曹天祿

（深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 深圳 518055）

評(píng)估困境：當(dāng)前社會(huì)組織評(píng)估面臨的軟肋*
——以廣東深圳為例

曹天祿

（深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 深圳 518055）

評(píng)估是社會(huì)組織提升績(jī)效與服務(wù)質(zhì)量的重要驅(qū)動(dòng)力，是國(guó)外普遍采用的保障其發(fā)揮彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”作用、矯正其“志愿失靈”的有效手段。我國(guó)近年越來越重視對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估。但隨著社會(huì)組織的快速發(fā)展、政府職能的轉(zhuǎn)變、政府購(gòu)買服務(wù)和相關(guān)法規(guī)政策的出臺(tái)等，社會(huì)組織評(píng)估面臨法律、人才、機(jī)制、信息、監(jiān)管、結(jié)論等一系列的困境，使評(píng)估還不能發(fā)揮應(yīng)有作用。

社會(huì)組織；評(píng)估；困境；深圳

評(píng)估在政府管理和社會(huì)組織自身建設(shè)中起著至關(guān)重要的作用。政府通過評(píng)估可以更好地制定社會(huì)組織培育和發(fā)展政策，提高社會(huì)組織管理能力，規(guī)范和導(dǎo)引社會(huì)組織生長(zhǎng)方向，向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)提供重要依據(jù)。社會(huì)組織通過評(píng)估可以加強(qiáng)自身的自律和誠(chéng)信機(jī)制建設(shè)，提升自身的績(jī)效與社會(huì)服務(wù)質(zhì)量。然而，受近年來社會(huì)組織的快速發(fā)展、政府職能的轉(zhuǎn)變、政府購(gòu)買服務(wù)和相關(guān)法規(guī)政策出臺(tái)等因素的影響，社會(huì)組織評(píng)估面臨著一系列困境。本文以深圳為例，管窺當(dāng)前中國(guó)社會(huì)組織評(píng)估。通過研究，筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織評(píng)估主要面臨著法律滯后、人才短缺、機(jī)制缺陷、信息缺漏、監(jiān)管缺失、結(jié)論失真等六方面的困境。

1 法律滯后，不能很好適應(yīng)社會(huì)組織大發(fā)展對(duì)評(píng)估的要求

截至2013年底，全國(guó)共有社會(huì)組織54.7萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)9.6%：社會(huì)團(tuán)體28.9萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)6.6%。其中：工商服務(wù)業(yè)類31031個(gè)，科技研究類17399個(gè)，教育類11753個(gè)，衛(wèi)生類9953個(gè)，社會(huì)服務(wù)類41777個(gè)，文化類27115個(gè)，體育類17869個(gè)，生態(tài)環(huán)境類6636個(gè)，法律類3264個(gè)，宗教類4801個(gè)，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類58825個(gè)，職業(yè)及從業(yè)組織類19743個(gè)，國(guó)際及其他涉外組織類481個(gè)，其他38379個(gè)；基金會(huì)3549個(gè)，比上年增加520個(gè)，增長(zhǎng)17.2%，其中：公募基金會(huì)1378個(gè)，非公募基金會(huì)2137個(gè)，涉外基金會(huì)8個(gè)，境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)26個(gè)。民政部登記的基金會(huì)216個(gè)；民辦非企業(yè)單位25.5萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)13.1%。其中：科技服務(wù)類13729個(gè)，生態(tài)環(huán)境類377個(gè)，教育類145210個(gè)，衛(wèi)生類21234個(gè)，社會(huì)服務(wù)類36698個(gè)，文化類11694個(gè)，體育類10353個(gè)，商務(wù)服務(wù)類5625個(gè)，宗教類94個(gè)，國(guó)際及其他涉外組織類4個(gè)，其他9652個(gè)[1]。面對(duì)社會(huì)組織迅猛發(fā)展的局面，其中難免魚龍混雜，亟需通過評(píng)估等手段對(duì)其規(guī)范，但是，我國(guó)法律嚴(yán)重滯后，甚至出現(xiàn)空白，不能很好引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展。

正如有的學(xué)者所說，我國(guó)社會(huì)組織制度環(huán)境存在著“制度過剩與制度匱乏同時(shí)并存”的特征[2]，其中最大的“制度匱乏”就是沒有一個(gè)國(guó)家層面的社會(huì)組織法，從而導(dǎo)致評(píng)估權(quán)威性不足?，F(xiàn)有的相關(guān)社會(huì)組織的“三大條例”——《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，僅僅是國(guó)務(wù)院頒發(fā)的行政規(guī)章，在我國(guó)法律體系中其立法層次和立法權(quán)威較低。即使是2011年3月頒布的《社會(huì)組織評(píng)估條例》也只是以“令”的形式出現(xiàn)的，這是導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)組織自愿參評(píng)積極性不高的一個(gè)重要原因。

各種不同社會(huì)組織的涌現(xiàn)必然導(dǎo)致不同的利益訴求，因此需要不同的法律法規(guī)去進(jìn)行權(quán)威性的規(guī)范。但是現(xiàn)行法律法規(guī)的針對(duì)性不強(qiáng)，缺失單行法。再者，我國(guó)社會(huì)組織的法律框架總體上是以民辦非企業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體登記管理為核心的程序性規(guī)定，對(duì)社會(huì)組織的財(cái)務(wù)公開、項(xiàng)目運(yùn)作、募捐營(yíng)銷、活動(dòng)開展、績(jī)效評(píng)估等實(shí)體性內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性的規(guī)范，造成實(shí)體法缺位。另外，大量的草根 “法外”社會(huì)組織更是游離于各級(jí)監(jiān)管之外[3]。這是導(dǎo)致社會(huì)組織規(guī)避問責(zé)的一個(gè)重要原因。

深圳雖然具有地方立法權(quán)，但目前出臺(tái)的相關(guān)文件，也僅僅限于政策和規(guī)章制度。如2013年，深圳登記主管部門發(fā)布了新版的《深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)評(píng)估指標(biāo)體系》，《深圳市公益類社會(huì)團(tuán)體評(píng)估指標(biāo)體系》，《深圳市學(xué)術(shù)類社會(huì)團(tuán)體評(píng)估指標(biāo)體系》，《深圳市公益服務(wù)類民辦非企業(yè)單位評(píng)估指標(biāo)體系》，《深圳市學(xué)術(shù)研究類民辦非企業(yè)單位評(píng)估指標(biāo)體系》，雖然這較原有的評(píng)估辦法更符合深圳的實(shí)際情況，更具科學(xué)性和可操作性，但仍然是行政規(guī)章，不是地方性法規(guī)，其權(quán)威性明顯不高。

因此，隨著社會(huì)組織數(shù)量的激劇增長(zhǎng)，通過評(píng)估，可以對(duì)社會(huì)組織去偽存真、去粗取精，從而要求政府治理社會(huì)組織的環(huán)境從規(guī)章政策層面上升到法律層面，盡快制定《社會(huì)組織法》，使評(píng)估更具權(quán)威性和強(qiáng)制性?？梢姡u(píng)估面臨著上位法的缺失對(duì)社會(huì)組織急速發(fā)展及其功能發(fā)揮不適應(yīng)的困境。

2 人才短缺，不能很好適應(yīng)評(píng)估客體和公眾對(duì)評(píng)估的期許

社會(huì)組織評(píng)估人員應(yīng)比一般社會(huì)組織從業(yè)人員具有更高的專業(yè)知識(shí)和學(xué)歷，但從總體上看，我國(guó)社會(huì)組織評(píng)估與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比剛起步，他們大多數(shù)沒有經(jīng)過專門培訓(xùn)，缺乏必要的專業(yè)知識(shí)，特別是高學(xué)歷者所占比例不高。這與評(píng)估對(duì)象和社會(huì)公眾要求一定高素質(zhì)的人才，才能保證評(píng)估專業(yè)客觀的意愿有一定差距，人才數(shù)量短缺和素質(zhì)不高已影響到社會(huì)組織評(píng)估工作。

從結(jié)構(gòu)上看，全國(guó)各地的社會(huì)組織評(píng)估隊(duì)伍一般是由政府官員、登記主管部門領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、高校研究機(jī)構(gòu)中的專家學(xué)者、律師、會(huì)計(jì)審計(jì)工作者等組成。雖然其中不乏專業(yè)人才，但是專業(yè)人才所占比例嚴(yán)重偏低是不爭(zhēng)的實(shí)事。如2012年首屆深圳評(píng)估委員會(huì)由15人組成，其中政府官員8人（其中民間組織管理局4人，其他官員4人）、專家學(xué)者3人，律師1人，會(huì)計(jì)師1人，評(píng)估機(jī)構(gòu)2人；復(fù)核委員會(huì)5人，其中政府官員2人，律師1人，專家學(xué)者1人，會(huì)計(jì)師1人就可見一斑。再如2013年深圳市民政局聘請(qǐng)了來自登記管理機(jī)關(guān)、有關(guān)政府部門、省市人大、科研機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、新聞媒體等部門中的51位專家，但專家結(jié)構(gòu)比與評(píng)估委員會(huì)相差無幾。

有的社會(huì)組織評(píng)估人員還是機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位退居二線的干部或離退休人員，雖然其中也有素質(zhì)高的專業(yè)人才，但他們的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)服務(wù)、開拓創(chuàng)新、維權(quán)意識(shí)等能力較弱，對(duì)社會(huì)組織缺乏全面了解，可能只是某一方面的專業(yè)人才（如律師、會(huì)計(jì)、審計(jì)等）。由此，他們不具備必要的評(píng)估理論知識(shí)，對(duì)相關(guān)政策法規(guī)缺乏透徹理解，使《社會(huì)組織管理評(píng)估辦法》不能全面落實(shí)，其能力和水平當(dāng)然不適合參加評(píng)估工作。

面對(duì)社會(huì)對(duì)社會(huì)組織評(píng)估的急需，以及社會(huì)組本身織的快速發(fā)展，需要有對(duì)社會(huì)組織全面了解的專業(yè)評(píng)估人才去進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，從中把能力強(qiáng)、公信力高的社會(huì)組織遴選出來，從而較好的從事社會(huì)服務(wù)和承接政府職能外移，這也是評(píng)估客體和公眾對(duì)評(píng)估的期待。但是，海量的評(píng)估工作面臨著評(píng)估人才奇缺和現(xiàn)有人才素質(zhì)不高的困境。

3 機(jī)制缺陷，不能很好適應(yīng)評(píng)估所要求的客觀公正性

除個(gè)別地方外，從民政部到省、自治區(qū)和自轄市都建立起了社會(huì)組織評(píng)估機(jī)構(gòu)，但從總體看，這些機(jī)構(gòu)的體制機(jī)制還很不完善，導(dǎo)致社會(huì)組織評(píng)估中的獨(dú)立運(yùn)作能力和水平不能很好適應(yīng)實(shí)際的評(píng)估工作，直接影響到評(píng)估的客觀公正性。

目前，全國(guó)大多地方采取的是政府委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)來進(jìn)行評(píng)估。如山東省將評(píng)估機(jī)構(gòu)的主體委托給會(huì)計(jì)師事務(wù)所組建社會(huì)組織評(píng)估中心，并賦予其評(píng)估和審計(jì)兩項(xiàng)資質(zhì)，雖然還附加了對(duì)社會(huì)組織業(yè)務(wù)活動(dòng)和自身建設(shè)、對(duì)所有工作人員進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)等職能。可是，這些專業(yè)評(píng)估公司，大多數(shù)采用“成本——效益”分析法，聚焦的是社會(huì)組織的投入與產(chǎn)出。雖然這樣的評(píng)估在審計(jì)社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是否合規(guī)上比較專業(yè)，但卻很少深入分析其行為的社會(huì)效果和影響，從而不足以體現(xiàn)評(píng)估的真正意義。因此，用單一的專業(yè)機(jī)構(gòu)去評(píng)估社會(huì)組織全部有失偏頗，其結(jié)論也就令人生疑。另外，這些評(píng)估機(jī)構(gòu)本身也是社會(huì)組織，他們也要接受評(píng)估，顯然自己不能評(píng)估自己，那這些組織由誰來評(píng)估，其標(biāo)準(zhǔn)又是什么？

同時(shí)，無論從國(guó)家層面，還是從地方層面公布的評(píng)估辦法看，評(píng)估委員會(huì)和專家隊(duì)伍都有社會(huì)組織的人員，其中有的還指明是社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人。這種制度安排，出發(fā)點(diǎn)可能是這些人比其他專家更能了解社會(huì)組織本身，即在評(píng)估過程中，他們會(huì)比其他人員更為專業(yè)。但是這樣的安排，在同類社會(huì)組織之間存在越來越激烈競(jìng)爭(zhēng)的今日，有可能對(duì)自己所在組織和關(guān)聯(lián)社會(huì)組織有利，而對(duì)其他社會(huì)組織不公。因?yàn)?，評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，會(huì)給社會(huì)組織帶來巨大的社會(huì)資源。

雖然評(píng)估辦法也規(guī)定了專家回避原則，如《深圳市社會(huì)組織評(píng)估管理辦法（試行）》規(guī)定，評(píng)估人員如遇下列情況應(yīng)申請(qǐng)回避：“（一）與參加評(píng)估的社會(huì)組織有利害關(guān)系的；（二）曾在參加評(píng)估的社會(huì)組織任職，離職不滿2年的；（三）與參加評(píng)估的社會(huì)組織有其他可能影響評(píng)估結(jié)果公正關(guān)系的?！钡摗掇k法》又規(guī)定：“評(píng)估委員會(huì)委員、復(fù)核委員會(huì)委員和評(píng)估專家由政府有關(guān)部門、研究機(jī)構(gòu)、高等院校、社會(huì)組織、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、人大代表、政協(xié)委員等有關(guān)專業(yè)人員組成?！边@樣打架的規(guī)定，在中國(guó)的關(guān)系生態(tài)下很難回避。

另外，無論哪個(gè)層次的評(píng)估，《辦法》都沒有對(duì)評(píng)估委員會(huì)、專家組和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系進(jìn)行明確厘清。如深圳發(fā)布的《辦法》，一方面規(guī)定“評(píng)估委員會(huì)建立社會(huì)組織評(píng)估專家?guī)欤S機(jī)抽取評(píng)估專家組成評(píng)估專家組。”“社會(huì)組織評(píng)估專家負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行實(shí)地考察，進(jìn)行評(píng)估初審工作?！绷硪环矫嬗忠?guī)定“社會(huì)組織評(píng)估采用第三方獨(dú)立評(píng)估運(yùn)作機(jī)制，委托社會(huì)組織專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)依照本辦法獨(dú)立評(píng)審，并提供第三方獨(dú)立評(píng)估意見”。既然委托第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估并獨(dú)立出具評(píng)估意見，那么第三方要不要官方評(píng)估委員會(huì)隨機(jī)抽取的專家呢？如果要，那還能叫獨(dú)立評(píng)估？如果不要，也就沒有必要選擇第三方，直接由專家組評(píng)估就可以了，多了個(gè)中間環(huán)節(jié)，造成評(píng)估成本高；如不要，那如何體現(xiàn)“政府指導(dǎo)”原則？這是其一，其二，無論要與不要，第三方評(píng)估的結(jié)論都必須送評(píng)估委員會(huì)最終裁定?！掇k法》規(guī)定：“評(píng)估委員會(huì)審核初評(píng)意見，確定評(píng)估等級(jí)”。既然如此，最終結(jié)論可能與第三方結(jié)論相同，也可能不同。如果出現(xiàn)意見相左的情況，《辦法》沒有規(guī)定如何處理。明顯的是評(píng)估委員會(huì)可以推翻第三方的結(jié)論，果真如此，那還叫獨(dú)立評(píng)估？可見，第三方獨(dú)立評(píng)估只能說“過程”的獨(dú)立，“結(jié)論”的不獨(dú)立，或者說第三方獨(dú)立評(píng)估是形式上的獨(dú)立，內(nèi)容上的、實(shí)質(zhì)上的不獨(dú)立，而后者才是問題的關(guān)鍵。其三，作為具有最終裁決權(quán)的評(píng)估委員會(huì)是通過什么方式產(chǎn)生的？《辦法》沒有明確規(guī)定。

還有，第三方評(píng)估往往依據(jù)政府制定的評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，體現(xiàn)的是政府的旨趣，而不能完全體現(xiàn)社會(huì)組織的實(shí)際，因此不能體現(xiàn)評(píng)估的科學(xué)性。評(píng)估結(jié)論的話語權(quán)最終掌握在評(píng)估委員會(huì)手中，第三方就依附于評(píng)估委員會(huì)，從而無法實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立，因此評(píng)估結(jié)論會(huì)帶有濃厚的行政色彩?？梢?，在社會(huì)組織要求獨(dú)立客觀公正的評(píng)估，以期提高自身公信力進(jìn)行募捐、評(píng)優(yōu)，參與政府購(gòu)買公共服務(wù)等，但現(xiàn)有的評(píng)估體制機(jī)制缺陷使評(píng)估面臨著依附評(píng)估的困境。

4 信息缺漏，不能很好適應(yīng)政府、企業(yè)、公眾對(duì)評(píng)估的指望

及時(shí)真實(shí)的信息是評(píng)估的基礎(chǔ)和前提，但由于我國(guó)社會(huì)組織信息公開程度不足，即使公開，一般公眾也看不明白，可能還會(huì)出現(xiàn)故意的信息缺漏，從而導(dǎo)致評(píng)估機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織之間存在明顯的信息不對(duì)稱。雖然無論是國(guó)家層面的，還是地方層面的相關(guān)規(guī)章制度，都規(guī)定了所有社會(huì)組織應(yīng)該公布信息，但從實(shí)踐看，真正全部公開信息的社會(huì)組織不多。

如民政部主管的中民慈善捐助信息中心2009年發(fā)布的《全國(guó)慈善組織信息披露監(jiān)測(cè)報(bào)告》，其監(jiān)測(cè)的82家全國(guó)性社會(huì)組織的信息披露均不夠公開透明，部分僅公布捐贈(zèng)來源，不公示捐贈(zèng)實(shí)際支出或轉(zhuǎn)移[4]。信息不公開不透明不僅僅是我國(guó)慈善組織特有的現(xiàn)象，幾乎所有社會(huì)組織都存在類似的問題。如果社會(huì)組織的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、管理團(tuán)隊(duì)、項(xiàng)目成效、治理結(jié)構(gòu)等很多信息都不能公開，那么評(píng)估就失去了本來的意義。

為什么文件明文規(guī)定社會(huì)組織應(yīng)信息公開，而絕大多數(shù)社會(huì)組織卻不愿公開或不敢公開或不愿全部公開呢？除現(xiàn)有文件本身的缺陷外：一是現(xiàn)有規(guī)章文件不具備法律的權(quán)威性，二是現(xiàn)有政策文件只規(guī)定了社會(huì)組織必須或者應(yīng)該公布信息，但沒有規(guī)定對(duì)不公開信息的社會(huì)組織如何進(jìn)行處罰的威懾，還有社會(huì)組織自身的兩個(gè)原因：一是政社不分。如“有的NGO與政府部門實(shí)際上是一套人馬、兩塊牌子；有的NGO負(fù)責(zé)人表面是組織選舉產(chǎn)生，實(shí)際上往往由政府部門指派；有的NGO沒有自己獨(dú)立的財(cái)務(wù)賬戶，財(cái)務(wù)由政府部門掌控；有的NGO沒有活動(dòng)自主權(quán)，開展什么活動(dòng)、怎樣開展都取決于業(yè)務(wù)主管部門的意見”[5]。在這種情況下，我國(guó)政府部門的行為模式——信息封閉必然會(huì)滲透到社會(huì)組織中來。二是利益引誘。某基金會(huì)負(fù)責(zé)人針對(duì)社會(huì)組織財(cái)務(wù)管理規(guī)范的缺失和混亂時(shí)說：里面存在“太多的誘惑、太多的機(jī)會(huì)、太多的漏洞，而人性又是那么的脆弱”，“企業(yè)、機(jī)關(guān)都有專門的財(cái)務(wù)規(guī)范，但是基金會(huì)沒有。……這是最要命的”[6]。

但是，隨著社會(huì)組織對(duì)公眾福祉、對(duì)整個(gè)社會(huì)的影響越來越高，政府購(gòu)買社會(huì)組織的服務(wù)越來越多、公眾捐贈(zèng)的數(shù)額越來越大，不同的捐贈(zèng)者都自覺不自覺地產(chǎn)生了對(duì)社會(huì)組織評(píng)估的需求。由此，社會(huì)組織自身不愿公開信息面臨著政府、企業(yè)、個(gè)人等捐贈(zèng)人要求社會(huì)組織公開信息而社會(huì)組織不愿公開的評(píng)估困境。

5 監(jiān)管缺失，不能很好滿足社會(huì)各界對(duì)評(píng)估的厚望

雖然我們對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管提出了要做到事前、事中和事后的全過程監(jiān)管，要重點(diǎn)抓好監(jiān)管的登記、年檢、評(píng)估、執(zhí)法等四大環(huán)節(jié)，但是，監(jiān)管大多僅僅限于登記的環(huán)節(jié)。即在社會(huì)組織登記時(shí)設(shè)立種種門檻，使許多符合條件的社會(huì)組織 “非法化”，但一旦登記成功，對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管就不了了之，“重登記、輕管理”，“重結(jié)果、輕過程”的事實(shí)造成社會(huì)組織“志愿失靈”的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。這一狀況在我國(guó)新一輪行政體制改革背景下，變得越發(fā)嚴(yán)重，從而引發(fā)社會(huì)各界對(duì)包括評(píng)估在內(nèi)的監(jiān)管形式的高度關(guān)注。

深圳從2007年率先在全國(guó)進(jìn)行“大部制”改革，機(jī)構(gòu)大量精減、合并、重組，隨之而來的是人員的分流。據(jù)我們調(diào)查，改革后，某區(qū)社會(huì)組織登記管理部門只配備一名專職工作人員和一名社工，社區(qū)也只配備一名“全能”的民政員。全區(qū)社會(huì)組織的注冊(cè)登記和年檢工作已使管理人員應(yīng)接不暇，再?zèng)]多少時(shí)間和精力對(duì)全區(qū)千余家社會(huì)組織進(jìn)行包括評(píng)估、執(zhí)法在內(nèi)的監(jiān)督管理，這已影響到這些部門對(duì)社會(huì)組織的扶持培育和監(jiān)管工作。

從《深圳市社會(huì)組織發(fā)展規(guī)范實(shí)施方案（2010 -2012年）》看，區(qū)民政部門是社會(huì)組織的登記管理部門，負(fù)責(zé)全區(qū)社會(huì)組織的登記、年度檢查和監(jiān)督社會(huì)組織活動(dòng)等，主要工作有：負(fù)責(zé)社會(huì)組織的成立、變更、注銷登記；對(duì)社會(huì)組織開展的活動(dòng)進(jìn)行日常監(jiān)督和年度檢查；對(duì)社會(huì)組織的違法行為視情節(jié)依法給予警告、責(zé)令改正、限期停止活動(dòng)、撤銷登記等行政處罰；對(duì)非法社會(huì)組織依法予以取締；負(fù)責(zé)直接登記的社會(huì)組織的黨建工作。

區(qū)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位的主要功能是：通過提出建議、發(fā)布信息、制定導(dǎo)向性政策等方式對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行指導(dǎo)；通過轉(zhuǎn)移職能、資金扶持、購(gòu)買服務(wù)等方式支持社會(huì)組織發(fā)展；協(xié)助登記管理部門及其他有關(guān)部門查處社會(huì)組織的違法行為；會(huì)同有關(guān)部門指導(dǎo)社會(huì)組織的清算事宜。業(yè)務(wù)主管單位除履行上述職責(zé)外，還應(yīng)負(fù)責(zé)社會(huì)組織成立、變更、注銷登記前的審查；負(fù)責(zé)社會(huì)組織年度檢查的初審等工作。

不難看出，社會(huì)組織登記管理部門和業(yè)務(wù)主管部門任務(wù)非常繁重，但專職管理人員嚴(yán)重不足，即使社會(huì)組織違法違規(guī)，只要沒人舉報(bào)，政府也不管，其實(shí)也管不了，不知如何管?？梢?，日益重要的評(píng)估工作面臨政府機(jī)構(gòu)大量精減合并、人員分流重組所造成的專職人員嚴(yán)重不足所帶來的監(jiān)管缺失的困境。

6 結(jié)論失真，不能滿足社會(huì)組織本身對(duì)評(píng)估的期盼

當(dāng)前社會(huì)組織越來越看重評(píng)估結(jié)論，因?yàn)閺膰?guó)家到地方都將評(píng)估結(jié)論與社會(huì)組織獲取巨大社會(huì)資源聯(lián)系在一起。如《深圳市社會(huì)組織評(píng)估管理辦法（試行）》規(guī)定：“獲得3A以上評(píng)估等級(jí)的社會(huì)組織具有接受政府職能轉(zhuǎn)移、政府購(gòu)買服務(wù)、資助、獎(jiǎng)勵(lì)和取得公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格，以及開展評(píng)比、達(dá)標(biāo)、表彰活動(dòng)的資格。無3A以上等級(jí)的社會(huì)組織不具有以上資格”?！矮@得4A以上評(píng)估等級(jí)的社會(huì)組織在年度檢查時(shí)，可以簡(jiǎn)化年度檢查程序”?！矮@得2A以下評(píng)估等級(jí)的社會(huì)組織，應(yīng)加強(qiáng)自身建設(shè)，提升等級(jí)。登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)指導(dǎo)其進(jìn)行規(guī)范”。于是，一些社會(huì)組織為了在評(píng)估中獲取更高級(jí)別的結(jié)論，開始絞盡腦汁，劍走偏峰，使結(jié)論失真。

由于評(píng)估主體、評(píng)估客體自身?xiàng)l件還不成熟，評(píng)估制度設(shè)計(jì)又存在缺陷，在評(píng)估中難免彈性大，運(yùn)作不協(xié)調(diào)。有的評(píng)估主體既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，在評(píng)估中具有很強(qiáng)的排他性。從而使參評(píng)社會(huì)組織自評(píng)結(jié)論名不符實(shí)，評(píng)估報(bào)告與實(shí)際差距甚大。造成評(píng)估結(jié)論失真的原因還有：

權(quán)力尋租。隨著評(píng)估在我國(guó)的全面推開，“評(píng)估權(quán)”成為一種新的重要權(quán)力，一般來說有權(quán)力就有尋租的可能，如果不加強(qiáng)對(duì)“評(píng)估權(quán)”的有效監(jiān)督制約，就極有可能產(chǎn)生新的權(quán)力腐敗，從而使評(píng)估結(jié)論與實(shí)事不符。雖然《深圳市社會(huì)組織評(píng)估管理辦法（試行）》規(guī)定了評(píng)估人員的操守，但沒有規(guī)定違反了操守如何處理，從而使權(quán)力設(shè)租和尋租成為可能。

紅包開道。在一個(gè)時(shí)間里，評(píng)估費(fèi)由評(píng)估對(duì)象支付，雖然現(xiàn)在明文規(guī)定評(píng)估費(fèi)用由政府負(fù)擔(dān)，但為了在評(píng)估中博得一個(gè)好結(jié)論，個(gè)別社會(huì)組織在評(píng)估過程中宴請(qǐng)?jiān)u估專家，陪個(gè)笑臉，拉個(gè)臺(tái)面，遞個(gè)紅包，而評(píng)估專家吃人嘴軟，拿人手軟，本著少得罪人的想法，將不合格的或只達(dá)到某級(jí)別的社會(huì)組織給予合格或評(píng)為更高級(jí)別，從而使結(jié)論失真。

如2011年引爆全國(guó)的深圳“龔波”事件：是年9月9日南山區(qū)城管協(xié)防員龔波與小販趙某強(qiáng)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)被小販刺死，其家屬和所在公司向街道辦提出給予“革命烈士”稱號(hào)等一系列訴求。2012年7月10日，趙某強(qiáng)被判無期徒刑，7月18日，南山警方宣布，龔波為涉黑團(tuán)伙成員，其所在社會(huì)組織匯運(yùn)豐實(shí)業(yè)有限公司具有黑社會(huì)性質(zhì)。然而，我們要問的是該公司是以什么資質(zhì)，通過什么手段和如何獲得政府外包合同的？隨著評(píng)估結(jié)論對(duì)社會(huì)組織獲取社會(huì)資源的越發(fā)重要性，其衍生的“權(quán)力尋租”和“紅包開道”手段使評(píng)估結(jié)論失真，這是評(píng)估面臨的一大新挑戰(zhàn)。

總之，社會(huì)組織評(píng)估可以彰顯其相應(yīng)的規(guī)模、能力、公信力、社會(huì)價(jià)值，其評(píng)估等級(jí)可以直觀其品牌的標(biāo)志性和資質(zhì)的權(quán)威性。對(duì)社會(huì)組織評(píng)估是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)使然，是包括政府、企業(yè)和個(gè)人在內(nèi)的捐贈(zèng)人和其他社會(huì)公眾的強(qiáng)烈要求。但是，由于現(xiàn)行體制機(jī)制的不健全，使評(píng)估面臨著一系列困境。因此，必須正視這些困境，采取多種措施，完善評(píng)估機(jī)制，才能最大限度地發(fā)揮評(píng)估的積極作用。

[1] 中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng)．

[2] 俞可平．中國(guó)公民社會(huì)：概念、分類與制度環(huán)境[J]．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006（1）．

[3] 非盈利組織問責(zé):邏輯意蘊(yùn)、困境解析與途徑探究[J]．湖北社會(huì)科學(xué)，2012（9）．

[4] 吳明等．民政部醞釀出臺(tái)慈善信息公開辦法[N]．新京報(bào)，2009-08-14．

[5] 鄧國(guó)勝．民間組織評(píng)估體系：理論、方法與指標(biāo)體系[M]．北京大學(xué)出版社，2007：35-36．

[6] 周志忍， 陳慶云．自律與他律[M]．浙江人民出版社，1999：8

Evaluation Dilemma Social Organization Trapped in: A Case Study of Shenzhen

CAO Tianlu
（Shenzhen Polytechnic, Shenzhen, Guangdong 518055, China）

Evaluation is a significant motivator for the improvement of performance and service of social organizations, and is an effective way applied in foreign countries to ensure that social organizations can help remedy market failure and government failure and adjust voluntary failure. China puts growing emphasis on the evaluation of social organizations in recent years. However, with the rapid development of social organizations, transformation of government functions, increase of government purchase and introduction of relevant regulations and policies, social organizations are encountered with a series of dilemmas such as lagged laws, talents shortage, mechanism flaw, information loss, weak regulator and distorted conclusions, weakening the role evaluation should play.

social organizations; evaluation; dilemma; Shenzhen

C936

A

1672-0318（2014）06-0028-06

10.13899/j.cnki.szptxb.2014·06, 005

2014-09-29

*項(xiàng)目來源：教育部2012人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的相關(guān)性研究》（12YJA810001）、廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目《廣東省社會(huì)組織發(fā)展路徑研究——以深圳社會(huì)組織的培育和發(fā)展為視角》（GD11CMK10）、深圳市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)十二五規(guī)劃項(xiàng)目“從解放思想到先行先試：深圳改革開放30年的回顧與前瞻”（125A073）的階段性成果

曹天祿（1964-），男，四川人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，現(xiàn)主要從事社會(huì)建設(shè)與社會(huì)組織研究。