張海輝

(上海電力學(xué)院 社會(huì)科學(xué)部，上海 200090)

公共政策是由政府制定、執(zhí)行，得到政府強(qiáng)制力保障支持的措施，政府對公共政策運(yùn)行的重要性毋庸置疑。而任何一項(xiàng)公共政策都是面向社會(huì)的，公共政策試圖解決的問題來源于社會(huì)，公共政策涉及的受眾(目標(biāo)群眾)存在于社會(huì)之中，公共政策的執(zhí)行主體也處于一定的社會(huì)環(huán)境之中，因而任何一項(xiàng)公共政策的運(yùn)行都不可避免地與社會(huì)因素發(fā)生聯(lián)系，正是這些要素構(gòu)成了政策執(zhí)行的支持系統(tǒng)和政策運(yùn)行的外部環(huán)境。因此，除政府主體要素外，公共政策的運(yùn)行及其執(zhí)行效果都離不開外部要素，離不開如公民群體、大眾傳媒、社會(huì)組織等非政府主體在政策運(yùn)行中的配合程度。這樣，對政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)來說，該類非政府主體要素就構(gòu)成了一種除政府主體之外的支持系統(tǒng)，這一支持系統(tǒng)對政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是至關(guān)重要的。

1 公共政策支持系統(tǒng)是確保政策公共性的重要因素

公共政策是針對社會(huì)公共問題的解決和社會(huì)公共危機(jī)的防范，是指向公共利益的，所以公共政策根本性的特點(diǎn)在于其公共性。只有真正代表了公共利益的公共政策才可稱之為科學(xué)的公共政策，只有保證了公共性的公共政策才能得到人們的認(rèn)同和順利執(zhí)行。因此，保障公共政策的公共性(公益性)對公共政策本身是至關(guān)重要的，而公共政策支持系統(tǒng)能防止公共政策相關(guān)活動(dòng)中的部分利益過度化，確保公共政策的公益性，進(jìn)而確保公共政策的順利運(yùn)行。

研究公共選擇和政策分析的學(xué)者認(rèn)為，在公共政策的制定過程中，公共利益有時(shí)很難得到確保。美國學(xué)者肯尼斯·阿羅提出的“阿羅不可能性定理”表明將個(gè)人偏好或利益匯總為集體偏好或利益的內(nèi)在困難。也就是說，社會(huì)公共政策往往是少部分人制定的，在政策制定中要找出一套規(guī)則或程序，在一定社會(huì)狀況下的個(gè)人選擇順序中推導(dǎo)出符合某些理性條件的社會(huì)選擇順序，從而確保政策的公益性是很難的。美國學(xué)者布坎南也指出，在公共決策或集體決策中，實(shí)際上并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過程，而只存在各種特殊利益之間的“締約”過程。[1]

上述理論產(chǎn)生于資本主義國家，是否具有普適性還不能斷定。但確實(shí)提出了一件值得思考的問題:由于公共政策制定的非全民性，所以公共利益能否得到確保是一件困難的事情。在我國，公共政策制定中公共性的困境，還與我國當(dāng)前個(gè)人、集體、國家三者利益日趨分散化因素有關(guān)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，從利益角度來看，一方面打破了原本計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下國家、集體、個(gè)人3方利益高度一致的利益格局，國家、集體、個(gè)人形成了各自不同的利益;另一方面，受現(xiàn)有的市場機(jī)制社會(huì)分化的影響，打破了原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下人民群眾內(nèi)部的同質(zhì)性，人與人之間的異質(zhì)性增強(qiáng)了，工人、農(nóng)民和其他社會(huì)階層由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治條件、文化(科學(xué))條件、社會(huì)地位等方面的不同，正在形成若干不同層次的利益群體。這種利益主體的多樣化往往代表利益訴求的不一致性，也就是利益訴求分散化。

在這種情況下，如何保證公共決策的公共性是一個(gè)重要問題。如果制定政策時(shí)首先考慮到個(gè)人或部分人的利益，那公共政策的公共性就無法得到保障，政策的科學(xué)性也將大大降低。因此，如何保障政策內(nèi)在的公共性指向，降低公共政策決策過程中的部分利益過度化，是保障公共政策順利執(zhí)行的重要關(guān)鍵點(diǎn)。

如果公共決策關(guān)注公共政策支持系統(tǒng)，重視公眾個(gè)體與社會(huì)組織等非政府主體參與到政策制定過程中，這就意味著公共政策的制定階段將打破少數(shù)人壟斷的局面，使更多的利益主體參與到政策的決策過程中，確保政策施利覆蓋范圍更大和防范部分利益過度化，確保公共政策的公共性指向;同時(shí)公共政策支持系統(tǒng)中的信息傳媒也可對政策制定起到媒體監(jiān)督的作用，這對防范公共決策私利化傾向和提升公共政策的科學(xué)性起到積極作用?？傊?，借助于利益主體參與決策和傳媒監(jiān)督?jīng)Q策的形式，可以幫助公共政策防止非公共性傾向，提升公共決策的科學(xué)性。

2 公共政策支持系統(tǒng)是政策運(yùn)行中信息傳遞通暢的重要保障

信息傳遞通暢對于公共政策的運(yùn)行是至關(guān)重要的，這是公共政策順利運(yùn)行的外部環(huán)境要素。對于政府主體來說，制定公共政策是為了解決社會(huì)問題，但在制定公共政策之前，總是面臨著公共問題的大量性與可用資源的有限性之間的矛盾，因此只能有非常有限的公共問題作為政策問題被最終認(rèn)定，那些無法進(jìn)入政府議程的問題只能暫時(shí)淪為不決定。這樣，政府對公共問題的取舍就是至關(guān)重要的。而哪些問題能成為政策問題取決于政策制定主體對問題的把握與理解，以及對形勢的判斷，這需要掌握大量的信息作為基礎(chǔ)。在公共政策的制定中，為了確保政策的科學(xué)性和民主性，必須深入了解民情，廣泛集中民意，并且從政策的可能性角度進(jìn)行研究和把握，這也需要有大量的信息基礎(chǔ);在公共政策執(zhí)行過程中，為保障政策的順利運(yùn)行，必須了解公眾對公共政策的理解與認(rèn)可程度，掌握公共政策執(zhí)行中的現(xiàn)實(shí)情境，知道執(zhí)行中存在的問題與困境等，這些也必須以信息為基礎(chǔ)。因此，公共政策的運(yùn)行過程就是一個(gè)政策主體及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地搜集與政策相關(guān)的各種信息，并對信息加工、處理、應(yīng)對的過程。沒有這些信息為基礎(chǔ)，政策的制定都成問題，公共政策的運(yùn)行也無從談起，解決社會(huì)問題、防范社會(huì)危機(jī)的政策目的也無法實(shí)現(xiàn)?？梢?，全面和正確的信息傳遞是公共政策運(yùn)行的重要外在環(huán)境要素。

對于政策主體而言，信息獲得的渠道有兩種:一是政府系統(tǒng)內(nèi)部的信息傳遞;二是非政府的信息傳遞。但“由于我國黨政組織所呈現(xiàn)的科層制特點(diǎn)，使得信息在經(jīng)由一級級組織上達(dá)決策層的過程中，出現(xiàn)了不同程度的扭曲、失真與損耗。尤其是在‘一言堂’、‘長官意志’的氛圍中，一些領(lǐng)導(dǎo)或?yàn)榱吮３终儯驗(yàn)榱吮Ｗo(hù)地方、部門利益，經(jīng)常報(bào)喜不報(bào)憂，或是隱瞞不報(bào)，或是大事化小、小事化了，而真正反映公眾心聲且有利于調(diào)整決策的信息在層級化的傳播過程中被損耗殆盡。”[2]正是由于系統(tǒng)內(nèi)部信息傳遞存在著一定的問題，為了保障正確、全面的信息傳遞，更應(yīng)當(dāng)重視政府行政部門之外的信息傳遞途徑，如傳媒，它是包含報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等各種信息傳播工具的總和。在現(xiàn)代社會(huì)，傳媒是一個(gè)重要平臺(tái)，它不僅構(gòu)建了政府(公共政策制定、執(zhí)行主體)向公眾全方位、多渠道、全覆蓋的信息傳遞平臺(tái)，也成為集中現(xiàn)實(shí)信息，迅速向政府主體反饋的信息平臺(tái);同時(shí)，相比于政府部門，某些社會(huì)組織(尤其是具有行業(yè)特征的社會(huì)組織)由于長期、定向地關(guān)注某一領(lǐng)域，對該領(lǐng)域有較深入的專業(yè)解讀，因此這些社會(huì)組織能向政府部門提供專業(yè)性的信息，為公共政策相關(guān)行為的產(chǎn)生奠定基礎(chǔ);最后，公眾個(gè)體或社會(huì)組織直接參與到公眾政府運(yùn)行之中，使政府(公共政策執(zhí)行主體)可以迅捷、直接地掌握相關(guān)的信息。因此，從信息傳達(dá)要素的構(gòu)建來看，傳媒、公眾、社會(huì)組織構(gòu)成了公共政策運(yùn)行的重要外在環(huán)境。

3 公共政策支持系統(tǒng)是加強(qiáng)政策運(yùn)行監(jiān)督的重要保障

公共政策是由政府工作人員制定與執(zhí)行的，在政策執(zhí)行中執(zhí)行人員往往擁有一定的自主決定權(quán)。加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，防范政府工作人員自主決定權(quán)的過度使用，是保障公共政策順利執(zhí)行的重要基礎(chǔ)，而公共政策支持系統(tǒng)在這一領(lǐng)域具有不可替代的作用。

政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行中擁有一定的自主決定權(quán)，理想的政治狀態(tài)便是政策執(zhí)行主體能自我約束地使用權(quán)利，并確保權(quán)力的科學(xué)使用。但現(xiàn)實(shí)生活并不能保證執(zhí)行者的嚴(yán)格自律，在一定程度上正如公共選擇理論家認(rèn)為的那樣:作為公共決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的官僚機(jī)構(gòu)及其官僚是按“經(jīng)濟(jì)人”模式行事的，他們的目標(biāo)是自身利益的最大化，追求的是升官、高薪和輕松的工作，以及各種附加的福利。在權(quán)利的誘惑下，“無論那些擁有權(quán)力的精英是多么明智與值得信賴，然而，一旦他們掌握了權(quán)力，經(jīng)過幾年或幾十年，就也可能會(huì)濫用權(quán)力。”事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)中政策執(zhí)行主體過度使用政策決定權(quán)并出現(xiàn)政策附加、政策缺損、政策歪曲甚至政策抵制的現(xiàn)象并不少見，“盡管外圍的官員(即政策執(zhí)行層官員)很少明目張膽地違反(中心)法律(即初始政策制定者)，但很多研究已表明，他們還是要大膽地行使權(quán)力，實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，以滿足自己的目標(biāo)，以滿足自己組織的需要，并對付自己環(huán)境中的緊迫問題?！盵3]上述種種問題都源于政策執(zhí)行權(quán)的限制不夠，反映了政府與法律體系中充斥著過度的自由裁量權(quán)，充分反映了政策執(zhí)行權(quán)力需要被限制、重構(gòu)和檢驗(yàn)。

至于如何限制政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行中的過度主權(quán)，美國學(xué)者戴維斯(DAVIS K C)提出:“我們必須睜大眼睛看清如下現(xiàn)實(shí)，給予當(dāng)事人的法律制裁更多地是在立法機(jī)構(gòu)之外而不是之內(nèi)實(shí)施的。我們必須洞察那些令人不愉快的由警察、檢察官和其他行政管理者實(shí)施自由裁量的領(lǐng)域，因?yàn)樵谀抢锏纳鐣?huì)不公的大量集聚會(huì)導(dǎo)致劇烈的變革?！盵4]戴維斯強(qiáng)調(diào)了對權(quán)力行使者要實(shí)施社會(huì)的監(jiān)督與制裁，強(qiáng)調(diào)不能隅于政府內(nèi)部的監(jiān)督與制裁。正如戴維斯所言，對政策執(zhí)行者的內(nèi)部監(jiān)督與制裁是重要的，但由于多種原因，這種對政策執(zhí)行者權(quán)力的內(nèi)在監(jiān)督的準(zhǔn)確性、全面性、客觀性難以得到保證，自然也就不能確保政策執(zhí)行的科學(xué)性。因此，要實(shí)現(xiàn)對權(quán)力客觀、全面、及時(shí)的監(jiān)督，防范權(quán)力主體對權(quán)力的過度使用，提升政策執(zhí)行的科學(xué)性，關(guān)鍵還在于社會(huì)的全面監(jiān)督，而公共政策支持系統(tǒng)在這一方面能起到重要作用。

公共政策支持系統(tǒng)包括公民、社會(huì)組織、信息傳媒等要素，當(dāng)支持系統(tǒng)參與到對政策執(zhí)行者權(quán)力的監(jiān)督中時(shí)，就是一種讓公眾(社會(huì)組織也是由公眾成員組成的)借助傳媒對權(quán)力進(jìn)行的監(jiān)督活動(dòng)。由于社會(huì)公眾遍布社會(huì)各個(gè)行業(yè)、各個(gè)角落，因而對執(zhí)政者的權(quán)力監(jiān)督是最全面的;同時(shí)，由于社會(huì)公眾往往是公共政策的目標(biāo)群體，因而對政策執(zhí)行中的權(quán)力最有切身感受，最為直觀;最后，借助于信息傳媒這一影響面廣、反應(yīng)快、震動(dòng)大的傳媒平臺(tái)，將對公共政策執(zhí)行中權(quán)力的使用形成最有力度的監(jiān)督。列寧曾經(jīng)說過:“我們要充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，就必須深刻理解他的人民性，因?yàn)槊襟w是在廣大人民群眾積極參與和幫助下實(shí)現(xiàn)輿論監(jiān)督的。所有的媒體永遠(yuǎn)要吸引廣大人民群眾參與監(jiān)督”，“讓他們來檢查一切國家工作，學(xué)會(huì)自己管理國家”。[5]德國政治學(xué)者赫爾曼·麥恩也認(rèn)為，“如果沒有報(bào)刊、廣播電臺(tái)和電視臺(tái)發(fā)現(xiàn)弊端，并通過報(bào)道引起社會(huì)的質(zhì)詢和派出調(diào)查委員會(huì)，民主社會(huì)就會(huì)處于屈服于腐敗或官僚主義專橫的危險(xiǎn)之中”。[6]列寧與赫爾曼·麥恩都強(qiáng)調(diào)了公眾供助于傳媒平臺(tái)對政治活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的重要作用，也可看作是對政策支持系統(tǒng)參與政治活動(dòng)監(jiān)督的肯定?？傊?，當(dāng)支持系統(tǒng)參與到政策權(quán)力的監(jiān)督中時(shí)，就能形成及時(shí)、全面、有力的監(jiān)督，不僅能借助于強(qiáng)大的輿論壓力，而且能通過媒體曝光后有關(guān)政府部門介入的這樣一種結(jié)果，對政策執(zhí)行者的權(quán)力行使給予相應(yīng)的警示與提醒，最終確保相關(guān)權(quán)力的合理使用，從而保障公共政策的順利執(zhí)行。

4 結(jié)語

公共政策的順利運(yùn)行是一個(gè)復(fù)雜的過程，受多種因素影響，其中公民群體、大眾傳媒、社會(huì)群體等非政府主體對公共政策的影響尤為突出。因此，為促進(jìn)公共政策的順利運(yùn)行，確保公共政策效果的實(shí)現(xiàn)，必須將影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的非政府主體要素作為一個(gè)整體，構(gòu)建公共政策的外在支持系統(tǒng)，從整體上配合政策的運(yùn)行，從而確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[1]姜大謙.政府理論概要[M].銀川:寧夏人民出版社，2005:130-135.

[2]廖為建.政府公共關(guān)系[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2010:266.

[3]桑玉成，劉百鳴.公共政策學(xué)導(dǎo)論[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，1991:160.

[4]邁克·希爾.執(zhí)行公共政策研究[M].北京:商務(wù)印書館，2011:36.

[5]列寧·列寧選集:第 30卷[M].北京:人民出版社，1985:318.

[6]唐曉，王為，王春英.當(dāng)代西方國家政治制度[M].北京:世界知識出版社，2006:386.