■張 輝

公共政策、公共管理及區(qū)域合作的理論探討

（一）公共政策的基本概念及其作用

公共政策是現(xiàn)代社會政策生活中使用的非常廣泛的概念之一，它是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實現(xiàn)公共利益的方案，是在特定時期為實現(xiàn)或服務(wù)于一定社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則。公共政策的主要作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個人的行動，其表達(dá)形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國家領(lǐng)導(dǎo)人指示、政府規(guī)劃、具體行動計劃及相關(guān)策略等，是目前世界上公共管理研究的主要范疇。傳統(tǒng)的公共政策研究派生于政治學(xué)和行政學(xué)，意在從規(guī)范意義上探討國家、社會和公民之間的利益制衡，通過政治學(xué)和行政學(xué)的原理及模型分析對國家、地方和團(tuán)體層面的政策制定、執(zhí)行與評估進(jìn)行研究，為高質(zhì)量的公共政策提供咨詢。而在此基礎(chǔ)上，新興的綜合性應(yīng)用學(xué)科——公共政策學(xué)，是以公共部門管理問題的解決為核心，融合經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)、法學(xué)、心理學(xué)等多種學(xué)科相關(guān)的知識和方法，創(chuàng)立了一個新的公共部門管理的知識框架，對政策系統(tǒng)及其環(huán)境之間和政策過程諸多環(huán)節(jié)之間，與系統(tǒng)內(nèi)外諸多因素之間進(jìn)行因果和相關(guān)性的研究，探索公共政策的規(guī)律，以期改進(jìn)政策系統(tǒng)提高政策質(zhì)量，從而適應(yīng)當(dāng)代公共部門管理實踐發(fā)展、適應(yīng)政府部門及公務(wù)員提升決策和執(zhí)行能力的迫切需要。公共政策學(xué)自20世紀(jì)80年代在我國興起，屬于起步和發(fā)展時期，但經(jīng)過30年的良好發(fā)展機(jī)遇期，這門學(xué)科在我國發(fā)展十分迅速。尤其是現(xiàn)階段，在新時期和新的形勢下，公共政策的作用日益凸現(xiàn)，愈來愈受到各級政府的重視，尤其是在區(qū)域合作當(dāng)中，發(fā)揮著不可替代的重要作用。

（二）區(qū)域合作的概念與特點

什么是區(qū)域合作，公共政策在區(qū)域合作中應(yīng)發(fā)揮怎樣的作用？所謂的“區(qū)域合作”，直白一些說，就是地區(qū)間的合作。我們所說的“合作”，其含義不一定僅指利他主義行為：我?guī)椭四悖阋簿鸵欢ㄒ獛椭?。這種合作，在研究互動決策的理論——博弈論當(dāng)中，我們可以理解成在公正平等的形勢下各自利用對方的策略變換自己的策略，達(dá)到互贏互利、共同取勝的目標(biāo)，不同地區(qū)從自己的利益出發(fā)與其他地區(qū)談判達(dá)成協(xié)議或形成聯(lián)盟，其結(jié)果對聯(lián)盟方均有利，這是一種合作性博弈，雙方乃至多方從中找尋到共同的利益均衡；還可以是非合作博弈的均衡，盡管各地區(qū)在行動選擇時無法達(dá)成約束性的協(xié)議，但只要該均衡能使雙方受益即可。參與者之間真正意義上的合作意味著正式的安排，以及旨在達(dá)到共同目標(biāo)的共同行動。在討價還價階段每一參與者都被假定為選擇他（她）的合作的策略完成之后，合作便成為明確的共謀過程的結(jié)果。這就是區(qū)域合作，它非常直觀地表述出在現(xiàn)代社會，在當(dāng)前的大形勢下，區(qū)域合作的基本狀況：可以是達(dá)成共識的合作，也可以存大同求小異，有選擇地去合作。從語詞的這個含義出發(fā)，我們就可以理解了，不能單純地以為不同地區(qū)之間要么是競爭，要么就是合作，合作與競爭之間是對立統(tǒng)一的關(guān)系，只要是有序的競爭，就是合作。在社會進(jìn)步和發(fā)展的過程中，競爭雖然是地方之間關(guān)系的一個重要部分，但是以互助為本質(zhì)的合作也絕對必不可少。公共政策在區(qū)域合作中主要體現(xiàn)為在區(qū)域內(nèi)共同決定、形成一定的公共政策，共同遵守，共同執(zhí)行，同時通過對區(qū)域合作組織成員內(nèi)部各種資源的利用以及潛能的挖掘，在總體上實現(xiàn)公共政策目標(biāo)的同時，推動區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)文化的共同發(fā)展。

（三）合作組織中區(qū)域公共管理理念的導(dǎo)入

現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。區(qū)域公共管理是區(qū)域行政隨著實踐的需要，在治理范式上不斷成熟的產(chǎn)物。公共管理學(xué)科中的“區(qū)域”，是一個綜合性的概念，既可以是社會區(qū)域和行政區(qū)域，也可以是自然區(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域，陳瑞蓮認(rèn)為，“區(qū)域”既不同于一個民族國家，也不同于特定的行政區(qū)域，是“一個基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政區(qū)劃的綜合性概念”。

至于區(qū)域公共管理，李堯遠(yuǎn)和任宗哲認(rèn)為，所謂區(qū)域公共管理，即是指以區(qū)域政府組織和區(qū)域非政府組織為主的多元主體（區(qū)域公共管理部門）為了解決特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、社會或其他方面的公共問題，實現(xiàn)區(qū)域公共利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域、區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。張軍濤和劉建國在對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政治協(xié)調(diào)和區(qū)域公共管理研究中提出，政治協(xié)調(diào)主要包括政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)和公共事務(wù)的協(xié)調(diào)，以及非政府部門的協(xié)調(diào)等，它有利于促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，多元主體參與的政治協(xié)調(diào)與公共管理是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，只有多元主體共同參與政治協(xié)調(diào)，才能有利于區(qū)域間的資源整合，實現(xiàn)資源的優(yōu)勢互補，才能達(dá)到協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)多贏的良好局面。他們認(rèn)為，區(qū)域公共管理是指區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會其他領(lǐng)域的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段與方式對區(qū)域之間以及區(qū)域內(nèi)各種橫向和縱向的復(fù)雜關(guān)系進(jìn)行管理。區(qū)域公共管理的對象是區(qū)域內(nèi)個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。區(qū)域公共管理的目的與性質(zhì)決定了它所肩負(fù)的社會公共責(zé)任與義務(wù)，它所研究的對象主要是區(qū)域內(nèi)部的問題以及跨區(qū)域的公共問題。正如環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會，作為一個區(qū)域合作組織，它所導(dǎo)入的公共管理和政治協(xié)調(diào)，主要是為了實現(xiàn)環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)部的城市之間資源、機(jī)制、政策等的整合，以及與外部其他省市之間的協(xié)調(diào)、合作，以利共同發(fā)展。

區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟(jì)市場領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競爭和壓制，而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解。在我國主要是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與區(qū)域的公共利益。有時候，往往是在同一區(qū)域內(nèi)部，產(chǎn)生各種基本建設(shè)的攀比和地方規(guī)劃、定位重復(fù)，如競相興建國際機(jī)場、會展中心、金融中心等，還有很多地方的無序競爭、重復(fù)投資、產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同甚至雷同。

充分利用好區(qū)域公共管理和政治協(xié)調(diào)，結(jié)合不同區(qū)域、次區(qū)域城市間的聯(lián)系和城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)自身的特點，明確區(qū)域合作應(yīng)采取“中心結(jié)構(gòu)”模式、“龍頭模式”，還是“多中心結(jié)構(gòu)”模式、“多中心集聚模式”，根據(jù)本地的實際情況，選擇適合自己合作發(fā)展的道路，不同區(qū)域要根據(jù)自身的特點通過區(qū)域公共政策的制定以及政治協(xié)調(diào)的手段，選擇不同的發(fā)展模式。這樣，才能夠減少地方政府合作過程中的阻力，更有利于地方政府之間的合作。在現(xiàn)今社會，區(qū)域公共管理之所以能夠“應(yīng)運而生”，從根本上說，區(qū)域公共管理發(fā)展的動力和核心，是來自于我國現(xiàn)代化過程中的社會政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的必然要求。區(qū)域發(fā)展中的政治協(xié)調(diào)和公共管理就是多元主體之間相互合作，解決區(qū)域社會政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展中存在的問題，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)區(qū)域一體化與合作共贏。

在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，各地區(qū)為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，形成了很多區(qū)域性合作組織，如長三角經(jīng)濟(jì)圈、泛珠三角經(jīng)濟(jì)圈、環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)等。這些區(qū)域組織呈現(xiàn)出數(shù)量在不斷增加、覆蓋面不斷擴(kuò)大、合作日漸深入、對本地區(qū)的影響愈益明顯等特點。這些區(qū)域性合作組織的建立，為解決所面臨的問題，在特定價值觀念的指引之下，為協(xié)調(diào)和穩(wěn)定各方社會政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系而采取了一系列公共管理活動，即公共政策，有利地推進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，提高自主創(chuàng)新能力和整體經(jīng)濟(jì)素質(zhì)，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利地提高了開放型經(jīng)濟(jì)水平，增強我國國際競爭力和抗風(fēng)險能力；有利地推進(jìn)體制創(chuàng)新，促進(jìn)了建立健全充滿活力、富有效率、更加開放的體制機(jī)制。這些區(qū)域性合作組織，既服務(wù)于國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略，也為區(qū)域內(nèi)的重點地區(qū)發(fā)展出力。通過區(qū)域公共管理，制定公共政策，充分發(fā)揮政治協(xié)調(diào)的積極作用，促使區(qū)域合作產(chǎn)生更大的合力，使其成為一個杠桿、一個放大器、一個反應(yīng)堆，這種合力既是地區(qū)開放的動力之源，也成為地區(qū)發(fā)展的活力之基，是一舉多得、一本萬利之舉，以合作促發(fā)展，以合作促和平，已成為我們時代的又一個基本特征和主題。

通過環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會議的實踐范例來論述公共管理、公共政策在區(qū)域合作中發(fā)揮的作用

大連市參加了諸如環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會議、遼寧沿海城市經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體、東北東部（12+2）市（州）區(qū)域合作聯(lián)席會議等區(qū)域性合作組織，還參與了東北四省區(qū)合作行政首長聯(lián)席會議、東北四城市（4+4）市長峰會等區(qū)域活動。這些區(qū)域性組織或是活動的存在和發(fā)展，整合了合作區(qū)域內(nèi)各個城市和單位的力量，充分運用區(qū)域公共政策的共同制定，實施區(qū)域公共管理，通過政治協(xié)調(diào)，促使各城市、單位和企業(yè)的通力合作，消除了相互之間的壁壘，改善了軟硬環(huán)境，降低了要素成本和交易成本，提高了區(qū)域內(nèi)資源的有效利用率和地區(qū)的集聚力和吸引力，從而在激烈的市場競爭中提高了各自的競爭力；同時，它們有力地推動了新一輪工業(yè)化進(jìn)程，推動了地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)鏈延伸和培育產(chǎn)業(yè)集群，從而促進(jìn)區(qū)域內(nèi)分工深化，降低生產(chǎn)和交易成本，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，增強區(qū)域競爭力；能夠分?jǐn)偧夹g(shù)創(chuàng)新成本，增強創(chuàng)新能力和高新技術(shù)的“孵化”功能，形成區(qū)域內(nèi)產(chǎn)學(xué)研和人才培養(yǎng)等的一體化，從而提高整個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)整合和技術(shù)創(chuàng)新，形成各種增值鏈，有利于區(qū)域內(nèi)企業(yè)分?jǐn)偢哳~研發(fā)投資，節(jié)約成本，迅速發(fā)展。區(qū)域公共政策的共同制定以及區(qū)域公共管理的實施，實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)的政府管理和市場管理相結(jié)合，有力地推動了區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。

在這里，僅以大連市參加的環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會這個區(qū)域性合作組織為例，從區(qū)域組織的成立、特點及其發(fā)展，來研究公共管理、公共政策等在區(qū)域合作中所發(fā)揮的推動作用。

（一）環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會形成、宗旨及組織機(jī)構(gòu)

環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會是1986年由時任天津市市長的李瑞環(huán)同志發(fā)起成立的，成立伊始為環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長聯(lián)席會。環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會是由環(huán)渤海地區(qū)的中心城市和地級以上城市，為推進(jìn)環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展，通過平等協(xié)商自愿參加組成的政府間區(qū)域性合作組織。

環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會宗旨是“圍繞國家對環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃，立足于增強區(qū)域的綜合實力、創(chuàng)新能力、可持續(xù)發(fā)展能力和國際競爭力，深化改革、擴(kuò)大開放，形成內(nèi)外聯(lián)動、互利共贏、安全高效的開放型經(jīng)濟(jì)體系，不斷擴(kuò)大區(qū)域內(nèi)的交流與合作，為促進(jìn)環(huán)渤海地區(qū)科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、加快發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)”。環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會是由參加聯(lián)席會的各成員市政府組成。市長聯(lián)席會的市長會議，是聯(lián)席會的最高組織形式和決策機(jī)構(gòu)。市長聯(lián)席會設(shè)主任城市、執(zhí)行主任城市和副主任城市。主任城市采用輪值制，由天津、沈陽、大連、石家莊、濟(jì)南、青島、太原、呼和浩特市輪流擔(dān)任，輪值期為兩年；執(zhí)行主任城市采用常任制，由天津擔(dān)任；副主任城市也采用輪值制，由承辦本次和下一次市長會議的城市輪流擔(dān)任。市長聯(lián)席會設(shè)秘書長一名，由執(zhí)行主任城市負(fù)責(zé)區(qū)域合作部門的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。市長聯(lián)席會下設(shè)辦公室，是市長聯(lián)席會的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，在秘書長的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)處理日常工作。

聯(lián)席會的組織原則是“在推動環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會全面合作中，堅持政府協(xié)調(diào)、市場運作、企業(yè)自主、社會參與的合作原則，堅持平等互利、優(yōu)勢互補、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的工作原則”，即以成員單位為主體，通過聯(lián)席會議的形式，加強各區(qū)域政府和部門間的橫向聯(lián)系與交流，平等合作、互相協(xié)商，發(fā)揮各地優(yōu)勢，拓寬合作領(lǐng)域，溝通信息，交流經(jīng)驗，通過建立務(wù)實、高效的合作決策機(jī)制，通過區(qū)域公共政策的共同制定以及區(qū)域公共管理的實施，實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)的政府管理和市場管理相結(jié)合，既從政府部門的角度來實現(xiàn)市場條件下的公共管理，又通過市場機(jī)制來解決區(qū)域發(fā)展中存在的問題，以政治協(xié)調(diào)來切實加強對區(qū)域合作工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。

通過通覽章程和從組織架構(gòu)，我們不難看出，制定者在制定章程的時候，充分考慮到了公共政策理論在實踐中所應(yīng)具備的利益傾向性、價值取向性、時效性、整體性、合法性與強制性、政治性與公共性、穩(wěn)定性與變動性、公平性與效率性等具體特征，而這些章程也充分體現(xiàn)了公共政策制約性功能、導(dǎo)向性功能、管理性功能等等，突出了政治協(xié)調(diào)的重要性。那么，在具體實踐中，公共政策在區(qū)域合作組織的形成及發(fā)展中，作用發(fā)揮得究竟如何呢？聯(lián)席會議是否充分發(fā)揮了公共政策的各項功能，通過區(qū)域公共管理和政治協(xié)調(diào)使自身能夠很好地平衡各成員市的利益，綜合各自的資源優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，走出一條互惠互利、區(qū)域共贏的共同發(fā)展道路呢？

（二）環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的問題

環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會為自己確立的目標(biāo)任務(wù)為“積極參與環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)政策的制定，并根據(jù)國家對環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略部署和京津冀遼魯晉內(nèi)蒙七省區(qū)市高層會談精神，協(xié)調(diào)地區(qū)合作中重大經(jīng)濟(jì)項目的落實，推動環(huán)渤海地區(qū)與天津濱海新區(qū)聯(lián)動發(fā)展。研究區(qū)域合作方向，組織交流合作路徑、方式和經(jīng)驗。協(xié)助各成員市擴(kuò)大開放，實現(xiàn)外引內(nèi)聯(lián)，推進(jìn)環(huán)渤海區(qū)域與其他區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作”。聯(lián)席會自成立以來至今已經(jīng)走過近30個年頭。在中央領(lǐng)導(dǎo)及國家有關(guān)部委的關(guān)心支持下，經(jīng)過各成員市的共同努力，聯(lián)席會由小到大，不斷發(fā)展。合作的內(nèi)容不斷豐富，層次不斷提高，領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，已經(jīng)成為全國規(guī)模較大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織，在區(qū)域振興中發(fā)揮了不可替代的積極作用?；仡欉@個歷程，大體可分為4個階段。

第一階段從1986年5月到1992年9月。這一階段國家實行的是有計劃的商品經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)體制處于重要轉(zhuǎn)型時期。為了適應(yīng)形勢發(fā)展需要，擴(kuò)大區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，由時任天津市市長的李瑞環(huán)同志倡議，于1986年5月26日在天津召開了第一次環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長聯(lián)席會議，共有15個城市的市政府領(lǐng)導(dǎo)人參加。環(huán)渤海各城市之間的合作主要是進(jìn)行物資串換和經(jīng)濟(jì)協(xié)作，各種類型的合作均處于起步階段。這個時期的理論研究比較活躍，創(chuàng)辦了《環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)研究》、《中國環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)合作指南》等，取得了一批研究成果，推動了環(huán)渤海地區(qū)的合作。

第二階段從1992年10月到2002年10月。1992年l0月12日召開的黨的十四大，首次提出社會主義市場經(jīng)濟(jì)的概念，把社會主義基本制度和市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來，是我們黨的一個偉大創(chuàng)舉。這一理論的提出，為加強區(qū)域聯(lián)合，拓展了更為廣闊的空間。這段時期經(jīng)歷10年，召開過六次會議，主要探討社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的區(qū)域合作。環(huán)渤海各城市把過去的物資串換、經(jīng)濟(jì)協(xié)作轉(zhuǎn)向科技、金融、人才、醫(yī)療、環(huán)保、旅游等領(lǐng)域全方位合作，逐步形成了政府、行業(yè)、企業(yè)間多種形式合作與交流的新格局。

第三階段從2002年11月到2013年5月。以2002年11月8日召開的黨的十六大為標(biāo)志，我國進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。2003年，我們黨提出了以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，提出了“五個統(tǒng)籌”的要求。其中很重要的一條，就是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。黨的十七大再次將實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、堅持和發(fā)展中國特色社會主義的重要內(nèi)容。實踐表明，發(fā)揮城市群的集聚效應(yīng)，有利于更好地進(jìn)行社會生產(chǎn)力布局，更多地減少資源的浪費，切實提高區(qū)域整體競爭力。在2006年4月天津召開的“第十二次市長聯(lián)席會”上，與會的32個成員市領(lǐng)導(dǎo)在津共同簽署了《推進(jìn)環(huán)渤海區(qū)域合作的天津倡議》，明確構(gòu)建統(tǒng)一市場、聯(lián)合發(fā)展交通、加強能源、產(chǎn)業(yè)、科技、環(huán)保等多領(lǐng)域?qū)ｍ椇献髯h題，標(biāo)志著環(huán)渤海各成員市區(qū)域合作邁出了更加堅實的步伐。這一時期，在科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)下，各市黨政領(lǐng)導(dǎo)、各部門，通過各種形式，認(rèn)真落實《天津倡議》確定任務(wù)，全面推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。各成員市堅持以項目為龍頭，以大型經(jīng)貿(mào)活動為載體，先后舉辦了多種類型的大型展會。還定期組織召開高層論壇，推動建立了環(huán)渤海地區(qū)技術(shù)、人才、旅游、衛(wèi)生、信息等行業(yè)性協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，成立了多種所有制企業(yè)參與的環(huán)渤海企業(yè)合作促進(jìn)會。2008年9月20日，環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長聯(lián)席會第十三次市長會議在河北省石家莊市召開，全體與會代表一致通過了《修改<市長聯(lián)席會章程>的草案》，市長聯(lián)席會的名稱正式改為“環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會”。修改后的《章程》更加明確了市長聯(lián)席會的“宗旨”、“原則”、“任務(wù)”，進(jìn)一步完善了市長聯(lián)席會的組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)，還擴(kuò)大了主任城市范圍，增強了市長聯(lián)席會的民主性和廣泛性。2010年9月21日，環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會第十四次市長會議在遼寧省沈陽市召開，這是環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會更名以來召開的第一次市長會議。大會審議并通過了《環(huán)渤海區(qū)域合作沈陽倡議》，要在聯(lián)合建立環(huán)渤海區(qū)域合作的協(xié)商和溝通機(jī)制、共同推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃銜接、不斷加強區(qū)域內(nèi)國家級重點開發(fā)地區(qū)之間的聯(lián)系與合作等十二個重點領(lǐng)域加強合作。

第四階段從2013年6月至今。2013年6月8日，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強在河北主持召開環(huán)渤海省份經(jīng)濟(jì)工作座談會時指出，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶處于東部地區(qū)，貫通南北、連接陸海，總?cè)丝?.5億，GDP以及投資、消費、進(jìn)出口等主要指標(biāo)都約占全國的四分之一，作用獨特、區(qū)位優(yōu)越、基礎(chǔ)雄厚，正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段，是中國經(jīng)濟(jì)最有潛力的新增長極之一。他希望環(huán)渤海地區(qū)大力推動改革創(chuàng)新，著力調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大對內(nèi)對外開放，加快區(qū)域合作步伐，構(gòu)建區(qū)域合作發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制，以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、統(tǒng)一市場體系建設(shè)、社會保障制度對接為重點，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中取得更大進(jìn)展。國務(wù)院有關(guān)部門要統(tǒng)籌研究環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃。中央、地方、企業(yè)等各方共同努力，把環(huán)渤海地區(qū)打造成為我國經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型升級的新引擎。會后，由北京市發(fā)改委牽頭，提出了建立環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制的方案，積極推動環(huán)渤海區(qū)域高層合作機(jī)制的建立，使環(huán)渤海區(qū)域合作進(jìn)入了一個期待創(chuàng)新、充滿希望的嶄新階段。

歷時多年發(fā)展，環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會通過合作決策機(jī)制的建立，通過公共政策的制定，平等合作、互相協(xié)商，共同對區(qū)域合作的戰(zhàn)略、規(guī)劃、工作方案以及重大合作項目、措施等有關(guān)事項進(jìn)行決策，通過各成員市高層領(lǐng)導(dǎo)交流、對話制度，共同商議區(qū)域內(nèi)合作的重大事項，解決突出的矛盾和問題；通過了解區(qū)域發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境、有利條件和制約因素，認(rèn)識區(qū)域內(nèi)各地的比較優(yōu)勢以及合作的整合優(yōu)勢，確定合作的重點領(lǐng)域，編制共同規(guī)劃，合理布局跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，聯(lián)合開展結(jié)構(gòu)調(diào)整工作，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資源、要素的合理流動和優(yōu)化配置；通過務(wù)實、高效合作決策機(jī)制的建立以及區(qū)域公共政策的共同制定、區(qū)域公共管理的統(tǒng)一實施，切實加強對區(qū)域合作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)等等，使合作正由務(wù)虛向務(wù)實轉(zhuǎn)變、松散向?qū)嶓w轉(zhuǎn)變、政治交流向政治經(jīng)貿(mào)相結(jié)合轉(zhuǎn)變。隨著新一輪追趕跨越的加速提速，環(huán)渤海區(qū)域合作以戰(zhàn)略的地緣關(guān)系，廣闊的發(fā)展前景，成為新一輪對外開放的亮點和熱點。

（三）環(huán)渤海區(qū)域合作在當(dāng)前發(fā)展機(jī)遇和戰(zhàn)略定位下，實現(xiàn)區(qū)域公共管理突破所面臨的問題

在我國現(xiàn)階段，像環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會等區(qū)域合作組織的發(fā)展，面臨一個最為現(xiàn)實的問題，就是要真正認(rèn)識到：政府真正的競爭領(lǐng)域在于誰能夠提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因此，地方政府要走出固步自封的誤區(qū)，要意識到合作對于發(fā)展和進(jìn)步的重要意義，積極地步入發(fā)展的潮流，為地區(qū)的發(fā)展找到更加寬廣的道路。雖然在區(qū)域合作組織內(nèi)都普遍簽署了《合作框架協(xié)議》、《合作宣言》等城市間合作的綱領(lǐng)性文件，成立了城市行政首長聯(lián)席會議制度和對口專業(yè)部門辦事機(jī)構(gòu)，但是，如何徹底改變思路，真正融入到合作當(dāng)中，實現(xiàn)合作內(nèi)容由較為單一的政治、經(jīng)濟(jì)合作向科教、衛(wèi)生、信息、金融、人才、旅游等全方位廣角度多層次的合作發(fā)展，將這些協(xié)議、宣言落到實處，而不是“束之高閣”？

通過公共管理和政治協(xié)調(diào)的途徑推進(jìn)環(huán)渤海區(qū)域合作，積極探索與創(chuàng)新，進(jìn)一步發(fā)揮公共政策和共同決策的重要作用，圍繞環(huán)渤海區(qū)域合作的主攻方向和突破重點，進(jìn)行綜合調(diào)研和比較分析，只有這樣，才能充分發(fā)揮公共政策在區(qū)域合作中的積極推動作用，以找出環(huán)渤海區(qū)域合作在當(dāng)前發(fā)展機(jī)遇和戰(zhàn)略定位下面臨的問題，以國際觀、全局觀、歷史觀、制度觀、生態(tài)觀的“五觀”思維，分析環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶現(xiàn)狀、優(yōu)勢、特點、問題和成因，從而發(fā)現(xiàn)問題，分析問題，對問題提出思考和建議，才能更好地解決問題。

“十二五”和今后一個時期，要克服個別成員市對區(qū)域合作的態(tài)度消極以及由于成員市的多樣性特征所包含的合作障礙因素基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮公共政策的積極作用，突破行政區(qū)劃的剛性約束，確定區(qū)域公共管理的新思維，促進(jìn)各方機(jī)制優(yōu)化，體制機(jī)制創(chuàng)新，深化操作性強、切實可行的長效機(jī)制建設(shè)，引進(jìn)資金、技術(shù)和人才，提高綜合效益，把握環(huán)渤海區(qū)域合作的發(fā)展機(jī)遇和戰(zhàn)略定位，進(jìn)一步加大工作力度，通過制定切實可行的公共政策來強化區(qū)域公共管理職能，繼續(xù)發(fā)揮政治協(xié)調(diào)的積極作用，打造環(huán)渤海地區(qū)合作的平臺，實現(xiàn)區(qū)域公共管理的宏觀層面，打造區(qū)域發(fā)展、對外開放的龍頭，實現(xiàn)環(huán)渤海地區(qū)的突破性發(fā)展。

對環(huán)渤海區(qū)域合作今后發(fā)展中進(jìn)一步加強和完善公共管理職能的思考與建議

陳瑞蓮?fù)ㄟ^對長三角區(qū)域和泛珠三角區(qū)域合作組織等的比較研究，提出雖然長三角、泛珠三角一體化對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義非凡，但是缺少實質(zhì)性推進(jìn)，其主要原因是區(qū)域城市政府協(xié)調(diào)平臺缺失，沒有能夠形成統(tǒng)一、合理、公正的公共行政管理體制，無法做到“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”。而創(chuàng)新是進(jìn)一步推動區(qū)域合作的必然要求，尤其是現(xiàn)階段，區(qū)域公共問題層出不窮，對區(qū)域合作組織內(nèi)政府之間的合作提出了新的需求與挑戰(zhàn)。加強區(qū)域合作，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，作為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一項重要任務(wù)提上了日程。創(chuàng)新區(qū)域合作的理念與方式，實現(xiàn)政府合作的創(chuàng)新與突破，應(yīng)當(dāng)做到：合作理念的創(chuàng)新，確立區(qū)域公共管理的新思維，從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理，便于對公共事務(wù)的管理；合作模式的創(chuàng)新，以區(qū)域公共問題形成相互依存的命運共同體，從各自為政到聯(lián)合治理，形成優(yōu)勢互補；合作規(guī)范的創(chuàng)新，明確各級政府對其轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的管理及上級機(jī)關(guān)在跨轄區(qū)事務(wù)的角色，從人治到法治，進(jìn)一步提高我國區(qū)域政府合作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性；合作政策的創(chuàng)新，制定各地方政府以外區(qū)域間的統(tǒng)一的區(qū)域公共政策，從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策，實行區(qū)域政策一體化和良性的區(qū)域競爭政策。

在促進(jìn)地方政府合作的過程中，實現(xiàn)公共管理，有關(guān)學(xué)者認(rèn)為，主要應(yīng)當(dāng)采取以下幾種措施來保障合作的實施。其一，建立科學(xué)的地方政府官員績效評價機(jī)制體系。汪偉全等人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)樹立科學(xué)的政績觀，建立一套涵蓋了綠色GDP指標(biāo)的科學(xué)、規(guī)范、可量化的干部績效考核體系。建立科學(xué)的地方官員績效考核制度可以有效抑制地方保護(hù)主義。其二，中央政府的支持與引導(dǎo)是區(qū)域內(nèi)地方政府合作不可缺少的條件。李堯遠(yuǎn)、任宗哲在《我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地方政府合作困難的原因與措施探析》一文中提出，區(qū)域內(nèi)地方政府合作的動力除了共同利益驅(qū)使、很多具體的措施要相關(guān)地方政府協(xié)商解決之外，還要有國家的參與、要有來自中央政府的政策鼓勵與引導(dǎo)。其三，建立制度化的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制。促進(jìn)各地方政府合作，解決“個體理性”與“集體理性”沖突的辦法不是否認(rèn)地方政府的利益，而是需要一種區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮政治協(xié)調(diào)的積極作用，在滿足個體理性的前提下達(dá)到集體理性，實現(xiàn)政治協(xié)調(diào)與公共管理的宏觀和微觀層面，統(tǒng)一制定公共政策，促進(jìn)地方政府之間的合作，最終實現(xiàn)區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)文化的一體化。

而就環(huán)渤海區(qū)域合作組織這個個體的實際情況具體來說，首先要肯定的是，它的發(fā)展有優(yōu)勢、有基礎(chǔ)、有潛力。要充分發(fā)揮公共政策的主觀能動作用，實施公共管理和政治協(xié)商，豐富參與其中的機(jī)制與工具的多樣化，從單一的行政機(jī)制轉(zhuǎn)向包含市場機(jī)制、行政機(jī)制、志愿公益機(jī)制等多種機(jī)制在內(nèi)的綜合機(jī)制，充分發(fā)揮各級政府的規(guī)范和指導(dǎo)作用，堅持科學(xué)發(fā)展，努力提高自主創(chuàng)新能力，切實加強資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；堅持率先發(fā)展，加強與周邊地區(qū)的聯(lián)合與協(xié)作，強化服務(wù)和輻射功能，帶動地區(qū)共同發(fā)展；堅持一體化發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成統(tǒng)一開放的市場體系，促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動和優(yōu)化配置；堅持改革開放，繼續(xù)在體制創(chuàng)新上先行先試，率先在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破，為又好又快發(fā)展提供制度保障；共同制訂發(fā)展規(guī)劃和相應(yīng)的策略，全力構(gòu)建環(huán)渤海城市交通圈、旅游圈、經(jīng)濟(jì)圈、文化圈為方向，以觀念融入為基礎(chǔ)，學(xué)習(xí)滬蘇浙等發(fā)達(dá)地區(qū)“敢為天下先”的精神和“大氣開放、海納百川”的胸襟，要準(zhǔn)確把握當(dāng)前國家戰(zhàn)略重點，全面系統(tǒng)地分析國家區(qū)域發(fā)展的總體格局，加大公共政策和公共管理的理念引入和體制建設(shè)，發(fā)揮政治協(xié)調(diào)的積極作用，以規(guī)劃融入為先導(dǎo)，以產(chǎn)業(yè)融入為重點，以要素融入為手段，以機(jī)制融入為保障，從建立和完善工作機(jī)制入手，圍繞構(gòu)建區(qū)域大交通系統(tǒng)、治理環(huán)境污染、探索信息資源共享、聯(lián)合開發(fā)旅游資源等主題，拓展政府的服務(wù)空間，優(yōu)化政府的服務(wù)手段，提高政府運作的透明度，為區(qū)域發(fā)展中的政治協(xié)調(diào)與公共管理提供更多的渠道，開展成效顯著的工作，更加深入地推進(jìn)環(huán)渤海區(qū)域合作。

環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會在自身的發(fā)展中要注意實現(xiàn)公共政策取向上的根本轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變思路，以政策在宏觀引導(dǎo)和具體實施措施等方面進(jìn)一步加強統(tǒng)籌和功能引導(dǎo)，盡可能減少或避免各城市間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、產(chǎn)能過剩等不利因素的影響，推動形成合理高效的區(qū)域分工體系，有效提升相關(guān)組成城市的發(fā)展能級，為區(qū)域協(xié)作奠定發(fā)展基礎(chǔ)，與此同時，要基于區(qū)域優(yōu)勢等因素，進(jìn)一步深化城市間經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的研究，彌補市場缺陷，培育市場體系，搞好基礎(chǔ)建設(shè)，創(chuàng)造良好的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，推動區(qū)域間建立更為完善的良性互動和協(xié)作關(guān)系。

只有創(chuàng)新區(qū)域合作的理念與方式，加強和完善區(qū)域公共管理職能，通過公共政策的制定，實現(xiàn)政治協(xié)調(diào)最大化，實現(xiàn)政府合作的創(chuàng)新與突破，才能做到像克強總理所希望的“加快區(qū)域合作步伐，構(gòu)建區(qū)域合作發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制，以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、統(tǒng)一市場體系建設(shè)、社會保障制度對接為重點，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中取得更大進(jìn)展”，才能“把環(huán)渤海地區(qū)打造成為我國經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型升級的新引擎”，環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會才能在為環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶未來發(fā)展構(gòu)建美好藍(lán)圖的同時，確保自身的健康、良性、協(xié)調(diào)及可持續(xù)發(fā)展。

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