高巧玲

（山東社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，山東 濟(jì)南 250002）

促進(jìn)黃三角區(qū)域法制一體化的對(duì)策研究

高巧玲

（山東社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，山東 濟(jì)南 250002）

黃三角區(qū)域法制一體化包括立法、執(zhí)法與司法等的一體化。立法方面需要賦予國務(wù)院規(guī)劃及山東省實(shí)施意見一定的法律效力，并由省人大進(jìn)行創(chuàng)新性地方立法，執(zhí)法與司法方面則需通過加強(qiáng)黃三角建設(shè)辦公室職權(quán)與地方政府間協(xié)作等方式實(shí)現(xiàn)一體化。

黃三角；法治一體化；區(qū)域法制

為促進(jìn)“兩區(qū)、一圈、一帶”區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加強(qiáng)區(qū)域立法將是山東省今后地方立法的主要內(nèi)容。黃三角作為較早成立的、具有鮮明特色（高效生態(tài)）的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體，其法制協(xié)調(diào)主要包括區(qū)域創(chuàng)新性立法、區(qū)域執(zhí)法與區(qū)域司法協(xié)作等內(nèi)容。區(qū)域創(chuàng)新性立法又包括兩方面內(nèi)容：一是在山東省地方立法出臺(tái)之前，賦予國務(wù)院規(guī)劃與山東省實(shí)施意見某種法律屬性；二是山東省人大按照法定程序制定公布黃三角地方性法規(guī)。

一、賦予國務(wù)院規(guī)劃與山東省實(shí)施意見法律效力

由于山東省尚未出臺(tái)關(guān)于黃三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新性地方立法，國務(wù)院規(guī)劃與山東省實(shí)施意見以及各市縣實(shí)施意見是推動(dòng)黃三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接依據(jù)。但國務(wù)院規(guī)劃與山東省實(shí)施意見的效果差強(qiáng)人意，黃三角既未充分體現(xiàn)高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)特色，也未走向區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。這主要是由于國務(wù)院規(guī)劃與山東省實(shí)施意見（以下簡稱行政規(guī)劃）的性質(zhì)界定不清造成。行政規(guī)劃的效力主要來源于行政權(quán)力而非法律，其實(shí)施也主要依靠行政權(quán)力落實(shí)，并且領(lǐng)導(dǎo)人的好惡對(duì)行政規(guī)劃的實(shí)施會(huì)產(chǎn)生直接影響。行政規(guī)劃在“強(qiáng)政府弱社會(huì)”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代依靠強(qiáng)大的行政權(quán)力可以得到較好貫徹落實(shí)，但在政府職能已經(jīng)發(fā)生明顯改變（即由全能轉(zhuǎn)向有限、由人治轉(zhuǎn)向法治、由封閉轉(zhuǎn)向透明、由管制轉(zhuǎn)向服務(wù)）的市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府權(quán)力的有限性與法治化導(dǎo)致行政規(guī)劃的執(zhí)行力不足。這就導(dǎo)致黃三角在成為國家級(jí)戰(zhàn)略之后變化并不明顯。

行政規(guī)劃由特定行政機(jī)關(guān)按照一定的程序頒發(fā)，其政策屬性不言自明，但其法律屬性卻一直倍受爭議。有人認(rèn)為，由國家和地方民意代表機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政規(guī)劃，具有法律、地方性法規(guī)的形式，但是由于效力存續(xù)期間、制定程序、規(guī)范構(gòu)造以及適用對(duì)象等因素與法律、地方性法規(guī)并不相同，因此實(shí)質(zhì)意義上仍然是行政行為，而不是立法行為，在性質(zhì)上也可以稱之為準(zhǔn)法律性行政行為。[1]另有學(xué)者指出，行政規(guī)劃具有先行性與引導(dǎo)性，即具有引導(dǎo)其他行政行為，甚至在一定程度上，具有引導(dǎo)立法行為的功能。這使得行政規(guī)劃在一定程度上具有了類似于立法的規(guī)制與引導(dǎo)功能，具備了準(zhǔn)立法的屬性。[2]筆者認(rèn)為，以上觀點(diǎn)解釋了行政規(guī)劃的執(zhí)行力緣何而來，同時(shí)也為行政規(guī)劃向行政法律法規(guī)或地方性法規(guī)規(guī)章的轉(zhuǎn)變奠定條文基礎(chǔ)。國務(wù)院關(guān)于黃三角規(guī)劃以及山東省關(guān)于黃三角的實(shí)施意見都屬行政規(guī)劃范疇，因此有必要強(qiáng)調(diào)其在法理上的法律法規(guī)或規(guī)章屬性，從而在地方立法出臺(tái)之前切實(shí)發(fā)揮行政規(guī)劃的作用。

二、由省人大進(jìn)行創(chuàng)新性地方立法

加強(qiáng)區(qū)域立法，引導(dǎo)并保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，將是構(gòu)建中國特色法律體系面臨的新課題。[3]

（一）黃三角區(qū)域立法的地域與文化優(yōu)勢

長三角、珠三角、東三省以及京津冀等經(jīng)濟(jì)區(qū)在地理上涵蓋多個(gè)省份，跨越省界的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體容易面臨地方利益沖突與立法內(nèi)容矛盾等問題，需要各立法主體（一般為政府）通過協(xié)商確定，因此其法制一體化主要由政府通過協(xié)商制定共同規(guī)章或協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)，而其執(zhí)行則多依賴于政府的主觀愿望。黃三角六市十九縣均位于山東省境內(nèi)，從省級(jí)地方立法的層面來看，山東省獨(dú)自行使省級(jí)地方立法權(quán)就可較好將黃三角納入法制軌道，并且黃三角區(qū)域立法既可表現(xiàn)為山東省政府制定的地方性規(guī)章，又可表現(xiàn)為由山東省人民代表大會(huì)（或其常委會(huì)）制定的地方性法規(guī)。黃三角區(qū)域立法在制定、執(zhí)行等方面都要優(yōu)于其他經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域立法。同時(shí)，由于黃三角下轄六市十九縣在地理位置上相近，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大體相當(dāng)，又具有基本相同的文化傳統(tǒng)與人文環(huán)境，因此，黃三角區(qū)域立法具有先天的地域與文化優(yōu)勢。

（二）黃三角創(chuàng)新性地方立法的原則

首先，堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，黃三角地方立法不得與現(xiàn)行法律法規(guī)抵觸。黃三角高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展均屬山東省地方事務(wù)，山東省人大有權(quán)就此制定地方性法規(guī)。而山東省在制定黃三角地方性法規(guī)時(shí)必須堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則。此處以土地為例說明黃三角地方立法的不得抵觸原則。在土地資源日趨緊張之際，800多萬畝未利用地是黃三角的最大優(yōu)勢。土地管理法頒布時(shí)間較早，規(guī)定開發(fā)未利用地時(shí)應(yīng)優(yōu)先開發(fā)為農(nóng)用地，對(duì)開發(fā)為建設(shè)用地未做任何規(guī)定，而2008年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》則引導(dǎo)和鼓勵(lì)將適宜建設(shè)的未利用地開發(fā)成建設(shè)用地；《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》則明確要求充分利用未利用地拓展建設(shè)用地空間。這說明國家在法律層面雖未支持未利用地開發(fā)為建設(shè)用地，但在政策層面卻是予以允許并鼓勵(lì)的。但是山東省在進(jìn)行黃三角地方立法時(shí)仍然必須遵循《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等已有法律，而不能突破現(xiàn)有法律規(guī)定，即使已有法律也面臨著因不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)而需要進(jìn)行修改的問題。

其次，突出地方立法特色原則，強(qiáng)調(diào)黃三角高效生態(tài)特點(diǎn)。地方特色是地方立法存在的基礎(chǔ)，是地方立法的生命和靈魂。沒有地方特色，千篇一律，地方立法就失去存在的意義。地方立法只有根據(jù)地方的具體和實(shí)際需要，針對(duì)解決地方改革、發(fā)展和穩(wěn)定存在的問題，才能充分發(fā)揮地方立法層次應(yīng)有的作用。[4]而當(dāng)前多數(shù)地方立法僅表現(xiàn)為對(duì)國家法律法規(guī)的重復(fù)性規(guī)定，沒有較好體現(xiàn)地方特色。黃三角的最大特色是就是高效生態(tài)，高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)是指具有典型生態(tài)系統(tǒng)特征的節(jié)約集約經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)對(duì)產(chǎn)業(yè)類型、產(chǎn)業(yè)布局與生產(chǎn)工藝以及環(huán)境保護(hù)等都有著特殊要求，而這些特殊要求只有在黃三角地方立法中明確表示出來，才能達(dá)到通過地方立法促進(jìn)黃三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。因此，山東省應(yīng)以黃三角地方立法為契機(jī)，突出強(qiáng)調(diào)其高效生態(tài)定位，打開別具特色的地方立法大門，豐富完善山東地方法規(guī)規(guī)章體系。

三、賦予黃三角建設(shè)辦公室更多職能，協(xié)調(diào)黃三角行政與司法合作

經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)不同行政區(qū)在經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展過程中不僅面臨著立法不統(tǒng)一的問題，而且面臨著跨行政區(qū)行政事務(wù)與司法事務(wù)合作問題，由專門的、強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)區(qū)的各項(xiàng)事宜是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化快速發(fā)展的必備條件。黃三角建設(shè)辦公室設(shè)立的初衷就是組織、協(xié)調(diào)黃三角建設(shè)事宜，只是其現(xiàn)有職能受地方利益所宥而限制頗多，尤其是各市縣配套成立的黃三角建設(shè)辦公室都隸屬于當(dāng)?shù)卣蚨邳S三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)方面難以達(dá)成共識(shí)。因此，應(yīng)由省級(jí)政府授予省級(jí)黃三角建設(shè)辦公室更多職能，由其統(tǒng)一行使黃三角建設(shè)各項(xiàng)權(quán)力，市縣級(jí)黃三角建設(shè)辦公室應(yīng)與當(dāng)?shù)卣撱^而并于省級(jí)黃三角建設(shè)辦公室之內(nèi)，這樣有利于省黃三角建設(shè)辦公室的統(tǒng)一調(diào)度與任務(wù)落實(shí)。由于黃三角跨六市十九縣的現(xiàn)實(shí)，行政與司法的磨擦不可避免。當(dāng)前我國正致力于建設(shè)法治政府，不再以GDP為政績考核重要標(biāo)準(zhǔn)的政府具備了擺脫地方保護(hù)主義的前提條件，政府依法行政成為共識(shí)，而跨行政區(qū)的各級(jí)政府及相關(guān)部門對(duì)行政事務(wù)本就負(fù)有協(xié)助執(zhí)行責(zé)任，法治政府建設(shè)使黃三角的行政協(xié)作與司法合作較易實(shí)現(xiàn)。筆者建議由省級(jí)黃三角建設(shè)辦公室統(tǒng)一管理黃三角的行政與司法事務(wù)，這樣更有利促進(jìn)黃三角在行政與司法等方面的一體化。

[1]賈璋煒.我國地方立法原則探探微[J].內(nèi)江師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，(1).

[2]李昕.分析、規(guī)制與救濟(jì)——論行政規(guī)劃的法治化[EB/OL].北大法律網(wǎng)，http://article.chinalawinfo.com/ Article_Detail.asp?ArticleId=38302.

[3]謝斐.區(qū)域法制協(xié)調(diào)的新思路——讀我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域法制一體化研究>一書[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2011，(8).

[4]郭慶珠.行政規(guī)劃的法律性質(zhì)研究——與王青斌先生商榷[J].現(xiàn)代法學(xué)，2008，(6).

（責(zé)任編輯：滕元良）

D922.29

A

2095—7416（2014）06—0089—02

2014-12-02

高巧玲（1979-），女，山東萊陽人，碩士，山東社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員。