作者簡(jiǎn)介：劉丹華（1973-），黑龍江人，現(xiàn)任職江蘇省太倉(cāng)市財(cái)政局，會(huì)計(jì)師中級(jí)，工商管理專業(yè)碩士。

摘要：近年來，地方政府項(xiàng)目投資額越來越大，項(xiàng)目資金超預(yù)算現(xiàn)象嚴(yán)重，如何監(jiān)管好這部分資金的使用，成為財(cái)政預(yù)算管理部門的一大難題。筆者通過XX市重點(diǎn)項(xiàng)目全過程跟蹤管理的試點(diǎn)，試圖為健全項(xiàng)目資金預(yù)算、使用、監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，有效避免項(xiàng)目投資失控，提高財(cái)政資金的使用效益提供一些幫助。

關(guān)鍵詞：財(cái)政項(xiàng)目；預(yù)算；跟蹤管理；績(jī)效評(píng)價(jià)

財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算是部門預(yù)算的重要組成部分，一般金額較大，近幾年各地方項(xiàng)目支出占全部預(yù)算金額的比例越來越高，因此，項(xiàng)目資金是財(cái)政部門資金監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

一、當(dāng)前項(xiàng)目資金管理中存在的問題

由于項(xiàng)目管理制度不健全和一些人為因素等原因，導(dǎo)致當(dāng)前項(xiàng)目資金管理存在著以下一些問題：

1、立項(xiàng)缺乏科學(xué)機(jī)制，項(xiàng)目預(yù)算控制性差

項(xiàng)目預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前單位申報(bào)的項(xiàng)目并沒有經(jīng)過科學(xué)的可行性論證程序，不能科學(xué)合理地分析項(xiàng)目完成預(yù)定目標(biāo)和任務(wù)所必需的資源。當(dāng)前我市財(cái)政局設(shè)有基建投資評(píng)審中心，但是模糊不清的職能定位阻礙了其作用的發(fā)揮，大多僅僅局限在項(xiàng)目竣工的審計(jì)過程，造成專業(yè)人才的浪費(fèi)。各建設(shè)單位和局業(yè)務(wù)科室對(duì)于細(xì)化預(yù)算認(rèn)識(shí)不足，有的甚至故意粗化預(yù)算，混淆各項(xiàng)費(fèi)用，為日后改變、挪用資金提供方便。預(yù)算部門由于沒有工程方面專業(yè)人員，只能進(jìn)行例行審查，造成項(xiàng)目預(yù)算細(xì)化不足，實(shí)際預(yù)算執(zhí)行時(shí)困難大、資金結(jié)余過大等問題的出現(xiàn)。當(dāng)前，項(xiàng)目預(yù)算的不科學(xué)性直接導(dǎo)致行政事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算以及進(jìn)行項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)存在種種困難，最終影響項(xiàng)目資金的高效利用。

2、項(xiàng)目資金支出管理不完善

盡管規(guī)定項(xiàng)目支出不準(zhǔn)用于彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)，但財(cái)政部門人員較少，沒有精力去逐張審核發(fā)票，實(shí)際執(zhí)行單位往往將公用經(jīng)費(fèi)的費(fèi)用在項(xiàng)目中列支，造成項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的虛增。同時(shí)，項(xiàng)目的執(zhí)行期較長(zhǎng)，在實(shí)際執(zhí)行過程中，單位不能根據(jù)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，直接導(dǎo)致預(yù)算脫離實(shí)際，為項(xiàng)目資金的被挪用提供可能。

3、項(xiàng)目預(yù)算缺乏效益與效率的評(píng)價(jià)

投資項(xiàng)目的目的是為了創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，但是，XX市512個(gè)市級(jí)項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)都缺乏效益評(píng)價(jià)的過程。重項(xiàng)目建設(shè)，輕績(jī)效評(píng)價(jià)，缺乏一套強(qiáng)有力的管理、考評(píng)機(jī)制，項(xiàng)目規(guī)劃是否合理，投資預(yù)期目標(biāo)是否達(dá)到，主要效益指標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，都沒有進(jìn)行財(cái)政投資評(píng)審，影響了政府投資項(xiàng)目整體效益的發(fā)揮。盡管2012年始，我局嘗試開展專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)，但由于專業(yè)性強(qiáng)，許多數(shù)據(jù)的取得難度大，時(shí)間跨度長(zhǎng)等原因，還沒有取得實(shí)質(zhì)性的效益。

二、重點(diǎn)項(xiàng)目資金跟蹤管理實(shí)例分析

2012年，ABC市市級(jí)項(xiàng)目總投資68.3億元，選取投資額較大的12個(gè)重點(diǎn)工程作為項(xiàng)目資金專項(xiàng)跟蹤試點(diǎn)，預(yù)算資金16.4億元，占全部項(xiàng)目預(yù)算的24%。從立項(xiàng)審核、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)著手，完善相應(yīng)制度，強(qiáng)化監(jiān)督，建立重點(diǎn)項(xiàng)目資金全過程跟蹤管理模式。通過一年來的情況，這些重點(diǎn)工程項(xiàng)目資金的預(yù)算、使用與監(jiān)管上都取得了較為滿意的效果。

1、成立重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算編制小組，加強(qiáng)預(yù)算審核

加強(qiáng)預(yù)算審核工作，改變重決算審核輕預(yù)算審核的現(xiàn)狀，從源頭上控制項(xiàng)目支出。對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目工程，改變過去項(xiàng)目預(yù)算由預(yù)算科室單獨(dú)審核的做法，由預(yù)算科室牽頭重點(diǎn)辦、發(fā)改委、規(guī)劃部門、建設(shè)部門、財(cái)政局主管科室、評(píng)審中心組成項(xiàng)目預(yù)算編制小組，負(fù)責(zé)重點(diǎn)工程的預(yù)算編制工作，預(yù)算科室負(fù)責(zé)總協(xié)調(diào)。由項(xiàng)目預(yù)算編制小組根據(jù)各項(xiàng)工程的績(jī)效進(jìn)行評(píng)比，按績(jī)效高低進(jìn)行預(yù)算安排。充分發(fā)揮相關(guān)人員的專業(yè)知識(shí)，形成群策群力，保證項(xiàng)目預(yù)算的合理性，避免由于技術(shù)原因而造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。

2、組建項(xiàng)目庫(kù)

按照統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)管理的原則，年初由建設(shè)部門填制的擬建項(xiàng)目，分別歸入三個(gè)層次，即：備選庫(kù)、初審庫(kù)和預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)。預(yù)算部門和相關(guān)科室重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算支出構(gòu)成進(jìn)行審核，逐項(xiàng)進(jìn)行打分，把排序結(jié)果在預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)中進(jìn)行排序，用以反映各項(xiàng)目資金先后順序，分優(yōu)先級(jí)、保證級(jí)、延緩級(jí)三個(gè)等級(jí)。根據(jù)評(píng)審結(jié)果，在預(yù)算財(cái)力允許的前提下，按照“輕重緩急、確保重點(diǎn)”的原則確定預(yù)算項(xiàng)目，列入年度項(xiàng)目計(jì)劃，然后按照順序進(jìn)行資金預(yù)算安排。

3、嚴(yán)格采購(gòu)招投標(biāo)制度

把預(yù)算執(zhí)行審核環(huán)節(jié)前移至招投標(biāo)和監(jiān)理環(huán)節(jié)，以政府采購(gòu)中心為載體，嚴(yán)格貫徹落實(shí)招投標(biāo)法規(guī)，對(duì)于相應(yīng)的固定資產(chǎn)嚴(yán)格遵循招標(biāo)采購(gòu)制度，最大程度地減少項(xiàng)目支出，如市法院辦公大樓項(xiàng)目，招投標(biāo)總體造價(jià)比財(cái)政概算低10%以上，從而節(jié)省財(cái)政資金1300多萬元。

4、公用經(jīng)費(fèi)定額化，工程款實(shí)行報(bào)賬制

完善指標(biāo)管理系統(tǒng)，把公用經(jīng)費(fèi)從項(xiàng)目預(yù)算中分離出來，從技術(shù)上阻斷項(xiàng)目資金與公用經(jīng)費(fèi)的混用途徑。對(duì)部分項(xiàng)目實(shí)行公用經(jīng)費(fèi)定額化管理，有效控制公用經(jīng)費(fèi)，減少項(xiàng)目預(yù)算支出。

以國(guó)庫(kù)集中支付中心為依托，招聘一批具有工程財(cái)務(wù)知識(shí)人員，組建集中核算中心，專人專職負(fù)責(zé)核算與管理，這樣便于各項(xiàng)重點(diǎn)工程核算統(tǒng)一，統(tǒng)一財(cái)務(wù)制度和支出標(biāo)準(zhǔn)。指定單位財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)監(jiān)管工程資金支付方向和統(tǒng)計(jì)工程的進(jìn)度，賦予其對(duì)工程項(xiàng)目資金的日常管理權(quán)限，每筆資金及時(shí)與進(jìn)度進(jìn)行比對(duì)，杜絕超進(jìn)度支付。如發(fā)生意外，將與項(xiàng)目法人一起承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

5、項(xiàng)目資金集中支付制度

建立項(xiàng)目資金集中支付制度，根據(jù)相互牽制的原則，項(xiàng)目預(yù)算、資金審批、支付、使用相分離，各個(gè)部門只能負(fù)責(zé)其中一個(gè)職責(zé)，享有單一方面的職權(quán)。預(yù)算部門負(fù)責(zé)資金的審批權(quán)，下達(dá)指標(biāo)到國(guó)庫(kù)科，由國(guó)庫(kù)科根據(jù)下達(dá)的指標(biāo)撥款給支付中心，具體資金由支付中心支付委托銀行清算給核算中心。在工程結(jié)束或年終時(shí)由財(cái)政投資評(píng)審中心和審計(jì)部門進(jìn)行決算審核，與項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行對(duì)比，并查找分析產(chǎn)生差異的具體原因。

6、規(guī)范委托審計(jì)制度

由于財(cái)政部門工程專業(yè)人才較少，大部分的工程項(xiàng)目交由審計(jì)部門負(fù)責(zé)決算的審核工作，或委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)。對(duì)于重點(diǎn)工程的竣工決算審計(jì)，由基建評(píng)審中心和審計(jì)部門共同負(fù)責(zé)，實(shí)行兩審終審制，確保決算的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，最大限度減少項(xiàng)目預(yù)算資金支出。

三、完善重點(diǎn)項(xiàng)目資金跟蹤管理的改進(jìn)方向

通過對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目資金一年多的全過程跟蹤監(jiān)管，部分重點(diǎn)項(xiàng)目竣工決算與當(dāng)初的預(yù)算相比，都控制在概算范圍之內(nèi)，取得了一定的成效，但還需要進(jìn)一步改進(jìn)，主要有如下幾點(diǎn)：

1、加強(qiáng)制度建設(shè)，完善管理機(jī)制

我國(guó)財(cái)政投資建設(shè)管理體制呈現(xiàn)“多頭領(lǐng)導(dǎo)、各自為政、責(zé)任不明”的特點(diǎn)，管理主體缺失，項(xiàng)目資金“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象屢見不鮮。借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立由專業(yè)人員組成的政府投資項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的具體管理工作，落實(shí)項(xiàng)目法人制，對(duì)項(xiàng)目資金設(shè)立批、付、用三分機(jī)制，健全項(xiàng)目預(yù)算的監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制。

2、全程跟蹤，參與前期決策

長(zhǎng)期以來，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)部門對(duì)工程項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度相對(duì)較重視，而對(duì)工程造價(jià)一般考慮較少，造成工程項(xiàng)目的預(yù)算隨著工程的進(jìn)度而多次修改，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。

根據(jù)質(zhì)量管理PDCA法則，財(cái)政部門要充分利用現(xiàn)有專業(yè)工程人才資源，積極參與制定當(dāng)?shù)鼗窘ㄔO(shè)規(guī)劃，在可行性研究和初步設(shè)計(jì)階段，配合其他部門確定工程投資估算和設(shè)計(jì)總概算，嚴(yán)格控制投資限額，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際財(cái)力，對(duì)于投資額巨大，而經(jīng)濟(jì)效益差的項(xiàng)目，預(yù)算部門要敢于行使否決權(quán)，全程參與，全程跟蹤，把控制投資重點(diǎn)前置到建設(shè)前期，確保概算的嚴(yán)肅性。

3、規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算制度，嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)行過程

將基建評(píng)審中心的預(yù)算審核定位于技術(shù)性行政管理職能，側(cè)重于對(duì)財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算和績(jī)效的量化分析和量化管理，主要目的是為預(yù)算編制提供決策依據(jù)。充分發(fā)揮評(píng)審人員的專業(yè)技能，把預(yù)算管理前伸到項(xiàng)目的概算和設(shè)計(jì)過程，從整體上把好財(cái)政資金的支出規(guī)模。同時(shí)，創(chuàng)新項(xiàng)目資金分配機(jī)制，建立競(jìng)爭(zhēng)性分配資金制度。年初在編制預(yù)算時(shí)，把各建設(shè)單位上報(bào)的項(xiàng)目，依據(jù)不同的因素進(jìn)行評(píng)分，最后按照評(píng)定的績(jī)效高低進(jìn)行資金分配，優(yōu)先保證績(jī)效高的項(xiàng)目資金早日落實(shí)。

建立資金申請(qǐng)制度，層層申報(bào)后，經(jīng)局業(yè)務(wù)主管科室簽字確認(rèn)工程的進(jìn)度和質(zhì)量，預(yù)算部門才下達(dá)工程項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)，國(guó)庫(kù)部門下達(dá)撥款計(jì)劃，使財(cái)政資金用到實(shí)處，提高資金使用效益。

4、建立項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化項(xiàng)目支出預(yù)算

對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算支出，逐步建立了兩個(gè)動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)體系：

（1）公共經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合日常公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，我市已經(jīng)制定了項(xiàng)目辦公費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、差旅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、會(huì)議費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。

（2）資本支出標(biāo)準(zhǔn)。按照省廳和蘇州市局的要求，結(jié)合我市當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)造價(jià)水平，制定了辦公設(shè)備購(gòu)置標(biāo)準(zhǔn)、交通工具購(gòu)置標(biāo)準(zhǔn)、基本修繕標(biāo)準(zhǔn)、道路交通建造標(biāo)準(zhǔn)、房屋建筑標(biāo)準(zhǔn)等。

標(biāo)準(zhǔn)體系實(shí)行動(dòng)態(tài)變化，根據(jù)半年度的PPI指數(shù)及時(shí)進(jìn)行價(jià)格調(diào)整，確保項(xiàng)目預(yù)算資金與實(shí)際采購(gòu)金額限定在一定范圍之內(nèi)，從而保證項(xiàng)目預(yù)算的嚴(yán)肅性。

5、建立財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效預(yù)評(píng)價(jià)制度

預(yù)算部門配合國(guó)資科、基建評(píng)審中心、資產(chǎn)科等，建立工程項(xiàng)目預(yù)評(píng)價(jià)制度，按照各類工程項(xiàng)目的特性，分別采用收入—成本法、效益—成本法和綜合評(píng)分法等方法，應(yīng)用“3E”原則，對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過績(jī)效高低排名，公開評(píng)價(jià)結(jié)果。從而提前對(duì)工程的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等作到心中有數(shù)，引導(dǎo)財(cái)政投資方向，減少無效和低效投資，提高財(cái)政資金的使用效益。

6、加強(qiáng)項(xiàng)目信息化建設(shè)

按照預(yù)算編制的精細(xì)化要求，為了對(duì)所有項(xiàng)目實(shí)施全面精細(xì)化預(yù)算和管理，必須借助于現(xiàn)化高科技手段，開發(fā)項(xiàng)目庫(kù)、專家?guī)?、?xiàng)目管理等系統(tǒng)，提高工作效率和公正。同時(shí)，建立部門間管理信息共享機(jī)制，通過搭建信息共享平臺(tái)，項(xiàng)目支出預(yù)算管理信息在相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)共享，提高項(xiàng)目預(yù)算資金監(jiān)管效率。

結(jié)束語

財(cái)政項(xiàng)目資金管理工作需要多部門能力合作，只有全員樹立全面預(yù)算、全過程跟蹤管理的觀念，才能把項(xiàng)目資金管好管細(xì)，降低財(cái)政資金的不合理支出，把有限的資源用到最需要的地方。（作者單位：江蘇省太倉(cāng)市財(cái)政局）

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