通安全教育影片、發(fā)放交通安全傳單等活動也能起到良好的宣傳效果。

（三）完善監(jiān)督機制

人民警察的執(zhí)法監(jiān)督是指由法律授權(quán)的國家機關(guān)、社會組織和公民通過一定法律程序和方式對人民警察機關(guān)和個人的執(zhí)法行為(包括刑事的、治安的、其他行政的)進行監(jiān)察、督促、檢查、控告、撤銷或者變更而進行的的監(jiān)督活動。

成立專門的執(zhí)法質(zhì)量考評領(lǐng)導小組，落實全程執(zhí)法監(jiān)督考評制度，完善考評模式，確定執(zhí)法考評范圍，明確責任追究范圍，強化監(jiān)督互動，以保證執(zhí)法質(zhì)量考評的公平、公開性[3]。

1.內(nèi)部監(jiān)督

狠抓內(nèi)部監(jiān)督是確?；鶎咏痪?guī)范執(zhí)法、執(zhí)法為民的核心所在。只有在內(nèi)部形成強有力的監(jiān)督，才能保證執(zhí)法的全過程不出現(xiàn)違法違規(guī)行為。應當重點關(guān)注監(jiān)督意識的強化、監(jiān)督力度的加強、監(jiān)督考評的落實[4]。

2.外部監(jiān)督

首先，要加強黨的監(jiān)督?；鶎咏痪块T和民警要主動接受區(qū)、縣及以上黨委的監(jiān)督。一是通過貫徹落實民主集中制的原則，組織公安交警基層部門認真學習《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，加大對于交警大隊、中隊黨委領(lǐng)導班子成員監(jiān)督力度，有效防止個人專斷甚至干預和決定基層民警的執(zhí)法工作，使領(lǐng)導手中的權(quán)力變成有限的權(quán)力和可控的權(quán)力，防止權(quán)力尋租和腐敗的發(fā)生。二是認真貫徹“以民警為本”的監(jiān)督理念，在監(jiān)督工作過程中要把對基層民警的感情作為做好監(jiān)督工作的基礎(chǔ)，一方面從政治、工作和生活上關(guān)心愛護基層民警，另一方面要支持監(jiān)督者全面正確履行職責，做到防懲并舉、重點防范，最大限度減少基層交警執(zhí)法違法問題。

其次，正確看待輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督主要是指媒體監(jiān)督。在信息化水平越來越高的當今社會，新聞媒體往往掌握著最新的信息資源，社會輿論導向往往由他們掌握，其監(jiān)督方式日益成為監(jiān)督政府行政行為的重要方式，在現(xiàn)實生活中發(fā)揮了重要的作用。其監(jiān)督手段包括：第一，新聞報道。即通過媒體對政府的管理活動進行報道，提高政府工作的透明度；第二，公開曝光。即對政府的行政過失或貪污腐敗等行為公開曝光，使其承受巨大的輿論壓力，從而組織人員進行調(diào)查，糾正錯誤，追究責任。

最后，強化公民監(jiān)督。民警察必須自覺地接受社會公民的監(jiān)督，這是一項憲法原則。在現(xiàn)實生活中，公民監(jiān)督無處不在，它無時無刻不在影響著政府的行政管理活動。監(jiān)督的形式和渠道應多樣化：第一，信訪。公民向政府機關(guān)或黨的機關(guān)的信訪部門揭發(fā)政府機關(guān)或公務員的違法、失職行為，或直接對政府工作提出自己的意見或建議。第二，傳媒。公民通過廣播、電視、報紙等傳播媒介表達自己的觀點，對政府活動所實施的監(jiān)督。第三，行政復議和行政訴訟監(jiān)督。公民有權(quán)就其認為不公正、不合理的行政行為，向做出該行為的上級行政機關(guān)或司法機關(guān)提出申訴和控告，要求重新處理和裁決。

[1]蔡政科.湖南公安交警執(zhí)勤執(zhí)法中存在的問題及對策研究[D].長沙：國防科學技術(shù)大學，2006.

[2]黃進明，程凡耘.規(guī)范化執(zhí)法是公安交管部門的基本責任[J].學習月刊，2007，（6）：72.

[3]楊強.太原交警支隊深入開展規(guī)范化建設(shè)[J].政府法制，2011，（31）：11.

[4]孟璐.論和諧社會中人民警察執(zhí)法的規(guī)范化——以襲警現(xiàn)象為視角[J].遼寧警專學報，2009，（4）：71.

The Situation and Problems of Traffic Police on Performing Duties——Taking the Zhengzhou City as an Example

CHENYa-lei
（Railway Police College，Zhengzhou，Henan，450053）

The enforcement capacity of traffic police is related to the smooth operation and development of the traffic system.So how to improve the quality of traffic police enforcement has become a hot topic.Because of the lack of supervisory mechanism,the interference of other administrative organs,and other factors,the traffic police are facing enforcement difficulties.To improve this kind of situation,relevant departments should take some appropriate measures,such as innovating some new methods of work，purifying the environment of law enforcement,and perfecting the supervisory mechanism.

traffic police;duty law enforcement;supervisory mechanism

D631.43

A

2095-1140（2014）05-0112-06

（責任編輯：王道春）

2014-04-19

鄭州市社科聯(lián)2014年度調(diào)研課題“鄭州市公安交警執(zhí)勤執(zhí)法問題研究”（ZSLX2014482）

陳亞蕾（1987- ），男，河南葉縣人，鐵道警察學院教師，主要從事治安管理學研究。