羅小娟

日本經(jīng)驗(yàn)對上海市養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展的參考作用

羅小娟*

上海是中國最早步入老齡化社會的城市，老齡化過程的特征與日本一樣，速度很快。從2013年起，新增老年人口中80%將是第一代獨(dú)生子女父母，傳統(tǒng)的家庭照料功能日益弱化，老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求更加旺盛。在全市土地空間資源已近極限背景下，如何發(fā)展上海市的養(yǎng)老設(shè)施，應(yīng)對養(yǎng)老設(shè)施需求的快速增長，已經(jīng)是一個(gè)刻不容緩的課題。較早進(jìn)入老齡化社會的日本在發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的過程中，政府通過法律制度、經(jīng)濟(jì)援助、社會福利政策等相關(guān)資源的整合，建立起了完善的養(yǎng)老社會保障體系，其中養(yǎng)老設(shè)施發(fā)揮了主要的作用。由于中日兩國在氣候條件、文明進(jìn)程、生活方式、人口結(jié)構(gòu)等諸多方面有著相似性，日本的經(jīng)驗(yàn)對上海市有一定參考價(jià)值。本文擬通過對上海市人口老齡化現(xiàn)狀與進(jìn)程的分析，掌握上海市養(yǎng)老設(shè)施的需求與現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r之間的差距以及所面臨的課題，探尋日本經(jīng)驗(yàn)對于上海市養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展的參考作用。

人口老齡化 養(yǎng)老設(shè)施 日本經(jīng)驗(yàn)

上海市在1979年60歲以上的老年人口比例就已經(jīng)達(dá)到了總?cè)丝诘?0.07%，是中國最早步入老齡化社會的城市。根據(jù)第五次人口普查的數(shù)據(jù)，上海市的人口構(gòu)造在1953年是青年型，1964年轉(zhuǎn)為成年型，之后在1979年轉(zhuǎn)化為老年型，從青年型到成年型的時(shí)間是11年，從成年型到老年型是15年。也就是說，在26年的期間內(nèi)，上海市就從青年型轉(zhuǎn)化為了老年型。上海市老齡化過程的特征與日本一樣，速度很快。[1][日]賈曉海編著『中國·高齢者ビジネス 上海レポート～養(yǎng)老施設(shè)のこれから』，中澤淳仁譯，田中毅弘編輯校閱，株式會社ヒューマン·ヘルスケア·システム發(fā)行，2008年版，第30頁。

根據(jù)2014年4月10日，上海市民政局、市老齡辦、市統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布的最新統(tǒng)計(jì)《上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度》信息，截至2013年12月31日，上海戶籍60歲及以上老年人口已達(dá)387.62萬人，占總?cè)丝诘?7.1%，比上年增加了20.30萬人，增長5.5%；占總?cè)丝诒戎乇壬夏暝黾恿?.4個(gè)百分點(diǎn)。65歲及以上老年人口256.63萬人，占總?cè)丝诘?7.9%；比上年增加了11.36萬人，增長4.6%；占總?cè)丝诒戎乇壬夏暝黾恿?.7個(gè)百分點(diǎn)。70歲及以上老年人口171.93萬人，占總?cè)丝诘?2.0%；比上年增加了2.80萬人，增長1.7%；占總?cè)丝诒戎乇壬夏暝黾恿?.1個(gè)百分點(diǎn)。80歲及以上高齡老年人口71.55萬人，占60歲及以上老年人口的18.5%，占總?cè)丝诘?.0%；比上年增加了4.51萬人，增長6.7%；占60歲及以上老年人口的比重比和占總?cè)丝诒戎鼐壬夏暝黾恿?.3個(gè)百分點(diǎn)。[2]上海民政，http://www.shmzj.gov.cn/gb/shmzj/node4/node10/node1775/u1ai37519.html，2014年4月28日最后訪問。

由于上世紀(jì)50年代中后期出生人口開始進(jìn)入老年期，上海低齡老年人口快速增加。同時(shí)，80歲以上高齡人口穩(wěn)步增加。上海的百歲老人增加快速，長壽城市的特征明顯。2013年，本市人口預(yù)期壽命為82.47歲，其中男性80.19歲，女性84.79歲。100歲及以上老人1407人，其中男性356人，女性1051人；比上年增加了156人，增長12.5%；每10萬人中擁有百歲老人數(shù)從8.8人增加到9.8人，增加了1個(gè)百分點(diǎn)。[3]同上。

根據(jù)上海社會科學(xué)院人口發(fā)展研究所、上海市老齡科研中心在2002年共同發(fā)布的《上海市人口推移預(yù)測（2006～2040）》報(bào)告預(yù)測，上海市今后的人口老齡化將會進(jìn)一步加速，到2030年為34.5%、到2030年為38.9%、到2040年甚至要達(dá)到40.3%，到時(shí)上海人口的2/5都是老年人[4]前引，[日]賈曉?！褐袊じ啐h者ビジネス 上海レポート～養(yǎng)老施設(shè)のこれから』，第34頁。。

綜上所述，我們可以預(yù)見，為有效應(yīng)對將來更加劇烈的老齡化狀況，上海市對養(yǎng)老設(shè)施的發(fā)展需求將越來越強(qiáng)烈。著眼于上海市養(yǎng)老設(shè)施的現(xiàn)實(shí)需求和發(fā)展?fàn)顩r之間的差距，切實(shí)有效地發(fā)展上海市的養(yǎng)老設(shè)施應(yīng)從當(dāng)下開始。

一、上海市養(yǎng)老設(shè)施的發(fā)展現(xiàn)狀

如上所述，上海市正面臨著人口老齡化加快，高齡老人不斷增加，失能老人服務(wù)需求迫切，老年撫養(yǎng)系數(shù)逐年升高的形勢。從2013年起，新增老年人口中80%將是第一代獨(dú)生子女父母，傳統(tǒng)的家庭照料功能日益弱化，老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求更加旺盛。在全市土地空間資源已近極限背景下，如何發(fā)展上海市的養(yǎng)老設(shè)施，應(yīng)對養(yǎng)老設(shè)施需求的快速增長？已經(jīng)是一個(gè)刻不容緩的課題。

上海市早在20世紀(jì)90年代中期就已經(jīng)構(gòu)建了以市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為三位一體的現(xiàn)在養(yǎng)老設(shè)施體制的基礎(chǔ)。自20世紀(jì)90年代中期開始，中國社會傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老開始減少，對老年人的養(yǎng)老設(shè)施的入住需求開始增多。上海市的養(yǎng)老設(shè)施的床位數(shù)也從保持供需平衡狀態(tài)急劇轉(zhuǎn)變?yōu)楣┎粦?yīng)求的狀態(tài)。

根據(jù)1996年的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海市的養(yǎng)老設(shè)施機(jī)構(gòu)數(shù)為365處，床位數(shù)為13564張，平均每一萬人老齡人口才只有56張床位，數(shù)量非常少。來自于上海市民政局的數(shù)據(jù)顯示，“十二五”以來，本市新增養(yǎng)老床位11432張。目前，本市共有養(yǎng)老床位10.52萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)近29張。[1]http://news.online.sh.cn/news/gb/content/2013-12/05/content_6555494.htm，2014年4月28日最后訪問。這離2014年2月住建部、國土資源部、民政部、老齡委等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)工作的通知》中所規(guī)劃的全國社會養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到每千名老年人35～40張，還有差距[2]http://rich.online.sh.cn/rich/gb/content/2014-02/13/content_6683839.htm，2014年4月28日最后訪問。。

不過，上海市在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中也遇到了瓶頸?！笆晃濉逼陂g，上海市養(yǎng)老床位增量主要通過整合閑置資源、改造存量資產(chǎn)等方式快速建成。進(jìn)入“十二五”，各區(qū)縣挖掘潛力已經(jīng)十分有限，床位增加更多需要通過新建項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)，完成難度大幅增加。另外，目前全市尚無養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃，大部分區(qū)縣亦無區(qū)域規(guī)劃予以支撐。據(jù)了解，“十二五”期間，全市走基本建設(shè)程序的新建養(yǎng)老床位項(xiàng)目增多，由于審批程序多，建設(shè)周期長，2012年幾個(gè)區(qū)縣還未能完成新建養(yǎng)老床位項(xiàng)目指標(biāo)。[3]同上。

據(jù)上海市民政局稱，根據(jù)要求，上海2013-2014年兩年每年需新建7500張養(yǎng)老床位，其中公建床位每年6000張，指標(biāo)完成壓力很大。而在存量養(yǎng)老床位中，由于租賃到期、動拆遷等因素影響，床位流失現(xiàn)象嚴(yán)重。[4]http://news.online.sh.cn/news/gb/content/2013-12/05/content_6555494.htm，2014年4月28日最后訪問。

截至2012年12月31日，上海全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共計(jì)631家，其中政府辦301家，社會辦330家。床位數(shù)共計(jì)105215張（其中2012年新增5891張），比上年增加3.3%，占60歲及以上老年人口的2.9%[5]http://www.shanghaigss.org.cn/news_view.asp?newsid=9143 ，2014年4月28日最后訪問。。

此外，目前，上海市老年人養(yǎng)老還存在的另外一種狀況。即一邊是老年人口的不斷增長，一邊卻是養(yǎng)老護(hù)理設(shè)施供需矛盾突出，使得本市不少生活不能自理的老年人，得不到應(yīng)有的養(yǎng)老護(hù)理，生活質(zhì)量也得不到應(yīng)有的保障。上海市納入醫(yī)保定點(diǎn)的老年護(hù)理院到2009年只有66家，核定床位共7973張（60歲以上老人人均護(hù)理床位0.0027張），實(shí)際開放床位約為11000張。66家老年護(hù)理院分布于全市19個(gè)區(qū)縣56個(gè)街鎮(zhèn)，中心城區(qū)老年護(hù)理床位緊張的矛盾尤為突出。從全市來看，供給量只有需要量的20%左右[6]http://news.xinmin.cn/rollnews/2009/10/29/2822726.html，2014年4月28日最后訪問。。

目前，在上海市的養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展?fàn)顩r中主要存在以下幾個(gè)問題。

首先，上海市養(yǎng)老設(shè)施的發(fā)展還停留在設(shè)施數(shù)和床位數(shù)的增加上，遠(yuǎn)沒有達(dá)到有針對性地切實(shí)滿足老年人生活以及護(hù)理的要求。往往還只是通過對賓館、醫(yī)院等建筑的簡單模仿，對閑置資源進(jìn)行整合，存在著布點(diǎn)不合理，片面追求“豪華化”、“賓館化”、“醫(yī)院化”的傾向，沒有形成符合老年人生活及護(hù)理特點(diǎn)的設(shè)計(jì)原則和方法。上海養(yǎng)老設(shè)施類型沒有細(xì)分，沒有專門針對老年癡呆癥的設(shè)施，需要護(hù)理的老年人和生活自理的老年人混居在同一設(shè)施中，造成了生活和護(hù)理的困難[7]李斌，黃力. 養(yǎng)老設(shè)施類型體系及設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)研究[J]. 建筑學(xué)報(bào), 2011(12) ：81.。

其次，政府制定的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃中，對于專業(yè)工作人員和設(shè)施管理人員的資格教育規(guī)劃內(nèi)容很少，沒有成為系統(tǒng)的規(guī)劃方案。也沒有完善的養(yǎng)老護(hù)理資格認(rèn)定制度。目前的為老服務(wù)人員大部分是外來務(wù)工人員，報(bào)酬很低，他們一旦熟悉周邊情況，馬上就改行去做月嫂、家政服務(wù)，因而無法提高為老服務(wù)水平，也無法給與穩(wěn)定的專業(yè)服務(wù)。

再次，養(yǎng)老設(shè)施機(jī)構(gòu)十分匱乏，但是社會力量辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的潛力沒有得到發(fā)揮，民營養(yǎng)老設(shè)施得到政策扶持力度不大。目前，政府辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已經(jīng)是超負(fù)荷運(yùn)行，而民營的大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)微利經(jīng)營，水電費(fèi)、房租上漲，導(dǎo)致他們不堪重負(fù)。民營養(yǎng)老設(shè)施的設(shè)施環(huán)境總體上比國營養(yǎng)老設(shè)施環(huán)境要差，很多民營機(jī)構(gòu)已經(jīng)不想辦養(yǎng)老院。

最后，在養(yǎng)老設(shè)施的發(fā)展過程中沒有整體的有效規(guī)劃，也沒有形成完整體系和缺乏法制監(jiān)督。

二、日本經(jīng)驗(yàn)對上海市養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展的參考作用

日本是較早進(jìn)入老齡化社會的國家。日本在發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的過程中，政府通過法律制度、經(jīng)濟(jì)援助、社會福利政策等相關(guān)資源的整合，建立起了完善的養(yǎng)老社會保障體系，其中養(yǎng)老設(shè)施發(fā)揮了主要的作用。在建設(shè)規(guī)?；B(yǎng)老設(shè)施的基礎(chǔ)上，近年，養(yǎng)老設(shè)施開始逐漸轉(zhuǎn)向小型化，鼓勵(lì)社區(qū)緊密型設(shè)施的發(fā)展，更多地承擔(dān)起居家或社區(qū)養(yǎng)老的功能。

日本的養(yǎng)老設(shè)施類型是建立在《老人福祉法》、《介護(hù)保險(xiǎn)法》等法律基礎(chǔ)上的。首先根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)等社會福利政策，確定了養(yǎng)老設(shè)施類型、服務(wù)對象、承辦主體等，然后由各種法規(guī)確定每一種類型設(shè)施的開設(shè)要求、功能、面積、設(shè)備、管理以及人員配置等各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)各類設(shè)施的設(shè)計(jì)還要滿足各種建筑法規(guī)的要求。[8]李斌，黃力. 養(yǎng)老設(shè)施類型體系及設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)研究[J]. 建筑學(xué)報(bào), 2011(12) ：81.

日本養(yǎng)老設(shè)施的承辦主體多種多樣，有地方自治體、地方公共團(tuán)體、社會福祉法人、醫(yī)療法人等，多種社會力量參與到養(yǎng)老設(shè)施的承辦中。

日本對于一個(gè)養(yǎng)老設(shè)施的設(shè)立事先通常會有一個(gè)詳細(xì)周密的事業(yè)計(jì)劃和基本設(shè)計(jì)方案規(guī)劃。在這個(gè)事業(yè)計(jì)劃中，對于老年人的具體需求，如該地區(qū)的老年人的動向、地域性、地區(qū)服務(wù)狀況的把握都是必不可少的。另外，制度變更帶來的需求、社會狀況變化導(dǎo)致的需求以及老年人的意識變化所引起的需求等等也是在制定計(jì)劃和方案規(guī)劃中要探討的必要之項(xiàng)。通過對這些細(xì)節(jié)的探討和設(shè)定，做出一個(gè)詳細(xì)的、可行性的基本計(jì)劃。

針對上海市養(yǎng)老設(shè)施存在的以上問題，日本經(jīng)驗(yàn)對上海市養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展的參考作用可以總結(jié)為以下幾個(gè)方面。

第一，完善相應(yīng)的法律基礎(chǔ)和社會福利政策，依據(jù)這些相關(guān)法律和政策，放眼社會上的需求，制訂上海市的養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展計(jì)劃，切實(shí)增加養(yǎng)老設(shè)施類型、服務(wù)對象和承辦主體等。目前，上海的養(yǎng)老設(shè)施的承辦主體分為二大類，政府和社會。政府承辦的養(yǎng)老設(shè)施，按照行政級別劃分，分為市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級。近年，社會承辦的民營養(yǎng)老設(shè)施越來越多，但是由于缺乏足夠的政策支持，財(cái)政稅收等扶持力度不夠，大都生存艱難。鼓勵(lì)社會力量承辦各類養(yǎng)老設(shè)施，實(shí)現(xiàn)承辦主體多樣化，是上海也是我國養(yǎng)老設(shè)施未來的方向。打破養(yǎng)老設(shè)施的發(fā)展僅停留在設(shè)施數(shù)和床位數(shù)的增加上的慣例，根據(jù)具體的社會福利政策，確定養(yǎng)老設(shè)施類型，豐富設(shè)施內(nèi)容。

第二，確立全市養(yǎng)老設(shè)施布局的總體目標(biāo)，完善市、區(qū)、社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))養(yǎng)老設(shè)施體系，明確各類設(shè)施規(guī)?？偭?、空間布局等基本要求，在各區(qū)縣養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃編制工作中具體落實(shí)，并納入城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。鼓勵(lì)社區(qū)緊密型養(yǎng)老設(shè)施的發(fā)展，制訂專業(yè)工作人員和管理人員培養(yǎng)細(xì)則，以利于上海市的養(yǎng)老設(shè)施能及時(shí)地、專業(yè)地、靈活地服務(wù)于地區(qū)和社區(qū)。

第三，針對之前上海養(yǎng)老設(shè)施尤其是民營機(jī)構(gòu)的設(shè)施場地經(jīng)常是利用非專業(yè)場地進(jìn)行資源整合而形成的不利情況，在養(yǎng)老設(shè)施基本設(shè)計(jì)時(shí)，要具體地探討和研究擬建設(shè)施的內(nèi)容、形狀、配置等，因?yàn)樽龊迷O(shè)施計(jì)劃是具體的實(shí)施設(shè)計(jì)時(shí)的源流，這關(guān)系到今后設(shè)施利用的方便和機(jī)能的有效發(fā)揮。

第四，日本針對老年護(hù)理一般需要的時(shí)間較長，所花費(fèi)的人力也較多，費(fèi)用難以控制，導(dǎo)致老年護(hù)理費(fèi)用不斷上漲，給個(gè)人經(jīng)濟(jì)帶來沉重的負(fù)擔(dān)的狀況，已經(jīng)實(shí)行了獨(dú)立的護(hù)理保險(xiǎn)制度。我國現(xiàn)有的保險(xiǎn)體系尚缺乏護(hù)理保障，上海可以借鑒日本的做法，結(jié)合上海的發(fā)展水平，設(shè)計(jì)護(hù)理保險(xiǎn)方案，初步探索上海老年護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)體系的建設(shè)。

雖然上海市的具體情況與日本不同，不必完全照搬日本的養(yǎng)老體系，但是以日本經(jīng)驗(yàn)為參考，發(fā)展和完善上海市的養(yǎng)老設(shè)施，以應(yīng)對日益嚴(yán)峻的老齡化，是當(dāng)前急需解決的問題。在這個(gè)過程中，除了要完善的社會保障機(jī)制，建立養(yǎng)老護(hù)理制度，整合各方社會經(jīng)濟(jì)資源，政府部門協(xié)作監(jiān)管外，還要參照日本服務(wù)細(xì)化的經(jīng)驗(yàn)，確定上海市的養(yǎng)老設(shè)施的服務(wù)對象和職員配置等，有針對性地提供不同的照料服務(wù)。讓上海的老齡人口能夠安心、幸福地度過銀色歲月。

*羅小娟，上海政法學(xué)院社會管理學(xué)院講師，日本中央大學(xué)綜合政策博士。