張靈暉 張萌

（河北公安警察職業(yè)學(xué)院，河北石家莊050091）

公安行政復(fù)議案件多發(fā)原因及遏制對策

張靈暉 張萌

（河北公安警察職業(yè)學(xué)院，河北石家莊050091）

通過辦理行政復(fù)議案件，公安機(jī)關(guān)有力地保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，有效糾正違法或不當(dāng)?shù)木唧w公安行為，但在取得較好效果的同時，公安機(jī)關(guān)行政復(fù)議案件基數(shù)大、比重高、矛盾尖銳等問題仍然突出。為此,有必要探究公安行政復(fù)議案件多發(fā)的原因，并研究減少行政復(fù)議案件的對策。

公安行政復(fù)議；多發(fā)原因；執(zhí)法規(guī)范化

公安行政復(fù)議是我國行政復(fù)議制度的重要組成部分，是公安行政救濟(jì)和公安機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督的有效措施,更是維護(hù)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法形象的關(guān)鍵。公安行政復(fù)議強(qiáng)化了公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督，為全面改進(jìn)公安執(zhí)法活動提供了依據(jù)和對策。

公安行政復(fù)議工作在取得較好效果的同時，公安機(jī)關(guān)行政復(fù)議案件基數(shù)大、比重高、矛盾尖銳等問題仍然較為突出。據(jù)不完全統(tǒng)計，公安機(jī)關(guān)行政復(fù)議案件占全國行政系統(tǒng)全部復(fù)議案件的65%至70%,[1]因此，加強(qiáng)公安行政復(fù)議的理論與實踐問題研究，有助于準(zhǔn)確把握行政復(fù)議制度的精髓，在公安行政復(fù)議領(lǐng)域充分發(fā)揮其監(jiān)控功能與救濟(jì)功能，積極保護(hù)公安行政復(fù)議申請人權(quán)利，維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，全面推進(jìn)公安機(jī)關(guān)依法行政能力。

一、公安行政復(fù)議案件多發(fā)的原因

（一）公安行政執(zhí)法公信力缺失引發(fā)人民群眾對行政執(zhí)法公正性的質(zhì)疑

近年來，公安政執(zhí)法部門在規(guī)范和改進(jìn)行政執(zhí)法行為方面取得了較大成績，但是隨著改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，各種社會矛盾凸顯，一些深層次矛盾和問題尚未從根本上消除，影響了行政執(zhí)法活動的公正性和廉潔性，影響了公安機(jī)關(guān)的形象。從上海交警釣魚執(zhí)法事件到杭州飚車案等一樁樁引起群眾廣為關(guān)注、大加談?wù)摰陌讣澈?，或多或少地折射出了?zhí)法公信力受到了百姓的質(zhì)疑。

（二）公安機(jī)關(guān)執(zhí)法民警的素質(zhì)參差不齊

雖然公安機(jī)關(guān)近年來加強(qiáng)了對基層民警的教育培訓(xùn)，執(zhí)法人員的整體素質(zhì)有了明顯提高。但是，與建設(shè)依法行政的形勢任務(wù)相比還有較大差距，在實踐中，一些執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，工作責(zé)任心不強(qiáng)，思想跟不上形勢，分析思維能力較差，執(zhí)法能力水平低；少數(shù)執(zhí)法人員執(zhí)法不嚴(yán)，缺乏應(yīng)有的公正性。湖南省人民檢察院檢察長龔佳禾曾經(jīng)這樣打過一個比方，“執(zhí)法者就是社會的外科醫(yī)生。一個社會總會有這樣那樣的病，這就需要執(zhí)法者對這些病加以治療。如果一個執(zhí)法人員不精通法律，執(zhí)法不規(guī)范，就會加重病情，引出更多不安因素?！?/p>

（三）一味追求高破案率，引發(fā)刑訊逼供，造成冤假錯案

破案率是考量公安機(jī)關(guān)工作業(yè)績的最主要的標(biāo)準(zhǔn)，特別是在公安部2006年提出“命案必破”的口號后，各地公安機(jī)關(guān)為了達(dá)到這樣的目標(biāo)，有時候在刑事偵查的過程中對嫌疑人會采取一些非正常的手段，比如說刑訊逼供，雖然《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的解釋中第61條、人民檢察院刑事訴訟規(guī)則第140條等法律條文均有明確規(guī)定禁止刑訊逼供，但在司法實踐中，刑訊逼供仍然存在，就有可能造成冤假錯案。

（四）濫用自由裁量權(quán)，“同案不同罰”，甚至不作為、亂作為

在我國，有80%以上的法律、90%以上的地方性法規(guī)和全部的行政法規(guī)、規(guī)章都是由行政機(jī)關(guān)通過行政手段、行政執(zhí)法手段、特別是行政處罰手段等貫徹執(zhí)行實施的。由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在一定差距，立法機(jī)關(guān)在制定法律、法規(guī)、規(guī)章時，尤其是在設(shè)定行政處罰種類、幅度時，考慮到各地的實際情況不同，從而相應(yīng)地賦予了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一定的行政處罰自由裁量的權(quán)力。而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法人員在從事行政執(zhí)法、行政處罰時，存在著憑執(zhí)法人員主觀意志、個人判斷作出自由裁量的行政處罰，加之因人、因時、因地不同，作出的自由裁量行政處罰輕重、幅度、結(jié)果不同，導(dǎo)致行政管理相對人對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法人員行使自由裁量權(quán)的行政處罰產(chǎn)生異議、不服、不滿，有的因此提起行政復(fù)議、行政訴訟，甚至上訪，造成了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法人員與行政管理相對人之間關(guān)系緊張，矛盾激化，影響了法律法規(guī)的貫徹實施，影響了行政管理效率的提高，影響了社會的安定和穩(wěn)定。

（五）案件的發(fā)生多因執(zhí)法程序暇疵引發(fā)

在近年來處理公安行政復(fù)議案件中，不少案件存在不同程度的程序違法問題。在公安執(zhí)法過程中程序履行不到位，對應(yīng)當(dāng)履行通知手續(xù)而不通知，應(yīng)當(dāng)告知相對人權(quán)利的而不告知，應(yīng)當(dāng)舉行聽證的而不舉行，甚至超期限辦案、非法取證、搞刑訊逼供，影響了執(zhí)法的公正性和公信力，社會在進(jìn)步，而我們的執(zhí)法活動卻時時顯得格格不入。由于我國現(xiàn)在行政立法主要是職權(quán)法，規(guī)定部門職權(quán)，但缺少行政行為法，由于對行政行為缺乏詳細(xì)具體的規(guī)定，行政人員就容易養(yǎng)成不按規(guī)矩辦的習(xí)慣。美國1946年就出臺了行政程序法，我們到現(xiàn)在還沒有統(tǒng)一的行政程序法。[2]而執(zhí)法程序不規(guī)范、不透明，也使得公眾難以得到真正的公正。

（六）執(zhí)法經(jīng)濟(jì)，執(zhí)法創(chuàng)收引發(fā)爭議

行政處罰、行政強(qiáng)制，原本只是行政機(jī)關(guān)維護(hù)行政管理秩序的手段，但是由于目前財政體制弊病造成執(zhí)法創(chuàng)收現(xiàn)象屢見不鮮，通過執(zhí)法來增加單位和個人收入，將公權(quán)淪為部門和個人謀取利益的工具，使服務(wù)于公共福祉的公權(quán)發(fā)生了蛻變。當(dāng)前許多基層公安機(jī)關(guān)依然存在執(zhí)法經(jīng)費不足的問題，其經(jīng)費主要來源于罰款和收費，突出特點是“罰”和“收”成正比關(guān)系。因而“執(zhí)法養(yǎng)人，養(yǎng)人執(zhí)法”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。[3]同時由于行政執(zhí)法與自身利益相關(guān)，一些基層公安機(jī)關(guān)及其執(zhí)法民警亂罰款、高收費，造成執(zhí)法過程中“重罰輕管、以罰代管”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。執(zhí)法目的的利益化趨向，使行政執(zhí)法過程中執(zhí)法行為與執(zhí)法目的相違背。這樣難免會引起群眾的不滿，引發(fā)行政糾紛。

（七）群眾維權(quán)意識越來越強(qiáng)

隨著中國法制化進(jìn)程的加快，群眾的維權(quán)意識越來越強(qiáng)，老百姓有事訴諸法律的意識已經(jīng)成為一種常態(tài)化，而且利益訴求越來越高，逐級復(fù)議、不斷上訴已經(jīng)成為一種常態(tài)。

二、努力促進(jìn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，減少公安行政復(fù)議案件的發(fā)生

加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)行政復(fù)議工作，是全面推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)法治建設(shè)的一項非常重要的內(nèi)容。針對目前公安行政復(fù)議工作的新形勢、新情況、新問題，應(yīng)當(dāng)從提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量入手，努力促進(jìn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，減少公安行政復(fù)議案件的發(fā)生。

（一）全面提高公安機(jī)關(guān)和執(zhí)法民警依法行政的意識和能力

增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)和執(zhí)法民警依法行政的意識和能力，是從源頭上預(yù)防和減少行政爭議發(fā)生，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的必由之路。

1.嚴(yán)格執(zhí)法資格考試制度

目前，公安部已經(jīng)建立公安民警執(zhí)法資格考試制度，這對于規(guī)范民警執(zhí)法，提升公安民警的執(zhí)法水平是個很好的制度。關(guān)鍵是要嚴(yán)格執(zhí)法資格考試制度，要將考試成績作為任職晉升的依據(jù)之一。嚴(yán)格實行執(zhí)法民警持證上崗制度,未通過考試的，不予核發(fā)執(zhí)法資格證件，不得從事行政執(zhí)法活動，不能讓執(zhí)法資格考試流于形式。

2.強(qiáng)化依法行政意識

行政復(fù)議是促進(jìn)依法行政的必要監(jiān)督措施，是保障行政管理科學(xué)、高效、規(guī)范行使的重要手段。公安機(jī)關(guān)和執(zhí)法民警應(yīng)當(dāng)牢固樹立“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”的行政理念，自覺接受行政復(fù)議監(jiān)督機(jī)制的考驗。

（二）健全行政爭議調(diào)處機(jī)制，最大限度地化解矛盾糾紛

綜合分析一些已經(jīng)發(fā)生的行政復(fù)議案例,有些行政糾紛特別是因為不重視當(dāng)事人訴求和推諉扯皮引發(fā)的案件，都是可以通過調(diào)解、協(xié)商等方式，把矛盾化解在初發(fā)階段、化解在基層、化解在行政程序內(nèi)。

1.建立行政糾紛預(yù)防與排查機(jī)制

堅持定期排查和重點時期排查相結(jié)合，加大對行政糾紛的排查力度，對可能引發(fā)行政爭議的苗頭和隱患，要及時發(fā)現(xiàn)、化解行政糾紛、把矛盾解決在基層，化解在初發(fā)階段。

2.促進(jìn)信訪工作與行政復(fù)議相銜接

一些行政復(fù)議案件，初始表現(xiàn)往往是當(dāng)事人通過信訪謀求解決問題。暢通信訪渠道，規(guī)范辦理程序，提高信訪事項辦理質(zhì)量和效率，是化解大量行政糾紛和社會矛盾的重要手段。要搭建調(diào)處化解行政糾紛綜合平臺，促進(jìn)信訪與復(fù)議、訴訟、仲裁、執(zhí)法監(jiān)督相銜接，積極引導(dǎo)信訪當(dāng)事人通過法律途徑解決矛盾和糾紛。要完善信訪反饋與政策研究聯(lián)動機(jī)制，針對信訪工作中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性的問題，及時完善和調(diào)整相關(guān)政策。

3.完善行政調(diào)解工作機(jī)制

把調(diào)解作為解決行政糾紛的第一步驟。要規(guī)范調(diào)解程序，堅持合法和自愿的調(diào)解原則，堅持保護(hù)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的原則。

（三）創(chuàng)新機(jī)制，不斷推動公安行政復(fù)議應(yīng)訴工作的規(guī)范化水平

1.完善制度，全面推行行政復(fù)議案件質(zhì)量評查

為規(guī)范復(fù)議工作，增強(qiáng)從事行政復(fù)議工作民警的責(zé)任感，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)實行“一案一評”，[4]

對每起案件無論是維持、撤銷或變更均按照執(zhí)法考評標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)真考評。評查意見記入案件主辦人個人執(zhí)法檔案，評查結(jié)果納入本年度執(zhí)法質(zhì)量考評。同時將受理的每一起行政復(fù)議案件的審理情況，全部公布在公安內(nèi)網(wǎng)法制處網(wǎng)頁“復(fù)議應(yīng)訴”一欄，供民警學(xué)習(xí)、整改、提高。

2.創(chuàng)新機(jī)制，建立行政復(fù)議案件回訪便民制度

對社會關(guān)注或有重大影響、涉及社會穩(wěn)定、申請人對復(fù)議決定有較大抵觸情緒以及行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要回訪的復(fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在案件辦結(jié)后一個月內(nèi)對復(fù)議申請人進(jìn)行回訪，并將回訪情況及時通報被申請人。在互聯(lián)網(wǎng)上建立網(wǎng)上電子警務(wù)平臺比如開辟“便民服務(wù)”、“民生直通車”、“法律法規(guī)”、“在線咨詢”等欄目，方便群眾及時正確的行使復(fù)議權(quán)利。同時對復(fù)議請求不明或材料不齊的，及時向申請人了解或發(fā)出補(bǔ)充材料通知，使申請人的申訴能盡量進(jìn)入復(fù)議程序，得到法律救濟(jì)，同時依法及時辦案，熱情為群眾排憂解難。

綜上所述，提高執(zhí)法規(guī)范化水平是依法行政的有效措施和手段，也是減少公安行政復(fù)議案件的根本所在。

[1]應(yīng)松年,袁曙宏.走向法治政府——依法行政理論研究與實證調(diào)查[M].北京:法律出版社,2010.

[2]應(yīng)松年.違法行政案件頻發(fā)呼喚出臺統(tǒng)一的《行政程序法》[DB/OL].海曙政府網(wǎng),2005-04-14.

[3]張樹義.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2007.

[4]杜乾舉.論警察職業(yè)道德的構(gòu)建——關(guān)于警察道德建設(shè)的層次性的思考[J].四川警察學(xué)院學(xué)報,2007,(02).

［編輯：李永新］

D631

：A

：1672-6405（2014）02-0007-02

張靈暉（1969-），女，河北深澤人，河北公安警察職業(yè)學(xué)院講師，主要從事法學(xué)研究。張萌（1983-），女，河北寧晉人，河北公安警察職業(yè)學(xué)院警務(wù)科研處助教，主要從事刑事偵查研究。

2014-03-20