■朱學(xué)金

當(dāng)下，財政部開始“真刀真槍”力推預(yù)算績效改革，將“花錢問效”落到實(shí)處。公共財政預(yù)算收支中的績效管理，在新預(yù)算法里有明確的要求，同時當(dāng)前財政收支壓力劇增，也要求必須確保財政資金“好鋼用在刀刃上”。

在預(yù)算績效管理改革中，北京市走在全國前列。從全國省級財政的層面來看，北京市也是第一個嘗試把績效引到事前決策中來。

2011年9月，北京市公共預(yù)算“事前績效評估”開始試點(diǎn)。為了使事前績效評估更加專業(yè)化、科學(xué)化，2013年10月，北京市又從43個項目中選擇9個項目進(jìn)行試點(diǎn)，對評估的方式和內(nèi)容進(jìn)行新的探索，形成全過程預(yù)算績效管理的閉環(huán)機(jī)制。

“無聲的革命”

2012年，北京財政收入達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的3314.9億元，而市本級財政支出就達(dá)1657.8億元。怎樣把錢用在刀刃上，成為輿論的焦點(diǎn)。

一直以來，人們把財政看作是“分蛋糕”，但隨著有限公共資源與無限公共需求之間的矛盾加深，財政逐漸改變了過去簡單“分蛋糕”的角色。與此同時，預(yù)算績效管理正在進(jìn)行一場“無聲的革命”。

2011年9月，北京市選擇了市科委、市衛(wèi)生局、市醫(yī)管局三家單位試點(diǎn)，推行涵蓋預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預(yù)算績效管理。

試點(diǎn)部門在預(yù)算編制時，需要詳細(xì)說清楚“花的錢要做什么，將取得什么效果”。為了避免試點(diǎn)部門填報的內(nèi)容過于籠統(tǒng)，市財政局專門設(shè)計了一個模板——“部門支出績效目標(biāo)表”。

績效指標(biāo)分為成果指標(biāo)和效果指標(biāo)。成果指標(biāo)通俗來說，就是錢花完之后的產(chǎn)出，比如蓋的樓、修的路或是研究出來了創(chuàng)新性成果。效果指標(biāo)簡而言之，就是花出去的錢有什么用處。比如，紅綠燈項目提高了道路通行效率、減少了事故發(fā)生率。

此外，成果指標(biāo)還細(xì)化為數(shù)量、質(zhì)量、進(jìn)度和成本等二級指標(biāo)，效果指標(biāo)細(xì)化到經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對象滿意度等二級指標(biāo)。

試點(diǎn)中，3個部門658個項目，每個項目都要填表，大的項目還不止一張表。審核有三個要點(diǎn)：內(nèi)容完整、目標(biāo)設(shè)定明確具體、指標(biāo)可衡量。比如籠統(tǒng)說提高了醫(yī)療水平，這樣就太宏觀了、不夠細(xì)化。

光有績效目標(biāo)還不行，目標(biāo)是否“靠譜”還需經(jīng)過事前績效評估。北京市財政局通過委托中介機(jī)構(gòu)，邀請市人大代表、政協(xié)委員與各領(lǐng)域?qū)＜乙坏澜M成第三方評估組，對預(yù)算申報項目開展事前績效評估。同時，市人大對試點(diǎn)單位預(yù)算執(zhí)行過程和評價環(huán)節(jié)，進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督。

另外，問責(zé)也是北京市預(yù)算績效管理“制度建設(shè)”的一大亮點(diǎn)。2011年11月，北京市政府出臺《關(guān)于推進(jìn)本市預(yù)算績效管理的意見》，北京市財政局制定了《北京市預(yù)算績效管理辦法》和《北京市預(yù)算績效管理問責(zé)辦法》兩個配套辦法，并制定了《北京市預(yù)算績效管理試點(diǎn)工作總體方案》。

其中，《北京市預(yù)算績效管理問責(zé)辦法》通過問責(zé)來強(qiáng)化各部門的績效理念和支出責(zé)任意識，形成“誰干事誰花錢、誰花錢誰擔(dān)責(zé)”的機(jī)制。

四大突破

財政支出績效不僅僅是對財政支出使用情況進(jìn)行評價、審計、監(jiān)督和控制，其根本目標(biāo)是考核財政支出的效果，也就是考核政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。

在預(yù)算編制之前，財政部門要對項目的資金進(jìn)行評審，現(xiàn)在又增加了事前績效評估。試點(diǎn)單位一開始常常把它們混淆，質(zhì)疑與抵觸也隨之而來。為此，北京市就開展預(yù)算績效評估工作，打了艱苦的一仗。

事前評估的重點(diǎn)是評估項目該做不該做，是解決支持與否的問題，而投資評審是解決資金支持多少的問題，也可以說是財政部門與預(yù)算單位“討價還價”的手段。審計工作重點(diǎn)是檢查資金的合規(guī)與合法性。事前績效評估則關(guān)注項目管理，讓資金發(fā)揮最大的效益。

就全國來看，其他地方還沒有嘗試去做這項改革，無處可以借鑒，而北京市在操作過程中取得了四大突破，頗具獨(dú)創(chuàng)性。

一是專家全過程參與。北京市在開展預(yù)算績效管理改革伊始，實(shí)行的就是第三方績效評價。評估主體多元化是保證公共支出績效評價有效性的基本原則，為了提高績效評價的公信力、民主性和科學(xué)性，北京市財政局委托社會中介機(jī)構(gòu)和組織，參與到市級財政支出績效評價工作中來。

在程序上，通過項目單位和主管部門自評、現(xiàn)場調(diào)研評價和專家評價會綜合評價等程序，采用抽樣調(diào)查、現(xiàn)場勘察等方法，加強(qiáng)對反映“績效”資料的收集和核實(shí)，擴(kuò)展對資金使用利益相關(guān)者的訪談和滿意度調(diào)查，最終由第三方評價機(jī)構(gòu)，綜合認(rèn)定項目資金的評價得分及績效等級。

為了確保第三方評價的質(zhì)量，北京市加大對中介機(jī)構(gòu)參與人員的培訓(xùn)和考核力度，實(shí)行考試制度，合格方可參與工作，從根本上扭轉(zhuǎn)績效評價“審計”傾向。運(yùn)用“公開競爭機(jī)制選擇中介機(jī)構(gòu)、民主評價打分淘汰中介機(jī)構(gòu)”的方式，避免在使用中介機(jī)構(gòu)時的自由裁量。

二是預(yù)算績效管理全覆蓋。財政組織評價和部門自行評價，共同組成了北京市財政支出績效評價體系，實(shí)現(xiàn)了市級預(yù)算部門的全覆蓋。并且在全覆蓋過程里，還涉及到“大額專項資金評價”，實(shí)現(xiàn)市級11項大額專項資金評價全覆蓋。

三是試點(diǎn)推進(jìn)部門整體支出綜合性評價。在評價對象上逐步由項目支出績效評價，拓展到涵蓋項目支出和基本支出的部門支出綜合性評價。北京市財政局要求各預(yù)算部門制定科學(xué)、合理、可操作的年度部門整體支出績效目標(biāo)，細(xì)化形成具體的項目目標(biāo)和可測量指標(biāo)，建立部門支出績效報告制度，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行主體的責(zé)任，提高部門預(yù)算使用的透明性。

四是形成閉環(huán)式循環(huán)。為了讓預(yù)算績效管理更加符合財政資金使用的規(guī)律，北京市把事前績效評估與事中績效監(jiān)督和事后績效評價有效銜接，形成全過程預(yù)算績效管理的閉環(huán)機(jī)制。

破解部門利益

事前績效評估解決了預(yù)算環(huán)節(jié)中的兩個問題，并且成效已經(jīng)顯現(xiàn)。一是資金的決策環(huán)節(jié)。過去，在預(yù)算資金決策的時候，基本是政府的內(nèi)部性操作，但事前績效評估的核心，就是讓納稅人參與到整個預(yù)算的決策中來.

二是資金配置環(huán)節(jié)，即預(yù)算編制。預(yù)算難編，預(yù)算難平衡。每個部門都想多分錢，每到年底預(yù)算編制時候，各個單位都為能夠分到更多的錢而競相博弈。但是，如今預(yù)算績效評估把預(yù)算執(zhí)行中，可以預(yù)見性的一些問題提早凸顯出來，在預(yù)算編制之前就成功的做了把控。

要想把預(yù)算績效評估做好，必然受到部門利益的掣肘，因此必須找到新方法，來推動預(yù)算管理革命，這是做好預(yù)算績效管理改革的前提。

北京市首先建立人大代表、政協(xié)委員參與機(jī)制。北京市財政局邀請人大代表、政協(xié)委員參與事前績效評估，有力地推進(jìn)預(yù)算績效管理改革進(jìn)程。以前在北京市召開人民代表大會時，雖然市人大代表要審核下一年的預(yù)算草案，但實(shí)際上人大代表對項目的具體內(nèi)容并不十分清楚。

為此，北京市實(shí)現(xiàn)了人大提出的預(yù)算全過程監(jiān)督。從覆蓋事后績效評價，逐漸推廣到覆蓋事前績效評估。并且每個項目的資料查閱、現(xiàn)場調(diào)研和專題質(zhì)詢，都要至少有一位市人大代表和一位政協(xié)委員在場。以便他們能對部門申報的項目預(yù)算的預(yù)期績效，有更深層次的認(rèn)識、分析和判斷。在評估報告中，市人大代表和政協(xié)委員的意見單獨(dú)列示，以區(qū)別于其他參與事前評估的專家。

最重要的是，每年北京市在“兩會”召開前，試點(diǎn)部門要把整體支出的績效目標(biāo)和項目支出的績效目標(biāo)都要填報清楚，在北京市人代會期間，財政局負(fù)責(zé)把這些績效目標(biāo)上傳到北京市人大專門的網(wǎng)站上。市人大代表可以瀏覽到部門的績效目標(biāo)，績效評價結(jié)果，部門預(yù)算，以及三公經(jīng)費(fèi)等等，這些作為市人大代表在市人大會議期間參閱資料的一部分。

把績效評價結(jié)果對市人大代表公開，讓部門不敢隨便花納稅人的錢。這對政府的預(yù)算管理起到客觀監(jiān)督的作用，初步實(shí)現(xiàn)了“陽光政府”的職能。同時，在推動預(yù)算績效管理改革的時候還會減少一部分的部門阻力，倒逼預(yù)算部門重視資金績效，從而推動了預(yù)算管理革命。