張小羅，蘇君

（中南林業(yè)科技大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙 410004）

論我國(guó)環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制之完善

張小羅，蘇君

（中南林業(yè)科技大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙 410004）

我國(guó)環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制存在一些問(wèn)題，諸如環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)缺乏高規(guī)格的法定協(xié)調(diào)牽頭單位、協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行缺乏信息溝通制度等。完善環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制是我國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)和方向，我們可以借鑒美國(guó)、日本、菲律賓等國(guó)家環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)的做法，完善相關(guān)法律法規(guī)、建立“合作協(xié)調(diào)型”模式的執(zhí)法協(xié)調(diào)體制，建立“三元”監(jiān)督體系、完善信息共享機(jī)制和公眾參與機(jī)制、建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制；合作協(xié)調(diào)型；協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制是指環(huán)境執(zhí)法各環(huán)保部門(mén)之間、環(huán)保部門(mén)與非環(huán)保部門(mén)之間以及政府部門(mén)與企事業(yè)單位私權(quán)力主體等各要素之間如何協(xié)調(diào)配合，相互作用、相互關(guān)系、相互制約的形式以及在處理環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)過(guò)程中如何協(xié)調(diào)各自的權(quán)力、責(zé)任和工作方式等。歸納起來(lái)，執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制主要包含兩方面的內(nèi)容：一是協(xié)調(diào)由哪些部門(mén)來(lái)協(xié)調(diào)和為什么由這些部門(mén)來(lái)進(jìn)行；二是協(xié)調(diào)是怎樣進(jìn)行和為什么要這樣進(jìn)行。協(xié)調(diào)機(jī)制的建立有利于整合有限資源、節(jié)約成本、提高效率?！胺止f(xié)作做得越好，行政效率就越高。相反，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，就必然出現(xiàn)相互牽制、扯皮推誘的現(xiàn)象，導(dǎo)致工作效率低下?！盵1]因此，健全相關(guān)政府部門(mén)間的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制顯得尤為重要。

一、我國(guó)環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的現(xiàn)狀

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第十五條規(guī)定：跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)商解決，作出決定。這是關(guān)于跨行政區(qū)域環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作協(xié)商解決的規(guī)定。2008年11月5日由昆明市中院、市檢察院、市公安局及市環(huán)保局四家共同作出環(huán)保[2008]520號(hào)《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施意見(jiàn)”），主要強(qiáng)調(diào)國(guó)家行政權(quán)與司法權(quán)之間的協(xié)調(diào)與合作，規(guī)定環(huán)保行政部門(mén)與公檢法之間的高效、便捷的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的改善。上海市在環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)工作方面也取得了一定的成果，如《上海市環(huán)境保護(hù)條例》、《上海市揚(yáng)塵污染防治管理辦法》等，這些地方性法律法規(guī)認(rèn)真貫徹“統(tǒng)管與分管相結(jié)合”的管理體制，強(qiáng)調(diào)環(huán)保部門(mén)與非環(huán)保部門(mén)（環(huán)衛(wèi)、建設(shè)、交通、市政、公安、市容、綠化等）按照各自職責(zé)權(quán)限協(xié)同實(shí)施。這些規(guī)章制度和實(shí)踐探索表明我國(guó)環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制已在部分地區(qū)試點(diǎn)和探索，而且取得了可觀的成果。盡管如此，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制仍處于初步發(fā)展階段，需要不斷的完善。

（二）我國(guó)環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制存在的問(wèn)題

1．缺乏一個(gè)具有科學(xué)性和權(quán)威性的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置

牽頭單位是關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制高效、快捷運(yùn)轉(zhuǎn)的主要因素，應(yīng)當(dāng)具備可以調(diào)動(dòng)司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，及時(shí)處理環(huán)境污染事件的權(quán)力。什么樣的單位和人員具備上述條件，是需要思考的問(wèn)題[2]。自1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，環(huán)境保護(hù)委員會(huì)被撤銷(xiāo)以后，我國(guó)尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由國(guó)家環(huán)保局承擔(dān)了執(zhí)法協(xié)調(diào)的重任。但由于國(guó)家環(huán)保局自身權(quán)力的受限性，使其根本無(wú)法有效發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用。環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)一方面是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門(mén)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)主體，另一方面其本身又是被協(xié)調(diào)的對(duì)象，角色的交叉和沖突使得環(huán)境部門(mén)的協(xié)調(diào)帶有一定的主觀色彩，很難保證其協(xié)調(diào)的公正性和有效性[3]。加之環(huán)保工作的復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性和不穩(wěn)定性，設(shè)立一個(gè)高水平的專(zhuān)業(yè)法定協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作迫在眉睫。正是由于我國(guó)目前缺乏這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，致使各部門(mén)、各地區(qū)在制定相關(guān)環(huán)保法律規(guī)范、普及環(huán)保知識(shí)、解決實(shí)際環(huán)保問(wèn)題時(shí)往往從本單位、本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益、政治利益出發(fā)，以追求自身利益最大化為執(zhí)法協(xié)調(diào)目標(biāo)，各自為政、部門(mén)間不協(xié)調(diào)與不支持的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，罕見(jiàn)行之有效的協(xié)調(diào)與合作。

2.相關(guān)立法不完善，缺乏信息溝通和責(zé)任追究制度的保障

《實(shí)施意見(jiàn)》第二條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院分別指派一至二名工作人員為聯(lián)席會(huì)議的聯(lián)絡(luò)員?！敝饕蝿?wù)是協(xié)調(diào)環(huán)保部門(mén)與其他部門(mén)之間的環(huán)境執(zhí)法工作以及在各部門(mén)之間如何通報(bào)傳達(dá)新頒布的與環(huán)保執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)。很明顯，這一專(zhuān)門(mén)針對(duì)環(huán)保執(zhí)法協(xié)調(diào)的法規(guī)也并未涉及環(huán)保等部門(mén)與企事業(yè)單位私主體之間的溝通機(jī)制，作為環(huán)境執(zhí)法相對(duì)方的企事業(yè)單位，在執(zhí)法協(xié)調(diào)的過(guò)程中扮演著十分重要的作用，如何在它們之間互通環(huán)保執(zhí)法信息、如何便捷下達(dá)環(huán)保部門(mén)的處理決定，都是需要解決的問(wèn)題。目前，缺乏長(zhǎng)效的協(xié)調(diào)機(jī)制，各職能部門(mén)之間的信息溝通不完善，缺少信息共享平臺(tái)，且大多采用會(huì)議等傳統(tǒng)的方式，行政成本高，信息的時(shí)效性不強(qiáng)[4]。其他職能部門(mén)往往是因環(huán)保部門(mén)的主動(dòng)需要信息溝通而被動(dòng)與之相協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響了信息溝通的效率。

在育齡期死亡婦女死亡原因中，腫瘤疾病占有率最高，達(dá)57.76%，意外傷害其次，達(dá)23.76%。詳見(jiàn)表2。

協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行效果如果缺乏相關(guān)的考核和責(zé)任追究制度作保障，容易使機(jī)制的運(yùn)行流于形式，難以起到積極的促進(jìn)作用?，F(xiàn)行統(tǒng)管與分管的協(xié)調(diào)機(jī)制使眾多部門(mén)互相推諉、扯皮，將責(zé)任落到實(shí)處是解決問(wèn)題的當(dāng)務(wù)之急。在實(shí)踐中，普遍適用行政領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制，但效果只在重大項(xiàng)目上體現(xiàn)。盡管有人主張實(shí)行連帶責(zé)任[5]，亦或是學(xué)習(xí)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)——基本法定職能的平行負(fù)責(zé)制和荷蘭的經(jīng)驗(yàn)——各負(fù)其責(zé)[6]91-97，都不能從根本上轉(zhuǎn)變我國(guó)目前的軟性責(zé)任制，只有加強(qiáng)硬性責(zé)任追究體制，不畏強(qiáng)權(quán)，敢于落實(shí)，才有望緩解環(huán)境執(zhí)法混亂局面。

3.協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)來(lái)源存在問(wèn)題

每一項(xiàng)方案、機(jī)制的運(yùn)作都離不開(kāi)相應(yīng)的人力、物力、財(cái)作為其堅(jiān)強(qiáng)后盾。沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)富作為保障，法律賦予行政機(jī)關(guān)再多的權(quán)力也無(wú)法付諸實(shí)踐。環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行亦是如此。在處理突發(fā)事件聯(lián)動(dòng)執(zhí)法和環(huán)境公益訴訟時(shí)，都需要投入一定的辦案經(jīng)費(fèi)，但這些經(jīng)費(fèi)從何而來(lái)是實(shí)踐中亟待解決的問(wèn)題。尤其是基層環(huán)境執(zhí)法相關(guān)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源更是沒(méi)有可靠的渠道，且已有經(jīng)費(fèi)也根本無(wú)法滿足必須的執(zhí)法需求。經(jīng)費(fèi)問(wèn)題已嚴(yán)重影響了執(zhí)法協(xié)調(diào)者的工作積極性和執(zhí)法效果的可觀性。

4.缺乏可操作性

法律的生命在于運(yùn)用，而環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)制度的設(shè)立并沒(méi)有真正落實(shí)。盡管法律明確規(guī)定各部門(mén)之間應(yīng)通力協(xié)作處理環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中的問(wèn)題，但在實(shí)踐中卻鮮見(jiàn)各部門(mén)積極主動(dòng)進(jìn)行執(zhí)法協(xié)調(diào)合作，甚至許多部門(mén)在被動(dòng)參與協(xié)調(diào)中也不愿認(rèn)真履行職責(zé)，各自為政的現(xiàn)象處處可見(jiàn)。所以，盡管我國(guó)關(guān)于環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)的法律規(guī)定較少，但這僅有的幾條在實(shí)踐中也不能真正履行，各部門(mén)的消極不配合和積極推卸致使環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)工作難以展開(kāi)。

二、國(guó)外環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制

（一）美國(guó)“合作式”行政執(zhí)法

美國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法的一大特點(diǎn)是調(diào)解協(xié)商，即“合作式”行政執(zhí)法。早在20世紀(jì)70年代末，美國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法占主導(dǎo)地位的仍是“對(duì)抗式”模式。所謂對(duì)抗式模式是指環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)主要依靠訴訟的方式解決環(huán)境違法案件，不管是民事訴訟、行政訴訟，還是刑事訴訟都是通過(guò)一種強(qiáng)制性、單方面的手段進(jìn)行違法控制和違法懲處。這種模式在當(dāng)時(shí)產(chǎn)生了普遍的威懾效果，尤其是對(duì)最嚴(yán)重的環(huán)境違法者的懲罰取得了很好的作用。但由于對(duì)抗式執(zhí)法手段的機(jī)械性和不可協(xié)調(diào)性，到后來(lái)受到越來(lái)越多的環(huán)境違法者抵抗和沖擊。在日漸成熟的行政法理論的推動(dòng)和指導(dǎo)下，以及執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的日益積累，要求環(huán)境執(zhí)法改革的呼聲日益高漲。20世紀(jì)80年代開(kāi)始，美國(guó)政府對(duì)“對(duì)抗式”執(zhí)法模式的態(tài)度有了重大的變化，開(kāi)始試用一些非對(duì)抗式的方法。1996年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《小型商業(yè)行政執(zhí)法公正性法案》，明確環(huán)保執(zhí)行機(jī)構(gòu)適當(dāng)寬恕中小型企業(yè)非嚴(yán)重性環(huán)境違法行為。至此，“合作式”模式正式確立[7]。在之后的環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中，美國(guó)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)多采用協(xié)調(diào)的手段與違法者或者其他各級(jí)行政機(jī)關(guān)協(xié)商解決環(huán)境問(wèn)題，達(dá)成一致環(huán)保意見(jiàn)。如行政調(diào)解、行政談判、行政激勵(lì)、行政指導(dǎo)等。在以“合作式”執(zhí)法模式為主要執(zhí)法手段的同時(shí)，美國(guó)并未放棄“對(duì)抗式”模式的運(yùn)用，而是采用兩者并存，相輔相成，使美國(guó)環(huán)境執(zhí)法工作取得了較大的成果，美國(guó)環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)工作走向了正軌。

（二）日本“三元結(jié)構(gòu)”行政執(zhí)法

二戰(zhàn)之后的日本著重工業(yè)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，接踵而來(lái)的環(huán)境問(wèn)題不可避免地引起了政府的關(guān)注，大量環(huán)境法律法規(guī)相繼制定，政府也親自出面進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和守法宣傳，但效果不甚明顯。此時(shí)新的解決道路——“政府—企業(yè)—公眾”三元結(jié)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。這實(shí)際上是一種“政府控制型”和“社會(huì)制約型”相結(jié)合的模式：即由政府牽頭，對(duì)企業(yè)進(jìn)行污染防控支援，提供環(huán)保信息和環(huán)保技術(shù)支持，降低企業(yè)防治污染的成本；同時(shí)加大環(huán)保宣傳力度，培養(yǎng)員工環(huán)保意識(shí)，帶動(dòng)全體職工共同守法。從這一意義上說(shuō)，不僅僅是政府管理環(huán)境，也是社會(huì)管理環(huán)境。但是多頭執(zhí)法必會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的泛濫，日本的環(huán)境執(zhí)法體系中，在國(guó)家層面設(shè)立環(huán)境保護(hù)省作為集中行使環(huán)境權(quán)的綜合部門(mén)，統(tǒng)一監(jiān)督管理全國(guó)的環(huán)境問(wèn)題，在其下各級(jí)地方政府設(shè)置相應(yīng)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，且對(duì)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)保事務(wù)享有充分的自治性[10]。通過(guò)行政首長(zhǎng)的統(tǒng)一調(diào)度，有效地協(xié)調(diào)中央環(huán)境保護(hù)省與地方環(huán)保機(jī)構(gòu)之間的環(huán)境執(zhí)法工作。

在日本的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)方式中，環(huán)境行政指導(dǎo)是使用頻率較高、效果較好的方式之一。政府通過(guò)“環(huán)境行政指導(dǎo)”的方法規(guī)勸違法者依照法律行事，對(duì)企業(yè)進(jìn)行法治宣傳教育和技術(shù)指導(dǎo)。日本政府在針對(duì)環(huán)境污染事故作出處理決定之前，一般是由都、道、府、縣知事以勸告、建議、指導(dǎo)的方式建議相對(duì)方自行消除危險(xiǎn)，避免污染環(huán)境事故的發(fā)生或進(jìn)一步擴(kuò)大[11]。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的調(diào)整，違法者若能自行改過(guò)，則可結(jié)束環(huán)境執(zhí)法程序；若置之不理，則由政府以命令的強(qiáng)制方式作出行政指導(dǎo)，相對(duì)方必須接受。通過(guò)這種方式，能更快捷的解決和防治環(huán)境污染，相對(duì)方也更易從心理上接受，有利于建立一個(gè)人性化的政府和法治化的國(guó)家。

（三）菲律賓“棍棒加胡蘿卜式”行政執(zhí)法

盡管菲律賓的經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)，但在環(huán)保方面取得的成績(jī)不可小覷，究其原因主要在于其采取了一系列的措施。例如（1）采取“棍棒加胡蘿卜”、軟硬兼施的執(zhí)法辦法，把允許企業(yè)花錢(qián)買(mǎi)“排污權(quán)”這種胡蘿卜政策與責(zé)令污染企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)這種棍棒政策結(jié)合起來(lái)。（2）依靠公民支持、社會(huì)輿論支持，使那些經(jīng)常幫助污染破壞環(huán)境者、對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員施加壓力的政客們，在公眾的反對(duì)聲中灰溜溜地退隱[12]。（3）1990年開(kāi)始的“污染12”計(jì)劃，即要求每個(gè)行政單位確定本地區(qū)污染最嚴(yán)重的十二家企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)污染防控，這也計(jì)劃的實(shí)施集中了有限的人力、物力和財(cái)力，對(duì)主要污染單位進(jìn)行整改，在很大程度上防治了污染，打擊了犯罪，教育了公眾。組織有關(guān)政府行政機(jī)關(guān)的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。如為了對(duì)付違法伐木，環(huán)境自然資源部與國(guó)防部、司法部簽署了合作協(xié)定。（4）組織有關(guān)政府行政機(jī)關(guān)的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng),這為執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的順利進(jìn)行打下了良好的基礎(chǔ)。這些政策措施使菲律賓在環(huán)保方面卻令人刮目相看，引來(lái)許多國(guó)家的效仿和學(xué)習(xí)借鑒。

三、完善我國(guó)環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的對(duì)策

（一）相關(guān)立法的完善

法律對(duì)環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)的規(guī)定之少是導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)不力的一重要因素。我國(guó)環(huán)保法和地方性法規(guī)對(duì)執(zhí)法協(xié)調(diào)的規(guī)定寥寥無(wú)幾，因此加強(qiáng)法制建設(shè)是我國(guó)環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)取得成功的關(guān)鍵之一。首先環(huán)保法除規(guī)定跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)應(yīng)如何進(jìn)行外，更應(yīng)將處于同一行政區(qū)域的執(zhí)法協(xié)調(diào)工作納入環(huán)保法調(diào)整范圍；其次環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)工作應(yīng)將企事業(yè)單位、民眾等私權(quán)利主體納入?yún)f(xié)調(diào)范圍。盡管某些地區(qū)已進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)試點(diǎn)工作，但法律條文中并未明確如何與私主體間進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，甚至忽略了私主體在協(xié)調(diào)中的作用。再次應(yīng)完善責(zé)任追究機(jī)制，從責(zé)任的追究到具體執(zhí)行都應(yīng)有強(qiáng)硬的法律做保障，逐步變軟性執(zhí)法為硬性執(zhí)法。既嚴(yán)懲污染單位，又不忘領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境責(zé)任教育。最后從整體上完善和修訂國(guó)家和地方性法律法規(guī)，使環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)從開(kāi)始進(jìn)行到最后執(zhí)行都有充分、合理、規(guī)范、可行的法律依據(jù)，且能根據(jù)環(huán)境新形勢(shì)的變化進(jìn)行政策的及時(shí)變動(dòng)，以適應(yīng)環(huán)境保護(hù)與環(huán)境預(yù)防治理的需求。

（二）“對(duì)立型”向“合作協(xié)調(diào)型”模式的轉(zhuǎn)變

對(duì)我國(guó)而言，采用“合作協(xié)調(diào)型”模式并非指任何行業(yè)、任何地區(qū)、任何單位采用機(jī)械、單一的執(zhí)法手段，相反，要根據(jù)不同的地區(qū)、不同的行業(yè)、不同的企業(yè)規(guī)模、不同的違法原因和違法程度采取不同的協(xié)調(diào)策略和措施，使違法者或相對(duì)人從心里接受。改變過(guò)去僅僅依靠行政命令式的強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法模式，采取靈活多樣、合作協(xié)調(diào)的執(zhí)法方略。首先要強(qiáng)化公眾的環(huán)境守法意識(shí)，重視調(diào)動(dòng)全體公民環(huán)境保護(hù)的積極性，重視通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的守法意愿，重視通過(guò)司法途徑公正解決違法糾紛；其次，要重視守法義務(wù)人守法能力的增強(qiáng)，要重視環(huán)保資金和技術(shù)上的投入，重視環(huán)境審計(jì)制度的推行。[8]例外，美國(guó)模式中的執(zhí)法檢查、談判磋商、促進(jìn)守法項(xiàng)目、行政指導(dǎo)和激勵(lì)都值得我國(guó)環(huán)保部門(mén)和各級(jí)政府借鑒。

（三）“三元”監(jiān)管體系的建立

環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)管制度化，要求各部門(mén)之間形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)管制度，為環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)工作提供制度上的保障。雖然環(huán)保部門(mén)是法定統(tǒng)一實(shí)施監(jiān)督管理的部門(mén)，但在實(shí)際工作中，由于與其他部門(mén)處于同級(jí)地位，導(dǎo)致其他部門(mén)并不積極配合聽(tīng)從其指導(dǎo)和調(diào)遣，使協(xié)調(diào)工作步履維艱。且環(huán)保法并未對(duì)環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管工作進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，因此統(tǒng)一監(jiān)管其實(shí)是徒有其名。在接下來(lái)的《環(huán)境保護(hù)法》修改過(guò)程中，應(yīng)注重實(shí)踐操作的規(guī)范，為環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)工作中環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)的落實(shí)提供法定依據(jù)。從監(jiān)管程序的啟動(dòng)到監(jiān)管過(guò)程的實(shí)施，再到實(shí)際效果的評(píng)估，最后到責(zé)任的追究，都統(tǒng)一納入法制化軌道。孟德斯鳩曾說(shuō)過(guò)：“從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！杯h(huán)保部門(mén)作為執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)管的主要力量并不排斥其他部門(mén)與其共同監(jiān)管。統(tǒng)一決策、分別執(zhí)行，既能體現(xiàn)環(huán)保部門(mén)的主導(dǎo)主用，又能體現(xiàn)他們之間的相互制衡關(guān)系。

在環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)的過(guò)程中，政府向企業(yè)單方命令式的“一元管理”模式逐漸被“三元結(jié)構(gòu)”所代替，即充分發(fā)揮環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職能，嚴(yán)格執(zhí)法；企業(yè)內(nèi)部嚴(yán)格監(jiān)督，污染企業(yè)自覺(jué)守法；公眾全面參與環(huán)境監(jiān)督，形成良好的外部監(jiān)管環(huán)境。這種由公眾、企業(yè)、政府組成的三方執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在運(yùn)行中相互制約、相互配合、良性互動(dòng)，是環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制探索中的一次重要嘗試。推進(jìn)“三元結(jié)構(gòu)”的構(gòu)建可以從以下三個(gè)方面入手：一是強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督結(jié)構(gòu)的執(zhí)法能力建設(shè)，切實(shí)提高環(huán)境執(zhí)法能力水平[13]，在執(zhí)法協(xié)調(diào)之初就有良好的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；二是提高企業(yè)環(huán)境管理能力，開(kāi)展企業(yè)環(huán)保監(jiān)督點(diǎn)試點(diǎn)工作，借鑒日本“公害防止管理者制度”的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)進(jìn)行全程監(jiān)督，并建立對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的報(bào)告制度。三是完善公眾參與環(huán)境監(jiān)督制度，落實(shí)公眾的知情權(quán)、查詢權(quán)、舉報(bào)權(quán)和索賠權(quán)，在指定公共場(chǎng)所及時(shí)公布最新環(huán)境執(zhí)法情況，提高公眾參與度，使公眾的參與權(quán)真正落實(shí)。與公權(quán)力的硬性監(jiān)督相比較而言，社會(huì)監(jiān)督是一種軟性監(jiān)督。完善民意表達(dá)機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督支持機(jī)制，加重信訪機(jī)構(gòu)和舉報(bào)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，為民眾意愿的表達(dá)提供良好的渠道，保障公民的監(jiān)督管理權(quán)。同時(shí)加強(qiáng)新聞媒體的輿論獨(dú)立性，確保輿論的真實(shí)性和權(quán)威性。

（四）專(zhuān)業(yè)性環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置

美國(guó)、日本的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)工作之所以取得前所未有的成就不僅僅在于聯(lián)邦環(huán)保局和環(huán)境保護(hù)省的建立，更在于他們都有自己專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)中央與地方、地方與地方之間的環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題。盡管這些機(jī)構(gòu)的名稱各不相同，但他們都有一個(gè)共同特點(diǎn),即都是國(guó)家層面的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而不是民間組織，具有很強(qiáng)的權(quán)威性。借鑒國(guó)外環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我們可以根據(jù)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，在不推翻、不否定現(xiàn)有環(huán)境執(zhí)法行政管理機(jī)制的條件下，首先在省、自治區(qū)、直轄市建立省部級(jí)環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)工作，并且可以在各市、區(qū)設(shè)立執(zhí)法協(xié)調(diào)小組，處理地區(qū)影響較小、爭(zhēng)議不大的環(huán)境事件；待條件成熟時(shí)，可以在國(guó)家環(huán)保局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立國(guó)家級(jí)環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)全國(guó)環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)工作進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)一部署。這種高級(jí)別、強(qiáng)專(zhuān)業(yè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)能更快速、更權(quán)威地處理環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)過(guò)程中遇到的問(wèn)題，有利于統(tǒng)一調(diào)度各部門(mén)間協(xié)調(diào)配合，防止部門(mén)間的推諉和扯皮，實(shí)現(xiàn)高效環(huán)境執(zhí)法的目標(biāo)[14]。

（五）信息共享機(jī)制和公眾參與機(jī)制的完善

完善環(huán)境執(zhí)行協(xié)調(diào)的信息共享機(jī)制就是完善環(huán)保部門(mén)上下級(jí)之間、環(huán)保部與非環(huán)保部門(mén)之間、以及與企事業(yè)單位之間的信息溝通制度。數(shù)字化時(shí)代要求我們改變過(guò)去僅僅依靠報(bào)紙、雜志等有體物作為信息共享媒介的模式，建立環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)信息網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)傳媒等及時(shí)地、規(guī)范地、詳細(xì)地將涉及社會(huì)公共利益的環(huán)境政策公布，也及時(shí)地將環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)過(guò)程、協(xié)調(diào)結(jié)果向社會(huì)發(fā)布，在一定范圍內(nèi)真正做到信息共享。我們應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立高效快捷的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)信息共享機(jī)制，開(kāi)拓執(zhí)法協(xié)調(diào)信息共享平臺(tái)，促進(jìn)環(huán)保部門(mén)與其他主體間的協(xié)調(diào)信息交流，設(shè)法保障環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)信息及時(shí)、高效地傳遞，實(shí)現(xiàn)資源共享。

公眾參與具有減少環(huán)境違法事件的發(fā)生，提高環(huán)境決策執(zhí)行力的作用。在美日等發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)過(guò)程中公眾參與得到充分的體現(xiàn)。美國(guó)的公眾聽(tīng)證會(huì)制度，就是保障公眾參與環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)的重要方式。公眾參與制度有效的將全體公民積極投身到環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)的工作中，將政府環(huán)保管理工作和公眾的參與有機(jī)的結(jié)合在一起，將環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法結(jié)合起來(lái)，積極發(fā)揮環(huán)境法的特殊職能。

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The Improvement of China’s Environmental Enforcement Coordination Mechanism

ZHANGXiao-luo,SUJun
(Central South University of Forestry and Technology,Changsha,Hunan,410004)

There are some problems in China’s environmental enforcement coordination mechanism,such as lack of high standard legal coordination lead unit in environmental enforcement andlack of information communication mechanism in running the coordination mechanism.Improving environmental enforcement coordination mechanism is the goal and direction of China’s administrative reform,we can learn from the experience of the United States,Japan,the Philippines and other countries.In order to establish a specialized environmental law enforcement coordination agency,we should try to improve relevant laws and regulations,to establish“cooperation and coordination”model,to stablish“three sides”monitoring system and to improve information sharing mechanisms and public participation mechanisms.

environmental enforcement coordination mechanism;cooperation and coordination type; coordinating agency

D912.6

A

2095-1140（2014）02-0080-06

（責(zé)任編輯：天下溪）

2013-12-16

張小羅（1972-），女，湖南長(zhǎng)沙人，中南林業(yè)科技大學(xué)教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事法理學(xué)、憲法學(xué)與環(huán)境法學(xué)研究；蘇君（1989－），女，湖南桃江人，中南林業(yè)科技大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專(zhuān)業(yè)2011級(jí)碩士研究生，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。