◆任繼生 ◆王明世 ◆韓曉琴

納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包的研究

◆任繼生 ◆王明世 ◆韓曉琴

納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包就是把本應(yīng)由稅務(wù)機關(guān)提供的且不涉及稅收執(zhí)法責任的部分服務(wù)通過招投標形式外包給有資質(zhì)的第三方，目的是緩解稅務(wù)機關(guān)納稅服務(wù)資源不足的矛盾，提高納稅服務(wù)的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。在國外，對非核心納稅服務(wù)業(yè)務(wù)引入第三方服務(wù)外包機制也是一大趨勢。納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包，一方面可以降低稅務(wù)機關(guān)的行政成本，提高行政效率，解決納稅服務(wù)供給與需求失衡的問題，促進服務(wù)創(chuàng)新，提高納稅服務(wù)專業(yè)化水平；另一方面可將釋放出來的稅務(wù)資源流向稅收征管和稅務(wù)稽查領(lǐng)域，使稅務(wù)機關(guān)更有精力進行中、高等稅收風險應(yīng)對管理，從而不斷提升稅收治理現(xiàn)代化水平。

納稅服務(wù)；非核心業(yè)務(wù)；外包；納稅遵從

納稅服務(wù)是稅務(wù)機關(guān)的兩大核心業(yè)務(wù)之一。在2013年召開的全國稅務(wù)工作會議上，國家稅務(wù)總局王軍局長提出，稅收改革發(fā)展的總目標是到2020年基本實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化。稅收現(xiàn)代化主要包括六大體系，其中之一就是優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)體系?；军c就是普遍樹立以客戶為導(dǎo)向的理念，有效滿足納稅人正當需求，顯著減輕納稅人辦稅負擔，充分保護納稅人合法權(quán)益，納稅人足不出戶就能依法輕松辦稅，納稅人稅法遵從度和滿意度居于國際先進行列。近年來，各級稅務(wù)機關(guān)不斷加大納稅服務(wù)力度，創(chuàng)新納稅服務(wù)內(nèi)容，完善納稅服務(wù)方式，以推進納稅服務(wù)體系建設(shè)為主線，以解決制約納稅服務(wù)發(fā)展的突出問題為重點，努力構(gòu)建“始于納稅人需求、基于納稅人滿意、終于納稅人遵從”的納稅服務(wù)新格局，納稅服務(wù)工作實現(xiàn)了歷史性跨越，納稅服務(wù)的質(zhì)量和水平有了明顯提高。近期，國家稅務(wù)總局委托社會第三方開展2014年全國納稅人滿意度的調(diào)查結(jié)果顯示，國稅部門綜合得分為82.6分，與2012年相比提高了2.83分；地稅部門綜合得分為81.52分，與2012年相比提高了1.85分。但不可否認的是，在大數(shù)據(jù)時代，隨著納稅人數(shù)量的不斷增長，納稅人經(jīng)營方式越來越多樣化，組織形式越來越復(fù)雜化，納稅服務(wù)需求越來越多元化與個性化，在稅務(wù)機關(guān)征管與納稅服務(wù)資源有限的情況下，納稅服務(wù)的供給和需求存在著結(jié)構(gòu)性的失衡。對非核心納稅服務(wù)業(yè)務(wù)引入第三方服務(wù)外包機制，可以緩解稅務(wù)機關(guān)納稅服務(wù)資源不足的矛盾，優(yōu)化稅務(wù)資源配置，更好地致力于提高納稅人的滿意度和遵從度。

一、納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包的含義

國家稅務(wù)總局頒發(fā)的《“十二五”時期納稅服務(wù)工作發(fā)展規(guī)劃》提出，未來5年納稅服務(wù)工作的主要目標是：到2015年末，基本形成以理論科學(xué)化、制度系統(tǒng)化、平臺品牌化、業(yè)務(wù)標準化、保障健全化、考評規(guī)范化為主要特征的始于納稅人需求、基于納稅人滿意、終于納稅人遵從的現(xiàn)代納稅服務(wù)體系?！笆加诩{稅人需求”就是指稅務(wù)機關(guān)的服務(wù)要滿足納稅人的正當需求。納稅人的需求包含多種類型，例如合理需求和不合理需求、核心需求和非核心需求、共同需求與個體需求、理性需求與現(xiàn)實需求等。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，納稅人數(shù)量越來越多，納稅人需求越來越多樣化、個性化。王軍局長在2013年召開的全國稅務(wù)工作會議上提出，“我國納稅服務(wù)與市場主體需求不相適應(yīng)?，F(xiàn)有納稅服務(wù)水平無法與越來越多的自然人成為納稅人的狀況相匹配”，究其原因之一在于稅務(wù)機關(guān)服務(wù)資源的有限性。在稅務(wù)機關(guān)征管與納稅服務(wù)資源有限的情況下，全面滿足納稅人這些不同層面的需求既無必要也無可能，這就需要科學(xué)劃分納稅服務(wù)類型，整合納稅服務(wù)資源，把握納稅服務(wù)重點。這不僅需要合理界定政府和市場的納稅服務(wù)邊界，即哪些納稅服務(wù)應(yīng)由稅務(wù)機關(guān)提供，哪些納稅服務(wù)應(yīng)由社會提供。同時，應(yīng)由稅務(wù)機關(guān)提供的納稅服務(wù)也可分成兩大類：一類是核心納稅服務(wù)，即涉及稅收執(zhí)法責任的服務(wù)，如稅款征收、涉稅審批、納稅救濟等；另一類是非核心納稅服務(wù)，即不涉及稅收執(zhí)法責任的納稅服務(wù)工作。在國外，對非核心納稅服務(wù)業(yè)務(wù)引入第三方服務(wù)外包機制就是一大趨勢，這是現(xiàn)代納稅服務(wù)體系拓展的方向。所謂納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包就是把本應(yīng)由稅務(wù)機關(guān)提供的且不涉及稅收執(zhí)法責任的納稅服務(wù)通過招投標形式外包給有資質(zhì)的第三方。而由稅務(wù)機關(guān)提供的核心納稅服務(wù)業(yè)務(wù)不能外包，只能由稅務(wù)機關(guān)提供，否則不利于維護稅法的尊嚴，不利于保障納稅人的合法權(quán)益，不利于納稅人遵從度的提高。

二、納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包的必要性與可行性

2008年以來，我國已有不少地區(qū)的稅務(wù)部門進行了納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包的嘗試，這為其他地區(qū)實施納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包積累了較好的經(jīng)驗。如江蘇省蘇州工業(yè)園區(qū)地稅局自2010年6月開始嘗試推行納稅服務(wù)外包，將新辦企業(yè)輔導(dǎo)實行外包，納稅人學(xué)校交由社會第三方管理。該局將新辦企業(yè)輔導(dǎo)工作細分成11個環(huán)節(jié)，同時挑選有一定資質(zhì)、信譽度高的事務(wù)所，將其中事務(wù)性的5個環(huán)節(jié)外包給事務(wù)所獨立承擔，服務(wù)外包從日常管理、內(nèi)部控制、考核評價等方面都漸成機制，納稅人自主辦稅能力得以提升，并分流了12366熱線、網(wǎng)站等平臺的咨詢量，極大地減輕了納稅服務(wù)前臺的工作壓力。廣西國稅、天津國稅也將國稅12366納稅服務(wù)熱線部分業(yè)務(wù)通過招標方式外包給中介機構(gòu)。2011年7月開始，江蘇省昆山市地稅局對非核心納稅服務(wù)業(yè)務(wù)引入第三方服務(wù)外包機制，有效緩解了納稅服務(wù)資源不足的矛盾。2014年，山東省萊州市地方稅務(wù)局納稅服務(wù)中心將“稅費征收業(yè)務(wù)”服務(wù)外包給萊州常恒稅務(wù)師事務(wù)所有限責任公司。從美國等國外經(jīng)驗來看，很多國家為了提高納稅服務(wù)的針對性和普遍性，也在大力發(fā)展社會化服務(wù)，將更多的中介機構(gòu)和社會力量吸引到納稅服務(wù)工作中來，這樣可以彌補“政府服務(wù)不足”的短板。亞當·斯密在《國富論》中提出的“分工能夠提高生產(chǎn)效率”的分工理論為納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包提供了理論依據(jù)之一。同時納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包也符合黨的十八屆三中全會提出的“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”的文件精神。

實施納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包的好處是顯而易見的，一方面可以降低稅務(wù)機關(guān)的行政成本，提高行政效率，解決納稅服務(wù)供給與需求失衡的問題，促進服務(wù)創(chuàng)新，提高納稅服務(wù)專業(yè)化水平；另一方面稅務(wù)機關(guān)納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包后釋放出來的稅務(wù)資源可以流向稅收征管和稅務(wù)稽查等領(lǐng)域，使稅務(wù)機關(guān)更有精力進行中、高等風險應(yīng)對管理，從而不斷提升稅收治理現(xiàn)代化水平。

1．新一輪稅制改革為納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包提供了內(nèi)生動力。黨的十八屆三中全會明確指出，要進一步深化稅收制度改革，逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革。截至2013年12月底，全國國稅系統(tǒng)稅務(wù)登記總戶數(shù)為2679萬戶，全國地稅系統(tǒng)稅務(wù)登記總戶數(shù)3796萬戶（不含安徽省地稅局數(shù)據(jù)），個人所得稅和房地產(chǎn)稅改革推進到位后，納入稅務(wù)管理的自然人納稅人將越來越多，納稅服務(wù)的廣度和深度需求將急劇擴大，從前瞻性考慮，需要稅務(wù)機關(guān)及早加以應(yīng)對。但囿于稅務(wù)管理資源的有限性，迫切需要公共服務(wù)來補充，切實減輕征納雙方的負擔。

2．深化稅收征管改革為納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包充實了鮮活內(nèi)容。當前，維護納稅人權(quán)利、保障納稅人權(quán)益已經(jīng)成為社會關(guān)注的熱點?；貞?yīng)社會公眾及人大代表對納稅人權(quán)利不夠、權(quán)益保障不足的關(guān)切，國家稅務(wù)總局提出，要逐步構(gòu)建科學(xué)嚴密的征管體系、優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)體系，這就必須加快修訂稅收征管法，落實稅收法定原則，及時給予納稅服務(wù)法律地位，明確信賴保護等重要原則，補充和完善納稅人權(quán)利體系、減輕納稅人負擔、降低稅務(wù)行政處罰標準，充分地保障納稅人的權(quán)益，構(gòu)建納稅信用體系。同時，建議將稅收事先裁定制度入法，豐富涉稅服務(wù)和涉稅鑒證業(yè)務(wù)。所有這些，隨著稅收征管改革的深入推進，都為服務(wù)外包充實了鮮活內(nèi)容。

3．各地的探索實踐為納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包提供了較好借鑒。江蘇省國稅局借鑒呼叫中心行業(yè)先進的運營管理經(jīng)驗，彌補稅務(wù)機關(guān)對呼叫中心管理經(jīng)驗的不足，以服務(wù)外包模式建立省級呼叫中心。江蘇省蘇州市吳中區(qū)國稅局、江蘇省揚州市地稅局在當?shù)剜]政等部門的協(xié)作配合下，雙方簽訂納稅服務(wù)外包合同，利用專業(yè)部門優(yōu)勢開展“催報催繳”工作，在申報繳款期限結(jié)束后，將征管系統(tǒng)中需“催報催繳”相關(guān)數(shù)據(jù)提取加密后傳遞給郵政部門，由郵政部門解密、打印、封裝后通過速遞予以批量投遞，實現(xiàn)“催報催繳”業(yè)務(wù)外包。

4．《全國縣級稅務(wù)機關(guān)納稅服務(wù)規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）為納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包創(chuàng)造了條件。自2014年10月1日起，在全國范圍內(nèi)試行的《規(guī)范》對稅務(wù)登記、稅務(wù)認定、發(fā)票辦理、申報納稅、優(yōu)惠辦理、證明辦理、宣傳咨詢、權(quán)益維護和文明服務(wù)9大類72項212個服務(wù)事項1120條基本規(guī)范和升級規(guī)范進行了明確，對每個服務(wù)事項具體指什么，辦理業(yè)務(wù)時納稅人需要提供什么資料，稅務(wù)人員應(yīng)遵循什么流程、提供什么服務(wù)都有明確規(guī)定，而且每個服務(wù)事項都配發(fā)業(yè)務(wù)流程圖，實現(xiàn)了“流程更優(yōu)、環(huán)節(jié)更簡、耗時更短、效果更佳”的目標，打通了服務(wù)納稅人的“最后一公里”，使服務(wù)外包的量化操作變得更為簡易可行。

三、納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包過程中需要注意的幾個問題

當前，納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包在國內(nèi)稅務(wù)領(lǐng)域還未全面普及的情況下，既要摸著石頭過河，也需要考慮納稅服務(wù)外包的頂層設(shè)計。要深入研究全面深化體制改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，由國家稅務(wù)總局明確提出納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包的總體方案、路線圖、時間表。納稅服務(wù)外包是將部分簡單、重復(fù)、工作量大且不涉及執(zhí)法問題的非核心業(yè)務(wù)剝離出去，提高稅務(wù)機關(guān)的運行效率，也有利于推進稅務(wù)機關(guān)扁平化管理。為此，應(yīng)從以下四個方面進行科學(xué)把握：

1．確立服務(wù)外包的原則。納稅服務(wù)的目的在于構(gòu)建“始于納稅人需求、基于納稅人滿意、終于納稅人遵從”的現(xiàn)代納稅服務(wù)體系。圍繞這一總體目標，實施納稅服務(wù)非核心業(yè)務(wù)外包，是加強納稅服務(wù)專業(yè)化管理、推進稅收征管能力提升的有效途徑。不可否認，外包也有一定的局限性。諸如，稅收業(yè)務(wù)性強，動態(tài)更新頻率高，輔導(dǎo)咨詢質(zhì)量難以得到有效保證；稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部資源難以給外包方共享；過度外包有可能導(dǎo)致外包方異化成“第二稅務(wù)局”，等等。為此，必須有效確立外包的原則。一是適度原則。純粹執(zhí)法性、涉密性的納稅服務(wù)事項不能外包。例如，蘇州工業(yè)園區(qū)地稅局明確涉稅政府服務(wù)外包的3類禁止業(yè)務(wù)和9類禁止事項，不能過度外包，應(yīng)由稅務(wù)機關(guān)主導(dǎo)業(yè)務(wù)管理，外包單位主導(dǎo)運營管理。二是共建原則。如在辦稅服務(wù)外包上，國地稅可以聯(lián)合外包，實現(xiàn)“進一道門，辦兩家事”，呈現(xiàn)出“1+1＞2”的效應(yīng)。聯(lián)合設(shè)立納稅人法律援助中心，有效為納稅人節(jié)約時間，減輕納稅人負擔，三是準入原則。納稅服務(wù)外包事關(guān)納稅人權(quán)益，必須要有一系列的準入條件。納稅服務(wù)外包要按照《政府采購法》運作，依法公開進行招投標，建立以“稅務(wù)牽頭、部門協(xié)作、社會參與”的綜合納稅服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。四是法治原則。稅務(wù)機關(guān)要對外包業(yè)務(wù)是否是非核心業(yè)務(wù)、第三方是否存在私自擴大涉稅事項的解釋權(quán)、承包方是否存在利用外包推銷商業(yè)業(yè)務(wù)等行為都要加強監(jiān)管。嚴格按照《中華人民共和國保守國家秘密法》的規(guī)定，加強保密管理，并增強發(fā)包、接包、分包、轉(zhuǎn)包等環(huán)節(jié)的法律風險控制，促進服務(wù)外包的規(guī)范運作。

2．細化服務(wù)外包的內(nèi)容?！兑?guī)范》較好地為我們分階段分內(nèi)容實施外包厘清了思路。在辦稅服務(wù)方面，可以將催報催繳外包給郵政部門，發(fā)票領(lǐng)用存銷業(yè)務(wù)（除增值稅專用發(fā)票）由于涉及以票控稅功能，可以交由會計師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所外包，據(jù)江蘇省揚州地稅局2013年的統(tǒng)計測算，辦稅服務(wù)廳約50%業(yè)務(wù)量為發(fā)票領(lǐng)用存銷業(yè)務(wù)；在咨詢服務(wù)方面，12366納稅服務(wù)熱線功能重在咨詢答復(fù)，應(yīng)強調(diào)高效，不能過分強調(diào)法律責任；在輔導(dǎo)服務(wù)方面，鼓勵引導(dǎo)社會機構(gòu)舉辦納稅人學(xué)校、納稅人之家，視納稅人為顧客，將顧客的滿意度作為衡量公共服務(wù)質(zhì)量的標準；在維權(quán)服務(wù)方面，可以借鑒浙江省青田縣做法，以國地稅干部為骨干力量，面向社會招募志愿者，設(shè)立納稅人援助中心，為特定群體提供上門涉稅服務(wù)，幫助納稅人解決涉稅難題，還要通過聘請法律專家，免費幫助納稅人進行案件審理、處罰聽證，同時，委托城調(diào)隊等第三方開展納稅人需求以及滿意度調(diào)查。

3．制訂服務(wù)外包的程序。2009年，國務(wù)院財政部等九部委就出臺了《關(guān)于鼓勵政府和企業(yè)發(fā)包促進我國服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，制定發(fā)包規(guī)范和供應(yīng)商提供服務(wù)的技術(shù)標準，積極引導(dǎo)和促進市場參與主體加大外包力度。國家稅務(wù)總局要從制度層面明確納稅服務(wù)外包工作中發(fā)包方的主體地位，發(fā)包主體也是行政主體，不是普通的市場參與者，要明確服務(wù)外包的供應(yīng)商資質(zhì)以及具體細化項目需求，并科學(xué)制定服務(wù)外包的評標方法和評分標準，細化專業(yè)中介服務(wù)機構(gòu)作為外包客體的必備條件，限定外包的內(nèi)容以及禁止條款。另外，納稅人的經(jīng)濟活動和個性化問題趨于復(fù)雜，相應(yīng)地造成稅法更為繁雜，導(dǎo)致納稅不確定性日益增加，市場呼吁加強引入事先裁定。事先裁定成為納稅服務(wù)的新興業(yè)務(wù)已成大趨勢，鑒于事先裁定固有程序的縝密性和實體業(yè)務(wù)的復(fù)雜性，實行事先裁定外包是國家稅務(wù)總局值得考慮的一個方向。為此，國家稅務(wù)總局可以制訂《事先裁定外包質(zhì)量監(jiān)控辦法》，明確由省以上稅務(wù)局對事先裁定外包的服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)控，建立獎懲機制，以確保稅收事先裁定保持較高的水準，切實維護國家和納稅人的權(quán)益。

4．完善服務(wù)外包的績效管理機制。納稅服務(wù)業(yè)務(wù)外包績效管理機制分為內(nèi)控機制和外控機制。對外部而言，要在稅務(wù)師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等涉稅中介內(nèi)部從建立完善的培訓(xùn)體系、完善激勵機制和人性化管理三方面入手，形成符合服務(wù)外包工作特點的企業(yè)文化，以有效控制第三方的涉稅風險行為；就內(nèi)部而言，對每個納稅服務(wù)外包的項目要建立考核評價機制，利用可控手段對外包行為實施監(jiān)控，在明確各環(huán)節(jié)職責權(quán)限的基礎(chǔ)上，采用職責分工控制、績效考評控制、內(nèi)部報告控制等方法，并通過設(shè)定指標體系與量化考核指標，來考評納稅服務(wù)外包服務(wù)的質(zhì)量與效率，切實維護稅法尊嚴，保護納稅人合法權(quán)益。

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（責任編輯：東方源）

F812.423

A

2095-1280(2014)06-0035-04

任繼生,男,揚州市地方稅務(wù)局納稅服務(wù)局局長；王明世,男, 揚州市地方稅務(wù)局第五分局干部；韓曉琴，女，國家稅務(wù)總局稅務(wù)干部進修學(xué)院教授。