張結(jié)橋

（中共望江縣委黨校，安徽 望江 246200）

關(guān)于民事公益訴訟與行政公益訴訟的比較分析

張結(jié)橋

（中共望江縣委黨校，安徽 望江 246200）

公益訴訟乏力是當(dāng)前我國(guó)訴訟法所面臨的主要難題。對(duì)公益訴訟的性質(zhì)進(jìn)行界定，并闡述了比較常見(jiàn)的民事公益訴訟和行政公益訴訟兩大分類(lèi)。通過(guò)被告主體范圍競(jìng)合、訴訟渠道的選擇、侵權(quán)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)民事公益訴訟與行政公益進(jìn)行比較分析。

民事公益訴訟；行政公益訴訟；司法制度

一、公益訴訟的性質(zhì)界定

（一）“公益”與公益訴訟制度

“公益”（Public interest）中西方表述不盡相同。西方國(guó)家的“公益”常指代社會(huì)公益或是公序良俗，我國(guó)則表現(xiàn)為社會(huì)公共秩序、公共道德和公共利益含義。單純界定“public interest”這個(gè)概念是模糊不清的，有可能一個(gè)公共利益也許是任意他人特殊性、具體性的利益，反之亦然，某一特殊利益可能也是公共利益。[1]毫無(wú)疑問(wèn)，“公益”代表群體性利益，但其并不與私益概念分割，而認(rèn)為“公益”是匯集多個(gè)個(gè)體的具體利益所形成利益總匯，受損時(shí)再經(jīng)由個(gè)體代表提出。Harvard law school網(wǎng)站上也對(duì)“public service of the Public Interest Law”做出過(guò)設(shè)置，認(rèn)為在實(shí)踐中，公共利益法律中的公共服務(wù)發(fā)生的領(lǐng)域是法律服務(wù)領(lǐng)域、法律改革組織中以及政府機(jī)關(guān)，也包括慈善機(jī)構(gòu)、教育組織、國(guó)家公共組織、私益律師事務(wù)所進(jìn)行的公益性工作。[2]提供公益服務(wù)的主體也不是獨(dú)立出來(lái)的特殊組織，而是由現(xiàn)存利益團(tuán)體兼職提供的。

公益訴訟制度是指國(guó)家、社會(huì)組織或者公民個(gè)人以原告的訴訟主體資格對(duì)侵犯社會(huì)公共利益的行為，向法院提起民事或者行政訴訟，通過(guò)法院依法審理，追究違法者法律責(zé)任、回復(fù)社會(huì)公共利益的訴訟制度。[3]德國(guó)、法國(guó)和意大利對(duì)于公益訴訟，亦稱(chēng)團(tuán)體訴訟的界定顯然沿襲西方概念的核心，認(rèn)為具有共同利益的法律主體將訴權(quán)通過(guò)信托方式轉(zhuǎn)移給具有公益性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體，美國(guó)則是公益訴訟制度最為健全的國(guó)家，具有訴權(quán)的主體是規(guī)定最為特色的相關(guān)人訴訟，相關(guān)身份的納稅人提取的公益訴訟在美國(guó)境內(nèi)幾乎所有的洲都是認(rèn)可的。

（二）公益訴訟的原告主體資格

隨著公益訴訟主體的不斷增擴(kuò)，原告主體資格的適格標(biāo)準(zhǔn)也愈加的放低。《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睏l款內(nèi)容給予公益訴訟界定了其民事屬性的范圍，環(huán)境污染和消費(fèi)者權(quán)益等民事性實(shí)體法有規(guī)定的方面，訴訟中原告主體資格確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)是“法律規(guī)定”的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。然而何法具體規(guī)定了具有訴權(quán)的機(jī)關(guān)組織，這點(diǎn)上民訴法是仍是含糊不清的。條文分析，理論界對(duì)于這個(gè)重要的限定詞所輻射的范圍爭(zhēng)論性頗大，法律授權(quán)限定“機(jī)關(guān)”還是同時(shí)限定“有關(guān)組織”對(duì)確定原告主體資格有著舉足輕重的作用。劉在學(xué)教授認(rèn)為同時(shí)限定“機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”是比較適宜的。[4]溪曉明教授則認(rèn)為法律授權(quán)只限定“機(jī)關(guān)”。[5]筆者認(rèn)為，從民事公益訴訟的性質(zhì)出發(fā)，結(jié)合中西方對(duì)“公益”的釋義，“公益”本質(zhì)是個(gè)體私益的結(jié)合，民事私益糾紛是平等主體之間通過(guò)法律進(jìn)行的利益博弈，訴權(quán)的分配應(yīng)是均等且覆蓋全面的，而不應(yīng)該在原告主體資格設(shè)置門(mén)檻，加大公益訴求的難度。每一個(gè)體私益匯總“公益”，均有權(quán)利恢復(fù)受損利益的圓滿，有救濟(jì)才能有訴訟制度的完善。對(duì)于學(xué)者所稱(chēng)“行政公益訴訟”的存在，甚至于“行政公益訴訟”的原告主體資是否與民事公益訴訟原告主體資格混同，在學(xué)理上和實(shí)務(wù)界均有探討的必要和空間。

二、公益訴訟的分類(lèi)

（一）民事公益訴訟

顯而易見(jiàn)，民事公益訴訟的訴權(quán)范圍限定在了民事實(shí)體法律、法規(guī)內(nèi)。我國(guó)《民事訴訟法》明文規(guī)定將民事公益訴訟主要區(qū)分為環(huán)境污染和侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益兩大類(lèi)公益訴訟，其他種類(lèi)的民事公益訴訟則是通過(guò)另外法律規(guī)定確定的。實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的這兩類(lèi)因“犯眾怒”所產(chǎn)生的訴訟之外，訴訟法對(duì)可以提起公益訴訟的范圍做了兜底規(guī)定，這是否是為“行政類(lèi)”公益訴訟保有余地也未知可否。第55條很好的為界定民事公益訴訟的內(nèi)涵做了指導(dǎo)性的約束?；诖藯l規(guī)定，我們可以理解為民事公益訴訟是當(dāng)環(huán)境污染和侵害消費(fèi)者權(quán)益等民事侵權(quán)行為產(chǎn)生了損害某些個(gè)體利益或是有損害集體利益的潛在危險(xiǎn)時(shí)，可以對(duì)其提起訴訟，解決糾紛的司法救濟(jì)手段。

當(dāng)前民事性實(shí)體法如《公司法》、《保險(xiǎn)法》、《廣告法》、《專(zhuān)利法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《教育法》等60余部法律中都涉及到了公共利益條款，但是對(duì)于訴權(quán)的如何分配仍然是一個(gè)尚待商榷的問(wèn)題。

（二）行政公益訴訟

有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)被訴當(dāng)事人不同，可以將公益訴訟也分為民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事公益訴訟，而行政公益訴訟亦稱(chēng)之為民眾訴訟，其產(chǎn)生于行政法律關(guān)系，是針對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的一種訴訟。[6]廣義和狹義界定行政公益訴訟以有訴權(quán)主體資格劃分而定的，是任何人還是一部分特定人（利益相關(guān)人）。另外部分學(xué)者認(rèn)為學(xué)界對(duì)是否能夠獨(dú)立使用“行政公益訴訟”這一術(shù)語(yǔ)還沒(méi)有形成廣泛的共識(shí)，更不用說(shuō)就“行政公益訴訟”的內(nèi)涵達(dá)成了一致。[7]

行政公益訴訟總結(jié)起來(lái)具有幾下特點(diǎn)：其一，行政公益訴訟是針對(duì)行政機(jī)關(guān)行為侵害到一定范圍內(nèi)民眾利益或是公共利益而提起的訴訟。與普通的行政訴訟不同之處在于針對(duì)的行政行為的范圍和受侵害利益的范疇。普通行政訴訟是行政相對(duì)人，即與被訴行政行為有直接利害關(guān)系的人提起的，受侵害的利益也是個(gè)人私益，或是群體基于同一行政行為導(dǎo)致的個(gè)人私益的受損，在實(shí)際司法實(shí)踐中，這類(lèi)行政訴訟是合并審理或是審理單獨(dú)一個(gè)，其他具體案件均適用的模式。另外，普通行政訴訟法律規(guī)定被訴的對(duì)象僅限于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為。對(duì)比而言，行政公益訴訟在法律上并沒(méi)有直接明確是否可以就除具體行政行為以外的其他行政行為提起訴訟，在主體的適用上，也沒(méi)有設(shè)定原告的主體資格限于與行政行為有直接利害關(guān)系。再受侵害利益方面，行政公益訴訟體現(xiàn)了其本質(zhì)特性，侵害的必須是多個(gè)主體或是公共利益，而不能僅是個(gè)體私益。其二，行政公益訴訟所預(yù)期達(dá)到的目的。普通行政訴訟預(yù)期法律效果是救濟(jì)私權(quán)，限制政府權(quán)力。而行政公益訴訟更多的側(cè)重于維護(hù)社會(huì)公共道德，以求達(dá)到一種社會(huì)的整體正義和穩(wěn)定有序的秩序狀態(tài)。其三，公益訴訟中被告承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。普通行政訴訟，被告承擔(dān)敗訴可能的標(biāo)準(zhǔn)是做出的具體行政行為是否違法，是否合理。而行政公益訴訟除了考慮侵權(quán)行政行為的合法合理性外，更多的需要考慮行為所產(chǎn)生的社會(huì)效果，強(qiáng)調(diào)承擔(dān)一種社會(huì)責(zé)任。

三、民事公益訴訟與行政公益訴訟的比較分析

（一）被告主體范圍競(jìng)合

《民訴法》第55條規(guī)定了民事公益訴訟是由在民事實(shí)體法中的侵權(quán)行為引起的公益受損而法定救濟(jì)的權(quán)利。行政公益訴訟則是產(chǎn)生于行政法律關(guān)系，針對(duì)行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為損害公益而賦予的法定救濟(jì)權(quán)。從產(chǎn)生的法律關(guān)系上而言，兩種公益訴訟是完全不重合的，一種是平等民事主體之間產(chǎn)生的法律糾紛，一種則是不平等法律主體之間的爭(zhēng)議。然而，在被訴行為圈定范圍內(nèi)，民事公益訴訟和行政公益訴訟毫無(wú)疑問(wèn)的會(huì)產(chǎn)生多點(diǎn)多面的競(jìng)合。

2000年山東省青島市300名市民訴青島市規(guī)劃局批準(zhǔn)在音樂(lè)廣場(chǎng)北側(cè)建立住宅區(qū)的許可，訴由是其許可的行為侵害了自己的優(yōu)美環(huán)境。[8]從這個(gè)案例來(lái)分析：這毫無(wú)疑問(wèn)這是《民訴法》第55條提及的環(huán)境污染所提起的公益訴訟，但特殊的是被告卻是青島市規(guī)劃局，這是典型的行政機(jī)關(guān)。顯然，《行政訴訟法》并沒(méi)有關(guān)于行政公益訴訟的規(guī)定，一個(gè)被告為行政機(jī)關(guān)的訴訟是由《民訴法》的條文規(guī)定的。適用《民訴法》規(guī)定的民事訴訟程序、舉證規(guī)則、民事庭審，還是適用《行政訴訟法》的規(guī)定程序，舉證倒置規(guī)則或行政庭審判。因此，但凡出現(xiàn)被告是行政機(jī)關(guān)，而損害的是部分人利益或是公共利益，原告是沒(méi)有直接利害關(guān)系的人，這幾個(gè)條件同時(shí)存在時(shí)，在實(shí)踐司法活動(dòng)中及其容易造成用法、程序、規(guī)則確認(rèn)的混亂。甚至于，導(dǎo)致一個(gè)公益訴訟案件民庭推行政庭，行政庭又沒(méi)法受理的相互推諉局面。而這類(lèi)案件正在與日俱增。

（二）訴訟渠道的選擇

美國(guó)在公益訴訟的起源上毫無(wú)疑問(wèn)的占據(jù)領(lǐng)頭羊的位置，也是制度構(gòu)建最為完整的國(guó)家。1863年《反欺騙政府法》首開(kāi)先河的確定了：任何人或公司有權(quán)以聯(lián)邦政府名義控告所有欺騙美國(guó)政府索取錢(qián)財(cái)?shù)男袨?。隨著《謝爾曼反托拉斯法案》（謝爾曼法）和《克萊頓法》等法案的相繼頒布，最終形成了以個(gè)人、聯(lián)邦政府、團(tuán)體、公司、司法部門(mén)均可啟動(dòng)公益訴訟的司法格局。[9]而在英國(guó)，行政法對(duì)公益訴訟做出了規(guī)定，是由任何人向法務(wù)長(zhǎng)官（檢察長(zhǎng)）提請(qǐng)監(jiān)督、維護(hù)公共利益，委托其提起訴訟。

在德國(guó)則是另外一種訴訟途徑，由某一有權(quán)利能力的法人團(tuán)體或經(jīng)認(rèn)可的機(jī)構(gòu)為維護(hù)公共利益，依法律規(guī)定就特定事件以自己名義對(duì)他人違反特定禁止性規(guī)定的行為，向法院請(qǐng)求命令他人終止或撤回其行為的民事訴訟。[10]其判決是針對(duì)該團(tuán)體及其被告做出的，有利判決的效力間接地惠及于團(tuán)體的成員，產(chǎn)生“事實(shí)上的既判力”。[11]德國(guó)訴訟渠道是以“信托”方式進(jìn)行的。日本公益訴訟渠道是國(guó)民請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體不符合法律規(guī)定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無(wú)關(guān)的其他資格提起的訴訟。[12]在我國(guó)，則是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。

每個(gè)國(guó)家的訴訟渠道各有差異，進(jìn)而可以合理推斷出各國(guó)根據(jù)自身司法架構(gòu)對(duì)公益訴訟的原告采取何種途徑達(dá)到訴訟目的的規(guī)定門(mén)檻石各有高低的，也可以認(rèn)為，各國(guó)對(duì)公益訴訟的開(kāi)放程度是不同的。公益訴訟的開(kāi)放程度影響不僅是訴訟法理論結(jié)構(gòu)，同時(shí)也在一定程度上決定了“可救濟(jì)權(quán)”的范疇規(guī)劃。

（三）侵權(quán)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

民事訴訟與行政訴訟侵權(quán)行為認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)并不一致。在民事侵權(quán)訴訟中，受損權(quán)利是否能夠得到救濟(jì)取決于是否具有侵權(quán)行為、是否具有實(shí)際的受損結(jié)果產(chǎn)生、被訴行為與受損結(jié)果之間是否有因果關(guān)系。當(dāng)三者的答案均是肯定時(shí)，受損利益才可得到救濟(jì)。而對(duì)于行政訴訟而言，在審判中，首先考慮則是做出具體行政行為的被告是否有行政主體資格、其行為是否有法律的授權(quán)、是否在法律授權(quán)范圍內(nèi)、做出行為的程序是否違法、其行政行為是否合理、原告是否與被訴行政行為具有直接利害關(guān)系，只有當(dāng)這些條件部分成立時(shí)，才會(huì)判決原告勝訴。由此可見(jiàn)，民事訴訟和行政訴訟在侵權(quán)行為的認(rèn)定上采用的是完全不同的標(biāo)準(zhǔn)。

因由實(shí)體法律關(guān)系產(chǎn)生的民事公益訴訟和行政公益訴訟在是否侵權(quán)上的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)又是如何？是否與民事訴訟或是行政訴訟一致，這都是司法實(shí)際適用中所應(yīng)當(dāng)探討、確定的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，民事公益訴訟侵權(quán)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中的因果關(guān)系的舉證應(yīng)當(dāng)如行政公益訴訟中一般，責(zé)任倒置，由被告舉證來(lái)證明行為和損害后果之間沒(méi)有因果關(guān)系，否則承當(dāng)舉證不利的后果。

公益訴訟的適用模式需結(jié)合當(dāng)前司法制度中的各類(lèi)實(shí)體法和訴訟程序法來(lái)構(gòu)架其應(yīng)有之框架，而非任其繼續(xù)含糊不清。“公益”領(lǐng)域需要有強(qiáng)有力的訴訟程序法作為保障利益的基礎(chǔ)，也需要法律人有明確的理論知識(shí)和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。如何確定公益訴訟在訴訟環(huán)節(jié)中的地位等級(jí)，是彌補(bǔ)“公益”司法空白區(qū)的有效途徑。

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