占煒 羅科 郭婷婷

作者簡介：占煒（1992.6-），男，漢族，浙江省杭州市，本科，寧波大學11刑事法班。寧波大學11民商法1班。

郭婷婷（1992.4-）女，漢族，浙江紹興，本科，寧波大學，寧波大學11民商法1班。

羅科（1992.5-）男，漢族，浙江省寧波市，本科，寧波大學，寧波大學11民商法1班。

摘要：寧波市2009年已經(jīng)突破了戶籍制度，在宏觀上已經(jīng)為實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險一體化掃清了障礙。城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險宏觀上已經(jīng)實現(xiàn)了制度的統(tǒng)一，然而，這樣的統(tǒng)一在微觀上仍然存在許多的問題，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險一體化仍有待完善。本文主要分析了寧波市養(yǎng)老保險制度存在的問題，問題產(chǎn)生的原因，解決方案以及養(yǎng)老保險體系前景發(fā)展探討。

關鍵詞：城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險；農(nóng)村居民養(yǎng)老保險；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險；一體化

我國在改革開放后，特別是在80年代末期，城鄉(xiāng)一體化的觀念不斷深化，越來越多的人意識到城鄉(xiāng)一體化的重要。“所謂社會養(yǎng)老保險一體化，就是不分企業(yè)的經(jīng)濟性質(zhì)和職工身份，所有生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)（包括個體工商戶）和勞動者，籌集養(yǎng)老保險金的標準一個樣，勞動者的退休條件和享受退休費待遇的標準一個樣?！雹傥覈鴦趧诱叽笾驴梢詣澐譃槿笕后w：一是居住在農(nóng)村事農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)民；二是居住在城鎮(zhèn)從事工商業(yè)活動的市民；三是流動于城鄉(xiāng)之間亦工亦農(nóng)的進城務工人員。而筆者認為，無論如何探索如何解決這三大群體的養(yǎng)老問題，其最終的目標或者說最終的知指導思想都是實現(xiàn)一體化。

一、寧波市城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀及存在問題

（一）寧波市城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀

對于寧波來說，在2009年之前，養(yǎng)老保險制度仍然是由三部分組成，即城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。三部分各自在繳費待遇等各方面都有不同的規(guī)定。而根據(jù)寧波市2009年下發(fā)的《關于印發(fā)寧波市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實施辦法的通知》，以及相應的配套制度政策等，從2010年1月開始，寧波市合并了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度，即城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，但是這樣的一體化是不完全成熟的，從微觀的細微的角度去分析，可以發(fā)現(xiàn)這樣的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度存在一定的不足。與此同時，寧波市現(xiàn)在的養(yǎng)老保險制度由兩個不同的體系組成：城鄉(xiāng)居民養(yǎng)療保險體系，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。因此，寧波市的現(xiàn)狀為城鄉(xiāng)居民之間實現(xiàn)宏觀的一致，微觀上存在諸多問題，兩個體系之間尚未實現(xiàn)統(tǒng)一，一體化仍然不成熟。

（二）寧波市城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度存在的問題

寧波市現(xiàn)存養(yǎng)老保險制度的問題分為兩個方面，第一，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度與農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一過程中存在的問題；第二，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一所面臨的障礙。筆者將從這兩個方面分別論述。

首先，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度與農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一過程中存在的問題：

1.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險覆蓋率不高，人們參保積極性有待加強

據(jù)統(tǒng)計，至2012年底，全市參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險人數(shù)為1155萬名，新增參保人數(shù)101萬人，完成市政府考核指標的1924%。寧波市16周歲以上應參保戶籍人口養(yǎng)老保險（障）參保率達到834%，較上年提高了44個百分點。②養(yǎng)老保險覆蓋率僅為834%，雖然每年都有不同程度的提高，但是這樣的覆蓋率仍然不是很高，全國最高的地區(qū)北京達到了9718%，無論是與我們的政策目標還是與發(fā)達地區(qū)相比較，都有差距

2.政府對于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險費的繳費補貼沒有起到應有的作用

政府對于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險費的繳費補貼，目的在于提高居民的參保積極性，減輕部分居民的繳費負擔，具體的繳費與補貼情況如下：轄各區(qū)繳費標準為每年100元、300元、500元、800元、1100元、1400元、1700元、2000元共八檔，各縣（市）可根據(jù)當?shù)貙嶋H確定繳費標準。參保人員按上述標準繳費后，政府給予繳費補貼。而2012年之前的補貼標準是兩檔，2012年有所調(diào)整：“2012年1月1日起，市轄各區(qū)按年繳費的政府繳費補貼標準具體調(diào)整為：繳費標準在100元和300元的，每人每年補貼60元；繳費標準在500元、800元和1100元的，每人每年補貼200元；繳費標準在1400元、1700元和2000元的，每人每年補貼300元；重度殘疾人和低保人員按每人每年300元標準補助?！雹?/p>

雖然補貼檔次由原先的兩檔改為現(xiàn)在的三檔，但是仍然沒有很好地起到它應有的作用，政府補助差異性不明顯，不能明顯地體現(xiàn)出“多繳多得”，這也會影響人們的參保積極性，以及人們的參保檔次選擇。寧波市城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險參保檔次主要以低檔次為主，大部分農(nóng)民都會選擇100元這一檔，如余姚市到2010年12月底，全市繳費參保人數(shù)57280人，其中選擇最低繳費檔次100元/年的人數(shù)為52420人，占92%。筆者認為政府補貼層次不明顯，沒有體現(xiàn)出很大的優(yōu)惠性質(zhì)，農(nóng)民會覺得如果選擇高檔次會不劃算，是居民選擇低層次繳費的原因之一。而這樣的覆蓋率僅僅具有表面的成績效應，而體現(xiàn)不出真正的實際效果，因為選擇低檔次的繳費，意味著只能享受低檔次的待遇，所以這樣的養(yǎng)老保險不能很好地解決人們尤其是農(nóng)民的養(yǎng)老問題。

除此之外，養(yǎng)老保險繳費政府補助還存在另一個問題，就是政府補貼單純地按照“多繳多補”的原則，這樣有可能會增加更多的不平等。因為低收入的參保者受到自身經(jīng)濟水平的限制，只能選擇低檔次的養(yǎng)老保險繳費標準，獲得較低的政府補貼，享受低水平的養(yǎng)老金待遇；相反，高收入者可以通過選擇高檔次的繳費標準以獲得較高的養(yǎng)老金待遇，卻能獲得更高的政府補貼，這樣就會加劇低收入和高收入者之間的不平等。

3.養(yǎng)老保險待遇有待提高

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的月養(yǎng)老金待遇有兩種類型：第一種是參保人員在年滿60周歲以前按規(guī)定參保繳費，其按月享受的月養(yǎng)老金待遇由基礎養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金和繳費年限養(yǎng)老金等三部分組成，如市屬各區(qū)被征地人員養(yǎng)老保障待遇水平分別提高到500元/月、550元/月和600元/月，60周歲以上被征地人員如疊加享受城鄉(xiāng)居?；A養(yǎng)老金的，每月可領取待遇達到740元/月、690元月和640元/月。④第二種是城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險辦法實施時已年滿60周歲本市戶籍城鄉(xiāng)居民，不用繳費，經(jīng)核準后可按月領取基礎養(yǎng)老金，即140元/月這兩類待遇都支付終身。基本養(yǎng)老金僅140元，已繳納保險費的也僅有500-700左右的養(yǎng)老金待遇，雖然相對于全國或者浙江省，這數(shù)字已算較高，但是這根本解決不了居民的養(yǎng)老問題。

其次，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一的障礙，這些障礙主要表現(xiàn)為制度構建上的差異。

1.強制性不同

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度有強制性的規(guī)定，是政府對企業(yè)的強制性要求。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度則沒有強制性的規(guī)定，是否參加保險，完全取決于居民自己的意愿，政府在其中所能起到的作用，只有引導與鼓勵。

2.籌資機制不同

在資金來源方面，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險主要由用人單位和職工個人共同繳費。而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險由三方繳費，分別是居民個人繳費，政府的繳費補貼，以及集體補助。最大的不同就是第三方籌資結(jié)構，不僅僅局限于集體經(jīng)濟，國家還鼓勵其他經(jīng)濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助。

在籌資模式方面，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險用人單位的繳費部份納入社會保險統(tǒng)籌基金，不記入個人養(yǎng)老保險賬戶，因此，如果參保人以靈活就業(yè)方式繳費的，其中60%的個人繳費要納入社會統(tǒng)籌基金，只有40%記入本人的養(yǎng)老保險個人賬戶。而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險沒有進行統(tǒng)籌，不論是個人繳費、政府補貼、集體補助、還是他人資助全部記入本人的養(yǎng)老保險個人賬戶。

3.繳費標準不同

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費沒有不同檔次的選擇，都適用統(tǒng)一的繳費標準，如寧波市全市基本養(yǎng)老保險用人單位的繳費比例統(tǒng)一由12%調(diào)整為14%（2013年5月開始），職工個人的繳費比例不變，仍為8%。而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險有檔次的區(qū)別，具有一定的彈性，居民可以根據(jù)自己的需求選擇不同的檔次，由此產(chǎn)生的問題是，兩種制度下領取的養(yǎng)老金待遇也不同。

二、寧波市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的完善

（一）提高養(yǎng)老保險覆蓋率

筆者認為，未能夠?qū)崿F(xiàn)全面覆蓋，主要問題在于農(nóng)村地區(qū)，而導致人們參保積極性不高的原因是多方面的。若單從農(nóng)民的角度分析，“養(yǎng)兒防老”的觀念在人們的心中仍揮之不去，自認為有子女的贍養(yǎng)，無需再額外地交保險金，參加養(yǎng)老保險。在我們所做的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村戶口的被調(diào)查者中，將近30%都選擇依靠子女的贍養(yǎng)，而非依靠養(yǎng)老保險。其次，一部分農(nóng)民認為養(yǎng)老保險的待遇較低，完全不能滿足老人的養(yǎng)老需求，或者說根本就不會在乎這點養(yǎng)老金，所以繳納保險費顯得沒有必要。除此之外，人們對政策不信任。由于長期受自身價值觀的影響，人們往往注重的是眼前的利益，而對于將來，十幾年甚至是幾十年之后的收益顯得并不關心或者沒有信心。例如現(xiàn)在交保險金需交足15年，15年對于人們來說這是一個很長的時間，15年之后的貨幣是否會貶值從而滿足不了生活需求，政策是否會調(diào)整從而拿不到養(yǎng)老金，更或者沒有交足15年就發(fā)生意外或者死亡等，而15年內(nèi)所繳納的金額并不是一筆小數(shù)目，首先支付這筆錢可能有困難，其次投資越大，風險就越大，面對這么多的不確定因素，參加養(yǎng)老保險就涉入了更多的考慮，這些原因都限制了人們的參保積極性。

提高覆蓋率，可想而知無法依靠人們的自覺，只能依靠政府的努力。首先從形式上，政府可以加強宣傳，采取多種有效措施，向廣大居民積極宣傳城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的實惠與好處。其次從內(nèi)容上，首先建議政府應加大財政投入，增加對農(nóng)民繳費補貼，激發(fā)農(nóng)民參保熱情。再次，筆者建議加強立法。雖然社會保險法已出臺實施，但是關于社會養(yǎng)老保險，只有地方政策性規(guī)定或章程，沒有統(tǒng)一的立法，缺乏了同一性和強制性，這必定會影響?zhàn)B老保險制度的建設，因此完善立法，提高執(zhí)法者的素質(zhì)水平將是該制度建設過程中的必然選擇。

（二）調(diào)整養(yǎng)老保險費的政府補貼

對于政府這樣的補貼方式，應當做一些調(diào)整：首先正如上文所述，加大政府投入，全面提高繳費補貼，調(diào)動積極性。其次，補貼的檔次不僅僅只是三檔，可以考慮與養(yǎng)老保險金繳納檔次一樣，即8檔，每一檔都有相對應的補貼額，從100到2000每一檔的補貼額都不同。補貼額應當根據(jù)每一檔繳費的情況，按比率補貼，且從低到高，這個比率不斷減小，這樣的補貼形式才會體現(xiàn)出相對公平合理，也更有助于完善養(yǎng)老參保結(jié)構層次。此外，筆者認為，政府的繳費補貼還應當有地域的差異，不僅僅體現(xiàn)在城市和農(nóng)村，也包括不同經(jīng)濟水平的地區(qū)。根據(jù)這些因素，權衡整個寧波市，做系統(tǒng)的比較，據(jù)此制定合理恰當?shù)难a貼額，而單純的“一刀切”處理模式顯然是有待商榷的。

（三）改善養(yǎng)老待遇

改善養(yǎng)老待遇，政府所能做的，就是盡量地提高養(yǎng)老待遇，或者盡力讓居民選擇高檔次或者適合自己檔次的養(yǎng)老保險。加大政府的養(yǎng)老金投入是必然的，并且，筆者認為，政府的補貼形式不應僅僅局限在保險金繳納層面，在待遇層面，養(yǎng)老金發(fā)放過程中，也應當給予適當?shù)难a貼，這種補貼不僅僅表現(xiàn)在加大養(yǎng)老金的數(shù)額，此舉與增加養(yǎng)老金無異，更重要的是，可以從其他方面給予補貼，或者以其他的待遇形式代替一部分的養(yǎng)老金。例如從實物上，糧食等生活資料給予補助，此種生活資料，通過政府統(tǒng)一購買，相信會有一定程度的優(yōu)惠，如此即可以提高居民的養(yǎng)老待遇，也可以在一定程度上緩解政府的壓力；或者通過發(fā)放代購券的方式。

然而，政府的財政承受能力是有限的，不能無止境的加大財政投入，并且，按照現(xiàn)在的養(yǎng)老金運營模式，預計到2021年將出現(xiàn)收不抵支的情況，赤字現(xiàn)象嚴重?！翱召~運行”似乎成為了一個共同的問題，不僅僅在寧波，在全國范圍內(nèi)都會出現(xiàn)這樣的問題，而面對這一問題，有兩種措施，即提高養(yǎng)老保險金額的繳費比例和延長職工退休年齡。尤其是延長退休年齡，已成為了一個必然的趨勢?，F(xiàn)階段男性法定退休年齡為60周歲，女性55周歲。根據(jù)有關負責人的介紹以及根據(jù)實際綜合考慮，就寧波市而言，延長退休年齡應當從女性工作者著手，因為女性退休年齡為55周歲，比男性早5年，而寧波市男性的平均壽命在77歲左右，女性則為80歲左右，女性比男性要長3-4歲，女性有更長的壽命，但是工作時間卻比男性短，這有失公平，但是延長的時間不宜太長，一般在2-3年為宜。

上述兩種措施，在一定程度上能緩解政府壓力，可以促進養(yǎng)老保險制度的運行，但是都反映了一定的消極性，在一定程度上損害了居民的利益，因此，政府可以再尋求其他更積極的措施，例如拓寬養(yǎng)老金投資渠道，完善養(yǎng)老金管理模式，通過養(yǎng)老金的升值，從而提高居民的養(yǎng)老待遇。

三、促進城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一的構想

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系同樣存在其自身的缺陷，本文不作具體闡述，但是，該體系至今仍未很好地解決其自身的一個矛盾，即城鎮(zhèn)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題，而矛盾主要是兩體系在制度上的銜接，農(nóng)民工返鄉(xiāng)之后養(yǎng)老待遇應選擇哪一標準。而筆者認為，與其找不到合適的銜接方式，不如將兩個體系統(tǒng)一，當然就目前的情形來說，實現(xiàn)統(tǒng)一的條件還不成熟，只能做出大致的目標構建，即從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度兩個層次分別做出調(diào)整改革，使兩者在制度構建上接近，為統(tǒng)一做出鋪墊。至于各種阻礙因素，筆者提出如下建議：

（一）提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的養(yǎng)老待遇

關于該問題，在上文中已作出詳細闡述，在此不再贅述。而至于提高養(yǎng)老保險待遇的目的，一則為了百姓的生活，二則為了能和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的待遇相接近，從而為兩者在待遇方面的統(tǒng)一提供可能性。

（二）增加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的養(yǎng)老保險繳費檔次

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度在養(yǎng)老保險繳費方面有8個檔次的標準，但是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度并沒有檔次的選擇，因此，為實現(xiàn)兩者的統(tǒng)一，必須在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費方面做出改革。從另一個角度分析，增加繳費檔次，不僅僅只是為了與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度相協(xié)調(diào)而做出的機械調(diào)整，它有其自身的現(xiàn)實必要性，對于該制度來說，對于企業(yè)來說都是有利的。

首先，為了使兩種制度在繳費上相互接近，增加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的繳費檔次是必要的的。繳費的檔次不需要像城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度那樣有8個檔次，但是可以將其設為高、中、低3檔，供企業(yè)選擇。具體的選擇檔次方面，可以根據(jù)列入企業(yè)的章程，或者企業(yè)與職工協(xié)商，或者直接由政府做出具體的政策，例如，在經(jīng)濟發(fā)展順利或者企業(yè)經(jīng)營狀況良好的時候選擇高檔次的繳費；而在面臨諸如金融危機或者企業(yè)經(jīng)營狀況不好的時候選擇低檔次的繳費。但是這需要政府恒定標準，且標準需合理可行。而具體的繳費，依然由企業(yè)和職工共同完成，企業(yè)繳費仍然計入社會統(tǒng)籌賬戶，職工繳費仍然計入個人賬戶。

（三）促進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保的強制性改革

城鄉(xiāng)居民對于是否參保，有自主選擇權，目前并沒有強制性的規(guī)定，這與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度不同。而筆者認為，強制與否并不能成為兩種制度實現(xiàn)統(tǒng)一的絕對障礙，因為即使沒有強制實施，目前仍有絕大部分的居民選擇參保，并且每年參保的人數(shù)都在增加。如果一定要實現(xiàn)強制，則課先進行強制與引導相結(jié)合，引導為主強制為輔，逐漸改為強制，與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度相協(xié)調(diào)。從而為兩者在強制性上的統(tǒng)一奠定基礎。

綜上所訴，寧波市的一體化養(yǎng)老保險制度在宏觀上已經(jīng)實現(xiàn)，但是一體化仍然不夠完善，而面對的如今的情況，首先應努力通過一系列措施完善各個體系，著實解決好自身的問題。其次，通過協(xié)調(diào)，改進，爭取早日實現(xiàn)兩種制度之間的統(tǒng)一，如今統(tǒng)一尚缺乏必要的條件和現(xiàn)實可能性，因此，必須努力調(diào)整，緩解各類矛盾。真正的一體化，應是無論職業(yè)，年齡，性別等的差異，統(tǒng)一適用同一養(yǎng)老保險體系，這才符合人民群眾的根本利益。（作者單位：寧波大學）

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