鄭建新

(湖南省財(cái)政廳，湖南 長(zhǎng)沙 410015)

財(cái)稅體制改革是全面深化改革的重頭戲，涉及方方面面的利益，是當(dāng)前社會(huì)高度關(guān)注、市縣十分關(guān)心的重大問(wèn)題?？偟膩?lái)看，中央和省委、省政府對(duì)財(cái)稅體制改革已經(jīng)作了全面部署。6月30日，中央政治局會(huì)議原則通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。7月30日，財(cái)政部在北京召開(kāi)全國(guó)財(cái)政廳局長(zhǎng)座談會(huì)，樓繼偉部長(zhǎng)在會(huì)上就財(cái)稅體制改革作了部署。財(cái)稅體制改革內(nèi)容豐富，影響深遠(yuǎn)，是推動(dòng)今后一段時(shí)期湖南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。我省正在積極對(duì)接中央，根據(jù)中央的總體要求，抓緊制定財(cái)稅體制改革總體方案。針對(duì)已經(jīng)初步明確的改革方向、改革內(nèi)容、改革任務(wù)和改革時(shí)間，筆者從定位、主線、目標(biāo)、內(nèi)容、要求五個(gè)方面對(duì)如何推進(jìn)湖南財(cái)稅體制改革進(jìn)行了一些思考，歸納起來(lái)為“一大定位、二條主線、三大目標(biāo)、四項(xiàng)內(nèi)容、五大要求”。

一、一大定位

財(cái)稅體制改革是實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，這就是財(cái)稅體制改革的新定位。關(guān)于這一點(diǎn)，可以從幾個(gè)方面來(lái)看:

1、《決定》表述很清楚

十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，同時(shí)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，［1］由此奠定了財(cái)稅體制改革的基礎(chǔ)和關(guān)鍵地位。習(xí)近平總書(shū)記在對(duì)《決定》的說(shuō)明中，就16 個(gè)改革方向中的10 個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)闡述，第一個(gè)問(wèn)題是關(guān)于政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，第二個(gè)問(wèn)題是關(guān)于基本經(jīng)濟(jì)制度問(wèn)題，兩者都是最基礎(chǔ)、最根本性的問(wèn)題;而第三個(gè)問(wèn)題就是關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的問(wèn)題，可見(jiàn)習(xí)總書(shū)記對(duì)深化財(cái)稅體制改革的重視，也足見(jiàn)深化財(cái)稅體制改革在全面深化改革中的重要基礎(chǔ)性地位。

2、中央定位很清楚

李克強(qiáng)總理在2014年政府工作報(bào)告中，首先強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)重要領(lǐng)域改革取得突破，明確指出要“緊緊抓住財(cái)稅體制改革這個(gè)重頭戲”。在6月召開(kāi)的中央政治局討論財(cái)稅體制改革方案的會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出“財(cái)稅體制改革不是解一時(shí)之弊，而是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)”。

3、自身地位很清楚

經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。財(cái)政作為體現(xiàn)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方關(guān)系的重要制度安排，是處理這兩大關(guān)系的連接點(diǎn)。正是這種獨(dú)特的樞紐作用，使得財(cái)稅體制改革成為了整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心環(huán)節(jié)，進(jìn)而成為全面深化改革的重中之重。

財(cái)稅體制改革的重新定位，使得財(cái)政的功能和作用發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，概括起來(lái)是“兩個(gè)提升”:

一是財(cái)政工作的重要性得到提升。建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度，把財(cái)政工作與國(guó)家治理緊密結(jié)合在一起，使得財(cái)政功能得到了拓展，視野得到了拓寬，扮演角色轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代國(guó)家治理的操盤(pán)手和宏觀調(diào)控的中樞，財(cái)政學(xué)也從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的范疇，拓展到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)相融合的領(lǐng)域，重要性得到了前所未有的提升。二是財(cái)稅體制改革的重要性得到提升?；仡櫄v史，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)對(duì)財(cái)稅體制進(jìn)行了三次大調(diào)整，第一次是上世紀(jì)80年代從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)稅體制轉(zhuǎn)向包干制財(cái)稅體制，第二次是1994年的分稅制財(cái)政體制改革，這兩次改革都較好地適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的歷史階段特征，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要作用。此次新一輪財(cái)稅體制改革，在中央《決定》和省委《實(shí)施意見(jiàn)》中都是單獨(dú)成章。在省委明確的319 項(xiàng)具體改革任務(wù)中，由省財(cái)政廳單獨(dú)或聯(lián)合牽頭的共64 項(xiàng)，參與的有136 項(xiàng)，合計(jì)200 項(xiàng)，排在省直單位第一位?？梢哉f(shuō)，這一輪財(cái)稅體制改革是繼1994年分稅制改革后又一次全面重大的體制重構(gòu)，是一道重要的分界嶺。

二、兩條主線

《決定》指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用［2］。財(cái)稅體制改革也要緊緊圍繞這兩條主線而展開(kāi):

1、第一條主線:更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用

(1)減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)

主要是調(diào)整財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路，區(qū)分市場(chǎng)性和公共性兩個(gè)層次。在支持內(nèi)容上，由直接支持競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的發(fā)展，轉(zhuǎn)向支持更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用、激發(fā)市場(chǎng)活力、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。在支持方式上，由直接補(bǔ)貼和無(wú)償補(bǔ)助為主，逐步改為有利于調(diào)動(dòng)金融資本的貸款貼息、有利于緩解中小企業(yè)融資困難的擔(dān)保體系建設(shè)等間接方式，提高資金使用效益。

(2)支持提高市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)效率

市場(chǎng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，需要中間紐帶，把各種類型的參與主體連接起來(lái)。比如商品的生產(chǎn)和流通，需要良好的基礎(chǔ)設(shè)施、廠房、物流、信息網(wǎng)絡(luò)等，而這些中間紐帶不是某個(gè)或者多個(gè)企業(yè)就能建立起來(lái)的，需要政府投入建設(shè)，這些就是財(cái)政需要支持的領(lǐng)域。近年來(lái)，湖南省在這些方面做了大量工作，比如支持交通、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)廠房、公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等。2014年，湖南省政府決定擠出資金，每年整合2 億元，連續(xù)五年支持移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既扶持互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，又有利于提高市場(chǎng)效率。

(3)促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)

充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，確保市場(chǎng)主體公平有序開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。這項(xiàng)工作，財(cái)政部門(mén)要著力于清理現(xiàn)行財(cái)稅優(yōu)惠政策、治理影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收返還、稅收減免緩交、低價(jià)供地等行為。目前，各種稅收優(yōu)惠區(qū)林立，已批準(zhǔn)或正在申請(qǐng)待批的優(yōu)惠政策幾乎涵蓋了全國(guó)所有省份;地方政府有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)或出臺(tái)“土政策”，制造政策“洼地”的現(xiàn)象層出不窮。區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策過(guò)多過(guò)濫，影響了公平競(jìng)爭(zhēng)和統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，不符合建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求。

2、第二條主線:更好地發(fā)揮政府作用

(1)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷

現(xiàn)代政府職能主要是提供公共產(chǎn)品、調(diào)節(jié)收入分配、熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的形勢(shì)下，要著力發(fā)揮財(cái)政政策見(jiàn)效快的比較優(yōu)勢(shì)，采取一攬子綜合措施，防止經(jīng)濟(jì)過(guò)快下滑。

(2)托住民生底線

優(yōu)化財(cái)政保障民生的制度，按照“守住底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)輿論”的總原則，統(tǒng)籌做好改善民生工作［1］。要注重民生政策的公平性和可持續(xù)性，政府主要是?；?，養(yǎng)窮人但不養(yǎng)懶人，不能做過(guò)多過(guò)高的承諾。要把握“與其被動(dòng)買(mǎi)單、不如主動(dòng)請(qǐng)客”的工作方法，對(duì)符合改革方向、看準(zhǔn)看清的民生大事，大膽出擊，多搞“雪中送炭”，少搞“錦上添花”，花小錢(qián)辦大事。要加強(qiáng)制度建設(shè)，統(tǒng)籌制定民生政策，注重花錢(qián)買(mǎi)機(jī)制而不是簡(jiǎn)單花錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定，著力解決區(qū)域間差異大、制度碎片化的問(wèn)題。

(3)支持加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管

要培育良好的執(zhí)法環(huán)境，改變重許可、輕監(jiān)管或只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)狀，強(qiáng)化事后監(jiān)管體制，重點(diǎn)支持保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、打擊各種假冒偽劣產(chǎn)品、保障食品藥品質(zhì)量安全、維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序等。

三、三大目標(biāo)

財(cái)稅體制改革的總體目標(biāo)是要建立現(xiàn)代財(cái)政制度。現(xiàn)代財(cái)政制度區(qū)別于傳統(tǒng)的財(cái)政制度，具有三個(gè)典型的特征:

1、法治

法治是人類政治文明的重要成果，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)?！稕Q定》明確指出，要建設(shè)法治中國(guó)，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政。推進(jìn)財(cái)稅體制改革同樣必須堅(jiān)持法治原則。要重點(diǎn)做好幾項(xiàng)工作:

(1)健全稅收法律制度

稅收法定是此次財(cái)稅體制改革中稅制改革的核心和關(guān)鍵。目前我國(guó)18 個(gè)稅種中，只有3個(gè)是全國(guó)人大立法，當(dāng)然，這種局面有其背景，1985年全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院在體制改革期間可通過(guò)稅收條例的形式推進(jìn)稅制改革，目前授權(quán)并沒(méi)有收回。這種方式以較快速度建立起了我國(guó)的稅制，但也帶來(lái)了稅收政策的隨意性。按照《決定》要求，今后各種稅收條例要改成立法，如房地產(chǎn)稅、環(huán)保稅等。同時(shí)，今后的稅收制度一旦通過(guò)立法，就全面推開(kāi)，而不是像之前的很多改革，先搞試點(diǎn)再逐步推開(kāi)。

(2)完善財(cái)政管理法律制度

財(cái)政有很多的管理制度，但法律層級(jí)普遍較低，大部分屬于政府規(guī)章或財(cái)政部門(mén)內(nèi)部規(guī)定。其中，層次最高的《預(yù)算法》也是1995年制定出臺(tái)的，已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)當(dāng)前的管理要求。當(dāng)前，全國(guó)人大正在組織《預(yù)算法》的修訂工作，已經(jīng)多次征求地方意見(jiàn)，有很多新的亮點(diǎn)，比如在政府債務(wù)管理方面就有突破。下一步，諸如轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政監(jiān)督等制度也將進(jìn)一步提升法律層次。

(3)加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)法

財(cái)政執(zhí)法是財(cái)政部門(mén)的重要職責(zé)，是維護(hù)正常財(cái)經(jīng)秩序的重要力量。財(cái)政執(zhí)法主要體現(xiàn)在對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的監(jiān)督檢查，如會(huì)計(jì)監(jiān)督、“小金庫(kù)”檢查、財(cái)政支出監(jiān)督等。但當(dāng)前財(cái)政執(zhí)法還有待加強(qiáng)，主要表現(xiàn)在執(zhí)法依據(jù)法律層級(jí)較低、重支輕管特別是輕視執(zhí)法的現(xiàn)象較為普遍、對(duì)于違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為懲處不力等。

2、透明

要把財(cái)政工作置于公眾的監(jiān)督之下，真正實(shí)現(xiàn)為民理財(cái)。透明最重要的渠道就是推進(jìn)公開(kāi)，中央把預(yù)算公開(kāi)擺在了預(yù)算管理制度改革的首位，省委《實(shí)施意見(jiàn)》也明確，要加快預(yù)決算公開(kāi)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金管理的透明化，除涉及國(guó)家機(jī)密外，力爭(zhēng)到2015年所有政府部門(mén)、單位全部公開(kāi)部門(mén)預(yù)決算和“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算，2017年所有使用財(cái)政撥款的部門(mén)、單位全面公開(kāi)［2］。對(duì)預(yù)算公開(kāi)，不能簡(jiǎn)單地視為只是曬賬單、亮家底。財(cái)政信息和數(shù)據(jù)公開(kāi)，事實(shí)上反映了黨和政府的政策意圖，是建設(shè)社會(huì)主義民主政治和高效廉潔政府的必然要求，一定要高度重視、認(rèn)真對(duì)待。今年，湖南省在預(yù)算公開(kāi)的范圍、層次、內(nèi)容、形式和力度上都會(huì)有較大突破，主要包括三個(gè)方面:

(1)部門(mén)預(yù)算和三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)更全、更細(xì)、更嚴(yán)

更全就是部門(mén)預(yù)算公開(kāi)范圍實(shí)現(xiàn)除涉密單位外的全覆蓋，“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算還要涵蓋涉密單位，今年，黨委、人大、政協(xié)、兩院都要全部公開(kāi)。更細(xì)，就是公開(kāi)內(nèi)容今年要是細(xì)化到“款”，有條件的要細(xì)化到“項(xiàng)”，明年開(kāi)始全部細(xì)化到“項(xiàng)”，“三公”經(jīng)費(fèi)還要詳細(xì)說(shuō)明具體的開(kāi)支情況。更嚴(yán)，省直部門(mén)在7月18日集中一天全部公開(kāi)，并以門(mén)戶網(wǎng)站為主要形式，保持長(zhǎng)期公開(kāi)狀態(tài)，接受民眾和輿論的監(jiān)督。

(2)專項(xiàng)資金全目錄、全文件、全過(guò)程公開(kāi)

全目錄，是指省級(jí)專項(xiàng)資金目錄全面公開(kāi)。全文件，是指8 大類民生政策性資金分配結(jié)果原文公開(kāi)。全過(guò)程，是指20 項(xiàng)重大產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金試行全過(guò)程公開(kāi)。需要指出的是，專項(xiàng)資金全過(guò)程公開(kāi)，是省政府專門(mén)部署的新任務(wù)，明確要求今年下半年試點(diǎn)，明年全面推行。目前，湖南省擬選取戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、新型工業(yè)化、開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)等20 項(xiàng)產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金進(jìn)行試點(diǎn)，實(shí)行制度辦法、申報(bào)流程、評(píng)審結(jié)果、分配結(jié)果、資金績(jī)效“五公開(kāi)”。

(3)所有市縣全面啟動(dòng)預(yù)算公開(kāi)工作

目前，湖南省本級(jí)預(yù)算公開(kāi)的力度是很大的，進(jìn)度也很快。從市縣情況看，14 個(gè)市州本級(jí)、30 多個(gè)縣市區(qū)已經(jīng)啟動(dòng)預(yù)決算公開(kāi)工作，具備了較好基礎(chǔ)，但與中央和省政府的要求相比，還有較大的差距，還需進(jìn)一步加大力度。

3、高效

要提高財(cái)政資金的使用效益，這對(duì)湖南這樣的財(cái)政弱省而言，更加重要。要大力構(gòu)建“六位一體”的財(cái)政運(yùn)行管理新機(jī)制，即以信息化為支撐，加快推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)、資產(chǎn)管理、投資評(píng)審、財(cái)政監(jiān)督、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付與預(yù)算管理事前、事中、事后的有機(jī)結(jié)合［2］，理順和完善財(cái)政支出分配機(jī)制，把有限的財(cái)政資金用好、用活、用出成效。

具體而言，就是要在部門(mén)預(yù)算管理模式的基礎(chǔ)上，將功能預(yù)算管理要求有機(jī)嵌入，既相互促進(jìn)、互為應(yīng)用，又彼此制衡、互相監(jiān)督，做到資源共享、協(xié)調(diào)高效。比如，在審核預(yù)算和安排資金時(shí)，對(duì)于資產(chǎn)購(gòu)置事項(xiàng)，要結(jié)合存量情況和配置標(biāo)準(zhǔn)，決定是否需要購(gòu)置;對(duì)于工程建設(shè)項(xiàng)目，要通過(guò)投資評(píng)審合理確定規(guī)模;對(duì)于監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，要加大運(yùn)用力度，作為安排資金的重要參考依據(jù)，做到“花錢(qián)問(wèn)效、無(wú)效問(wèn)責(zé)”;對(duì)于政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付，則要嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，不能脫離預(yù)算約束。總之，就是要通過(guò)預(yù)算管理流程重構(gòu)、機(jī)制優(yōu)化，來(lái)減少資金分配的粗放性、隨意性和盲目性，提高科學(xué)性、規(guī)范性和有效性，做到安排有規(guī)矩，支出有標(biāo)準(zhǔn)，審核有依據(jù)。

四、四項(xiàng)內(nèi)容

關(guān)于財(cái)稅體制改革的內(nèi)容，《決定》明確提出要改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三項(xiàng)改革任務(wù)。湖南省結(jié)合實(shí)際，對(duì)財(cái)稅體制改革的內(nèi)容進(jìn)行了擴(kuò)充和細(xì)化，包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容:

1、完善收入征管機(jī)制

這是對(duì)《決定》中完善稅收制度的細(xì)化。由于稅權(quán)高度集中于中央，因此湖南省結(jié)合地方實(shí)際，提出以下改革設(shè)想:

(1)落實(shí)國(guó)家部署，穩(wěn)步推進(jìn)稅制改革，健全地方稅體系，科學(xué)制定地方權(quán)限內(nèi)的稅收制度和政策

目前，中央稅制改革的重點(diǎn)包括增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅等稅種，具體改革方案，須報(bào)國(guó)務(wù)院審議并按程序批準(zhǔn)后實(shí)施。當(dāng)前，湖南省重點(diǎn)要推進(jìn)“營(yíng)改增”試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大范圍，確保2015年前全部改革到位。同時(shí)，要做好消費(fèi)稅、資源稅、房地產(chǎn)稅等改革的前期準(zhǔn)備工作，積極爭(zhēng)取有利結(jié)果。

(2)創(chuàng)新財(cái)源涵養(yǎng)模式，建立財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)增長(zhǎng)機(jī)制

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是財(cái)政收入的源泉，但目前湖南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果還沒(méi)有充分反映到財(cái)政收入上來(lái)。去年，湖南總體宏觀稅負(fù)是13.8%，不僅遠(yuǎn)低于全國(guó)23%的平均水平，也低于與湖南省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大體相同的江西、廣西等省。當(dāng)前，湖南仍然屬于發(fā)展中省份，各方面的欠賬多，需要用錢(qián)的地方也多，這就需要進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，科學(xué)培植財(cái)源，做大收入蛋糕。

(3)清理規(guī)范財(cái)稅優(yōu)惠政策，著力治理影響公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收返還、稅收減免緩交、低價(jià)供地等行為

中央明確要求，今后除專門(mén)的稅收法律、法規(guī)外，起草其他法律、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策不得突破國(guó)家統(tǒng)一財(cái)稅制度，不得規(guī)定稅收優(yōu)惠政策;未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不能對(duì)企業(yè)規(guī)定財(cái)稅優(yōu)惠政策。對(duì)此，湖南要按照中央的統(tǒng)一部署和要求，清理規(guī)范各類稅收優(yōu)惠政策，對(duì)違反法律、法規(guī)的一律停止執(zhí)行;對(duì)有明確期限的，到期停止執(zhí)行;對(duì)未明確時(shí)限的，設(shè)定政策終結(jié)時(shí)間點(diǎn)，建立稅收優(yōu)惠政策備案審查、定期評(píng)估和退出機(jī)制。

(4)淡化收入任務(wù)考核，突出收入質(zhì)量考評(píng)，建立對(duì)虛增財(cái)政收入的市縣予以懲處的機(jī)制

這是湖南省的創(chuàng)新性工作，也是省委、省政府高度關(guān)注的工作，杜家毫省長(zhǎng)多次指示要采取強(qiáng)有力措施，堅(jiān)決治理虛增收入行為。過(guò)去湖南省在做大蛋糕方面想了很多辦法，有一些辦法是行之有效的，但有一些做法是不符合政策規(guī)定的，比如收過(guò)頭稅、亂收費(fèi)、把應(yīng)作為基金的收入混庫(kù)到公共財(cái)政收入等，導(dǎo)致湖南省的財(cái)政收入質(zhì)量長(zhǎng)期不高。2013年，湖南省非稅收入占地方財(cái)政收入的比重達(dá)到36%，位居全國(guó)第2 位，縣市區(qū)中有29 個(gè)比重超過(guò)50%，最高的達(dá)到72%。非稅收入比重過(guò)高對(duì)湖南省財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了很多不利影響。

第一，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。一些地方、部門(mén)亂作為、亂收費(fèi)、以費(fèi)養(yǎng)人、私設(shè)“小金庫(kù)”等現(xiàn)象屢禁不止，增加了企業(yè)、個(gè)人等經(jīng)濟(jì)主體的負(fù)擔(dān)，是社會(huì)反映比較突出的問(wèn)題，也是我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須解決的突出問(wèn)題。

第二，影響中央對(duì)省的轉(zhuǎn)移支付。對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付依賴程度高是湖南財(cái)政的一個(gè)突出特征，2013年湖南省以地方財(cái)政收入計(jì)算的財(cái)政收支缺口達(dá)到2611.9 億元，對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的凈依賴程度達(dá)到56.3%。一般而言，中央在計(jì)算轉(zhuǎn)移支付特別是一般性轉(zhuǎn)移支付時(shí)，非稅收入是作為可用財(cái)力的一部分計(jì)算在內(nèi)的，非稅收入規(guī)模越大，相應(yīng)收支缺口就越小，中央轉(zhuǎn)移支付就越少。非稅收入比重過(guò)高，嚴(yán)重掩蓋了湖南的實(shí)際困難，影響了中央對(duì)湖南的支持。

第三，影響財(cái)政調(diào)控能力。經(jīng)過(guò)多年的努力，目前湖南非稅收入已經(jīng)實(shí)行了“收支兩條線”管理，但在實(shí)際執(zhí)行中，部分非稅收入只是在國(guó)庫(kù)轉(zhuǎn)了一圈，大部門(mén)還是安排給征收單位使用，有的還變成了單位的“小金庫(kù)”，事實(shí)上利益格局已經(jīng)被固化，財(cái)政的調(diào)節(jié)與調(diào)控空間并不大。

為提高財(cái)政收入質(zhì)量，今年4月以來(lái)，湖南省財(cái)政廳會(huì)同省審計(jì)廳對(duì)非稅收入增幅較高的部分縣市進(jìn)行了突擊檢查，發(fā)現(xiàn)虛增非稅收入的問(wèn)題還是比較突出。對(duì)此，將進(jìn)行通報(bào)和約談，限期整改，整改不到位的將按一定比例扣減轉(zhuǎn)移支付。預(yù)計(jì)通過(guò)幾年的努力，能夠擠掉非稅收入中的“水分”，使“錢(qián)袋子”真正鼓起來(lái)，裝的都是真金白銀。

2、改進(jìn)預(yù)算管理制度

其核心包括兩個(gè)方面，一方面，改進(jìn)預(yù)算管理的技術(shù)，提高預(yù)算管理的水平;另一方面，借助預(yù)算管理這個(gè)源頭，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控。

(1)健全政府預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算之間的相互銜接和資金統(tǒng)籌

實(shí)行全口徑政府預(yù)算管理是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本前提。中央提出，要建立定位明確、分工合理的政府預(yù)算管理體系?？茖W(xué)界定公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四大預(yù)算的職能范圍，強(qiáng)化預(yù)算資金的統(tǒng)籌管理，避免交叉重復(fù)。將政府性基金預(yù)算中應(yīng)納入統(tǒng)籌范圍內(nèi)的資金列入公共財(cái)政預(yù)算，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度，同時(shí)也要嚴(yán)格不同預(yù)算之間的界限。完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政的比例，2020年提高到30%。加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理，做好基金結(jié)余的保值增值工作，在精算平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)運(yùn)行。

近些年，湖南省在水利、交通、保障性住房、國(guó)企改革、價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼等領(lǐng)域，對(duì)加強(qiáng)全口徑預(yù)算統(tǒng)籌做了一些積極探索，做到了四部預(yù)算統(tǒng)一算賬、統(tǒng)籌安排，集中財(cái)力辦大事。但是，這些工作還只是停留在“一事一議”的階段，沒(méi)有形成一個(gè)穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制。下一步，湖南將逐步構(gòu)建全口徑預(yù)算管理機(jī)制，通過(guò)規(guī)范收支行為、健全審批流程、明確管理權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)四部預(yù)算的“統(tǒng)籌統(tǒng)編、統(tǒng)批統(tǒng)管”。

(2)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和項(xiàng)目預(yù)算機(jī)制，探索實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理

收入方面，主要是推進(jìn)年度預(yù)算改革，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。收入預(yù)算由約束性轉(zhuǎn)為預(yù)期性，淡化收入任務(wù)考核，不再簡(jiǎn)單追求當(dāng)年平衡。預(yù)算超收部分轉(zhuǎn)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或用于化解政府債務(wù);出現(xiàn)預(yù)算短缺則通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算基金、消減支出彌補(bǔ)缺口。同時(shí)，調(diào)整政府績(jī)效考核辦法中的收入指標(biāo)，由過(guò)去重點(diǎn)考核收入增幅，改為重點(diǎn)考核收入結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，主要是考核稅收收入的比重。支出方面，主要是抓緊研究中期財(cái)政規(guī)劃管理，通過(guò)提前配置今后幾年的財(cái)力，保障政府中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和施政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和可持續(xù)性。之所以這樣改，是因?yàn)楫?dāng)前很多支出安排都是“一年一定”，缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃，不利于解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的一些深層次、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

中期財(cái)政規(guī)劃管理主要包括財(cái)政規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃和部門(mén)規(guī)劃三個(gè)層次。財(cái)政規(guī)劃主要是科學(xué)預(yù)測(cè)宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)和三年可統(tǒng)籌財(cái)力總量，保障規(guī)劃期內(nèi)重大改革、重要政策和重點(diǎn)項(xiàng)目的資金需要，由“一年一定”改為“一定三年”，實(shí)行滾動(dòng)調(diào)整。行業(yè)規(guī)劃則主要是分地區(qū)、分行業(yè)制定的規(guī)劃，要與財(cái)政中期規(guī)劃相銜接，區(qū)分輕重緩急。部門(mén)規(guī)劃則是對(duì)財(cái)政規(guī)劃和行業(yè)規(guī)劃的具體落實(shí)，側(cè)重預(yù)算約束和規(guī)范管理。實(shí)際上，從去年開(kāi)始，湖南省推動(dòng)實(shí)施的特色縣域經(jīng)濟(jì)“五個(gè)三”工程、“百企千社萬(wàn)戶”工程、“百片千園萬(wàn)名”工程等，都是這方面的有益探索。這項(xiàng)工作，將按中央統(tǒng)一部署來(lái)實(shí)施。

(3)清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不再采取掛鉤方式

目前，與財(cái)政收支增幅或GDP 掛鉤的重點(diǎn)支出涉及教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計(jì)劃生育等，據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，僅這7 類重點(diǎn)支出就占到了全國(guó)財(cái)政支出的48%，占到了新增財(cái)力的70%以上，像湖南這樣的困難地區(qū)，比重還要更高。支出掛鉤機(jī)制在特定發(fā)展階段，對(duì)促進(jìn)事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但是也容易導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化，既肢解了政府預(yù)算安排，也不符合社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)律，甚至導(dǎo)致部分領(lǐng)域出現(xiàn)財(cái)政投入與事業(yè)發(fā)展“兩張皮”、“錢(qián)等項(xiàng)目”、“敞口花錢(qián)”等問(wèn)題。為此，十八屆三中全會(huì)明確指出，“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式”。

省級(jí)從編制2015年預(yù)算開(kāi)始，將改變長(zhǎng)期以來(lái)簡(jiǎn)單掛鉤、切塊分配的粗放管理辦法。第一，不再出臺(tái)與收支增幅或GDP 掛鉤的支出安排政策，對(duì)已有的要進(jìn)行清理。第二，繼續(xù)把這些領(lǐng)域作為重點(diǎn)投入，優(yōu)先保障，但不再采取先確定支出總額再安排具體項(xiàng)目的辦法。第三，改變資金切塊的做法，實(shí)行“以事定錢(qián)”、“錢(qián)隨事走”，根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要和財(cái)力可能，合理安排預(yù)算。第四，按照國(guó)家的統(tǒng)一部署，結(jié)合稅費(fèi)改革和法規(guī)修訂，逐步取消城市維護(hù)建設(shè)稅、排污費(fèi)、探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等?？顚Ｓ玫囊?guī)定，統(tǒng)籌安排這些領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)。這就要求必須調(diào)整工作方式，由以往注重分錢(qián)，改為更加注重謀事，把重點(diǎn)轉(zhuǎn)到政策制定的科學(xué)性和支出安排的合理性上來(lái)，這將是今后財(cái)政資金分配機(jī)制的改革方向，市縣也要跟著推進(jìn)。

3、理順省以下財(cái)政體制

主要是要理順政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，在此基礎(chǔ)上規(guī)范各項(xiàng)配套政策。一是明確省與市縣事權(quán)，理順省與市縣收入劃分，優(yōu)化縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，完善轉(zhuǎn)移支付制度，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大對(duì)貧困地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的傾斜力度。目前，湖南省正在按照中央部署，認(rèn)真研究財(cái)政體制優(yōu)化調(diào)整問(wèn)題。二是改進(jìn)和完善省對(duì)市縣的配套政策，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套。專項(xiàng)資金配套問(wèn)題是省市縣都關(guān)心的問(wèn)題。配套較多，既有歷史的原因，也與當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府間的事權(quán)劃分不夠清晰、不夠科學(xué)有很大關(guān)系。這項(xiàng)工作，湖南將根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，在明確中央、省級(jí)與市縣事權(quán)與支出責(zé)任基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)，要逐一甄別排查，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的堅(jiān)決取消，其余需要保留的也要改進(jìn)分配方式。

4、強(qiáng)化財(cái)政資金績(jī)效

這項(xiàng)工作是地方特色的工作。我省是人口大省、財(cái)政窮省，強(qiáng)化資金績(jī)效、發(fā)揮資金最大使用效益至關(guān)重要。

(1)加大財(cái)政資金整合力度，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、臨時(shí)性專項(xiàng)

近年來(lái)，中央、湖南省都把整合規(guī)范專項(xiàng)資金作為推進(jìn)預(yù)算改革的重要切入點(diǎn)。2014年，中央專項(xiàng)從220 項(xiàng)減到了150 項(xiàng)左右，省級(jí)專項(xiàng)壓減到了126 個(gè)，壓減率超過(guò)40%。下一步，要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步做好三個(gè)方面的工作:

第一，真正打破專項(xiàng)資金結(jié)構(gòu)固化的格局，目前省級(jí)專項(xiàng)資金的基本框架已經(jīng)穩(wěn)定下來(lái)，就是126 個(gè)專項(xiàng)，這是一個(gè)很大的進(jìn)步，但是整合的工作并沒(méi)有結(jié)束。要用好整合資金這個(gè)大抓手，逐步改變專項(xiàng)資金條塊分割的狀況，不能再是各自為政，換湯不換藥。要借專項(xiàng)整合這道東風(fēng)，把以前那些散小的專項(xiàng)真正糅合起來(lái)，每年根據(jù)事業(yè)規(guī)劃、重點(diǎn)工作來(lái)統(tǒng)籌安排，集中力量去辦幾年大事、推幾項(xiàng)改革。市縣也要積極推進(jìn)資金整合工作，做到上下“一盤(pán)棋”。

第二，加大專項(xiàng)資金因素法分配的比重。除了一些跨區(qū)域、外部性強(qiáng)的重大事務(wù)實(shí)行專項(xiàng)補(bǔ)助外，今后對(duì)其他一般性事務(wù)，湖南省將充分利用市縣就近管理的便利和貼近基層的優(yōu)勢(shì)，減少對(duì)具體項(xiàng)目的審批，主要通過(guò)因素法把資金安排給市縣，由市縣根據(jù)省級(jí)的政策規(guī)定和當(dāng)?shù)貙?shí)際，將資金落實(shí)到具體項(xiàng)目，省級(jí)重點(diǎn)抓好監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)，確保資金發(fā)揮實(shí)效。

第三，建立健全專項(xiàng)資金設(shè)置和退出機(jī)制。今后原則上不新設(shè)專項(xiàng)資金，對(duì)部門(mén)承擔(dān)的新工作、新任務(wù)，首先通過(guò)存量資金解決，做到結(jié)構(gòu)可調(diào)整、專項(xiàng)總數(shù)不增加;存量資金不夠的，通過(guò)增加專項(xiàng)規(guī)模來(lái)落實(shí)。對(duì)增支政策形成的財(cái)力缺口，原則上通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付來(lái)調(diào)節(jié)，不能出一個(gè)政策，就設(shè)一個(gè)專項(xiàng)資金。對(duì)現(xiàn)有專項(xiàng)，也要實(shí)行時(shí)限管理，到期后根據(jù)情況變化，重新進(jìn)行評(píng)估，做到有增有減，能進(jìn)能退，動(dòng)態(tài)調(diào)整。

(2)規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金的設(shè)置、分配、審批和監(jiān)督管理，探索建立競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制

2013年末，湖南省政府辦公廳印發(fā)了《省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金分配審批管理辦法》，省財(cái)政廳在此基礎(chǔ)上又制定了《預(yù)算審批內(nèi)部管理規(guī)定》。這兩個(gè)文件的核心都是規(guī)范專項(xiàng)資金審批權(quán)限和流程，相比以前，主要有四個(gè)方面的變化:第一，省政府原則上不直接受理部門(mén)和市縣提出的資金申請(qǐng)事項(xiàng)，而是批轉(zhuǎn)財(cái)政廳研究提出方案后，報(bào)省政府審批。第二，今后原則上不得新設(shè)專項(xiàng)資金，預(yù)算執(zhí)行中要求追加的事項(xiàng)，先從現(xiàn)有專項(xiàng)中調(diào)劑安排。第三，各部門(mén)不得自行出具資金承諾函，重大事項(xiàng)會(huì)財(cái)政廳后報(bào)分管副省長(zhǎng)、省長(zhǎng)審批。第四，明確審批權(quán)限的具體標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于二次分配資金，單個(gè)項(xiàng)目超過(guò)500 萬(wàn)的，要報(bào)分管副省長(zhǎng)，超過(guò)1000 萬(wàn)的，要報(bào)省長(zhǎng)，超過(guò)1 個(gè)億的，要上省政府常務(wù)會(huì);對(duì)于預(yù)算追加事項(xiàng)，超過(guò)300 萬(wàn)的都要報(bào)省長(zhǎng)審批。市縣也要比照省里的做法，制定相應(yīng)的專項(xiàng)資金分配、審批管理辦法。

(3)完善預(yù)算國(guó)庫(kù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，平衡預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，盤(pán)活存量資金

加快支出進(jìn)度，減少結(jié)余資金沉淀，一直是人大、審計(jì)和社會(huì)各界高度關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。李克強(qiáng)總理多次就盤(pán)活財(cái)政存量資金做出批示，5月18日，財(cái)政部專門(mén)召開(kāi)全國(guó)會(huì)議，明確提出將支出進(jìn)度和結(jié)余資金作為資金分配的重要依據(jù)。對(duì)此，一方面，2014年的預(yù)算資金要及時(shí)下?lián)?。不要將錢(qián)捂在手里，要抓緊清理資金下達(dá)情況，目前還沒(méi)有下達(dá)的，要趕緊拿出分配方案;對(duì)于中央補(bǔ)助湖南省的各類轉(zhuǎn)移支付，要嚴(yán)格執(zhí)行限時(shí)辦結(jié)制度，盡快下達(dá)。另一方面，2015年的預(yù)算安排要提前部署。要適時(shí)啟動(dòng)2015年專項(xiàng)資金的研究和分配工作。市縣也要把資金盡快安排到項(xiàng)目上，同時(shí)要加強(qiáng)監(jiān)管，確保資金安全有效。

(4)推動(dòng)政府采購(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)從程序?qū)蛳虺绦蚺c結(jié)果導(dǎo)向并重轉(zhuǎn)變

近年來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)建立了層層委托代理的機(jī)制，不斷規(guī)范采購(gòu)流程，使采購(gòu)單位、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家等多方主體互相制衡，以避免采購(gòu)結(jié)果受到單方因素的影響。不過(guò)，這也引發(fā)了多方主體都可以對(duì)政府采購(gòu)施加影響、卻又均不對(duì)采購(gòu)結(jié)果負(fù)責(zé)的問(wèn)題。當(dāng)前，對(duì)于政府采購(gòu)領(lǐng)域出現(xiàn)的采購(gòu)產(chǎn)品質(zhì)次價(jià)高、采購(gòu)效率低等個(gè)案，社會(huì)上時(shí)有抱怨。今后，政府采購(gòu)既要重視程序公正，也要注重結(jié)果公正，確保購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品既便宜，又優(yōu)質(zhì)。

(5)加強(qiáng)監(jiān)督績(jī)效

近年來(lái)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)切實(shí)加強(qiáng)了財(cái)政監(jiān)督和績(jī)效管理工作，但結(jié)果運(yùn)用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。省級(jí)在編制2014年預(yù)算時(shí)，壓減了三個(gè)立項(xiàng)依據(jù)不足、“撒胡椒面”現(xiàn)象嚴(yán)重的專項(xiàng)資金，并把監(jiān)督關(guān)口前移到了預(yù)算編制環(huán)節(jié)，由以前的事后查，改為事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督。今后，各級(jí)財(cái)政部門(mén)要進(jìn)一步加大財(cái)政監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的力度，把評(píng)價(jià)結(jié)果作為編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和編制預(yù)算的重要依據(jù)［4］。

(6)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理

目前，中央對(duì)政府性債務(wù)管理的改革要求是:依法建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。分類抓好融資平臺(tái)公司存量債務(wù)的甄別和處置，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)償還的債務(wù)從政府債務(wù)剝離，政府不承擔(dān)償還和兜底責(zé)任;應(yīng)當(dāng)由政府償還的債務(wù)，納入財(cái)政預(yù)算管理。加強(qiáng)政府債務(wù)規(guī)?？刂疲瑢?duì)地方政府性債務(wù)實(shí)行余額限額管理。

去年以來(lái)，湖南省政府先后下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》和《政府性債務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》兩個(gè)重要文件，將債務(wù)管理納入了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，改變“前任不顧后任”、“新官不理舊賬”的局面，初步建立了債務(wù)預(yù)警機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制。下一步，要著重抓好三個(gè)方面的工作:

第一，探索編制政府性債務(wù)預(yù)算。對(duì)純公益性項(xiàng)目建設(shè)資金，要逐步通過(guò)預(yù)算或發(fā)行債券來(lái)安排，不再借道融資平臺(tái)舉債;對(duì)于專項(xiàng)債務(wù)，要根據(jù)對(duì)應(yīng)的基金收入或者專項(xiàng)收入，結(jié)合項(xiàng)目自身收入狀況，逐步納入政府性基金預(yù)算管理。

第二，試編政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的重要條件，是有一個(gè)完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。內(nèi)容包括:建立政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度框架體系;組織編報(bào)政府部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告;加強(qiáng)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的分析應(yīng)用，為開(kāi)展地方政府信用評(píng)級(jí)等提供信息支撐。

第三，加快推進(jìn)PPP 試點(diǎn)。PPP 是公共產(chǎn)品供給模式的重大創(chuàng)新，能夠解決債務(wù)居高不下、管理績(jī)效不高和私人資本進(jìn)入難的問(wèn)題［5］。中央把PPP 作為穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要手段，已明確在金融、石油、電力、交通、能源、電信、公用事業(yè)等領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入，參與重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。湖南省也建立了項(xiàng)目庫(kù)，并擬選擇項(xiàng)目開(kāi)展試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再逐步推開(kāi)。市縣也正在加緊研究，積極探索，盡快取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

(7)積極推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、引導(dǎo)有效需求的重要途徑，有利于轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化資源配置。中央明確指出，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。為做好政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，湖南省政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)我省政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》和《2014－2015年政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)試點(diǎn)方案》，選擇保障性住房后續(xù)管理、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等7 個(gè)方面先行試點(diǎn)，各市縣也要?jiǎng)?chuàng)新思維，積極推進(jìn)。第一，要合理安排政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所需資金。推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，不是新增一塊財(cái)政資金，而是在既有財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排。第二，結(jié)合事業(yè)單位分類改革推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。既不能將自身職責(zé)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)力量承擔(dān)，產(chǎn)生“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象，也不能大包大攬不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)，增加財(cái)政支出壓力。第三，加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度建設(shè)。規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)操作流程，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)、信息公開(kāi)及監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，提高透明度、公正性和規(guī)范性。

五、五大要求

深化財(cái)稅體制改革時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高，必須提高認(rèn)識(shí)，密切配合，共同推進(jìn)財(cái)稅體制改革，確保取得實(shí)效。

1、提高思想認(rèn)識(shí)

財(cái)稅體制改革事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，也是推動(dòng)今后一段時(shí)期財(cái)政自身發(fā)展的動(dòng)力源泉。如今，財(cái)稅體制改革已經(jīng)不是要不要改的問(wèn)題，只能迎難而上，沒(méi)有后退余地。因此，一定要牢固樹(shù)立改革意識(shí)，以改革的辦法破解發(fā)展中的各種難題，堅(jiān)定不移地深化改革、推動(dòng)發(fā)展。要打破思維定式，大膽解放思想，積極闖出一條新路來(lái)。要打破路徑依賴，沖破體制機(jī)制障礙和弊端，把改革帶來(lái)的紅利和活力充分釋放出來(lái)。

2、加快工作進(jìn)度

湖南省委對(duì)全面深化改革提出了三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，2014－2016年是重點(diǎn)突破階段，2017－2018年是集中攻堅(jiān)階段，2019－2020年是完善制度和鞏固階段。樓繼偉部長(zhǎng)在前不久召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政廳局長(zhǎng)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào):2014－2015年預(yù)算制度改革要取得決定性進(jìn)展，稅制改革在立法、推進(jìn)方面取得明顯進(jìn)展，財(cái)政體制改革要基本達(dá)成共識(shí);2016年基本完成深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù);2020年各項(xiàng)改革基本到位，現(xiàn)代財(cái)政制度基本建立。必須按照上述時(shí)間進(jìn)度要求，積極主動(dòng)開(kāi)展工作，落實(shí)責(zé)任，細(xì)化分工，抓緊研究制定具體改革方案，并加快實(shí)施步伐，做到成熟一個(gè)、推進(jìn)一個(gè)，盡快形成一批改革成果。

3、協(xié)同推進(jìn)改革

隨著改革的逐步推進(jìn)，財(cái)稅體制改革與其他各項(xiàng)改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、互動(dòng)性越來(lái)越強(qiáng)。農(nóng)業(yè)、教育、司法、衛(wèi)生、社保等其他各領(lǐng)域的改革，都會(huì)對(duì)財(cái)稅體制改革不同程度地提出更高要求，有的需要財(cái)政改革予以支持，有的與財(cái)政改革互為前提和條件，有的可以使財(cái)政的深層次問(wèn)題和矛盾得以解決。要密切關(guān)注和支持這些領(lǐng)域的改革，使各項(xiàng)改革相互配合，相互促進(jìn)，良性互動(dòng)。

4、加強(qiáng)上下配合

省市縣要加強(qiáng)對(duì)接，溝通交流改革信息，形成一致的改革預(yù)期和改革方向。市縣要把握好改革的總體要求，既不能偏離改革方向，也不能裹足不前，更不能陽(yáng)奉陰違。對(duì)于積極探索、銳意改革的市縣，省里將加大支持力度，不讓改革者吃虧。

5、強(qiáng)化督查督辦

要緊密跟蹤改革進(jìn)展，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，查找發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出改進(jìn)建議。要加強(qiáng)督查督辦，對(duì)態(tài)度不積極、工作不主動(dòng)、進(jìn)度沒(méi)達(dá)標(biāo)、效果不理想的，要嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任，確保各項(xiàng)改革按時(shí)按質(zhì)推進(jìn)。

【注 釋】

①節(jié)選自2014年8月12日鄭建新同志在湖南省委黨?！?014年湖南省地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)稅政策專題研討班”上的講話。

［1］中共中央.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014－11－16(2).

［2］湖南日?qǐng)?bào).《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的實(shí)施意見(jiàn)［EB/OL］.http://epaper.voc.com.cn/hnrb/html/2014－02/13/content_ 783843.htm?div=－1，2004－02－13/2014－08－11.

［3］樓繼偉.全面深化改革，做好2014年財(cái)政工作［J］.中國(guó)財(cái)政.2014，(2):08－16.

［4］夏祖軍.發(fā)揮財(cái)稅體制在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用——財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉談《深化財(cái)稅體制改革總體方案》［N］.中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2014.07－05(02).

［5］黃擁政.PPP 模式應(yīng)用與推廣的戰(zhàn)略思考［J］.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(3):24－32.