李建軍

（中共新疆區(qū)委黨校黨史黨建教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

黨的建設(shè)

貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神創(chuàng)新反腐倡廉建設(shè)頂層設(shè)計(jì)思路*

李建軍

（中共新疆區(qū)委黨校黨史黨建教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合，形成改革合力。反腐倡廉建設(shè)作為黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，需要用“頂層設(shè)計(jì)”的思路進(jìn)行必要的梳理和完善。注重頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)謀劃好懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的總體思路、目標(biāo)和重大舉措，是推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的戰(zhàn)略選擇。

十八屆三中全會(huì)反腐倡廉建設(shè) 頂層設(shè)計(jì) 思路 原則

在中國(guó)的政治周期中，三中全會(huì)往往是確定重大政策的會(huì)議，黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，膽子要大、步子要穩(wěn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)，提高改革決策科學(xué)性，廣泛凝聚共識(shí)，形成改革合力。中國(guó)特色社會(huì)主義的全方位改革需要“頂層設(shè)計(jì)”的思路作為指導(dǎo)。

中國(guó)共產(chǎn)黨的自身建設(shè)要適應(yīng)這種改革發(fā)展的大勢(shì)，把反腐倡廉建設(shè)放在更加突出的位置，旗幟鮮明地反對(duì)腐敗。反腐倡廉建設(shè)關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。當(dāng)前，學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，全面加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)需要有新的思路?？梢越梃b頂層設(shè)計(jì)理念，從系統(tǒng)全局出發(fā)，理順各種關(guān)系，規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)的藍(lán)圖，自上而下地全面推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)事業(yè)。

一、頂層設(shè)計(jì)理念與反腐倡廉建設(shè)

“頂層設(shè)計(jì)”這一概念本源于大型工程領(lǐng)域的設(shè)計(jì)理念，后來(lái)廣泛應(yīng)用于眾多領(lǐng)域制定發(fā)展戰(zhàn)略。其基本含義是，把要做的事情看作一項(xiàng)系統(tǒng)工程，著眼于把事物的整體性和可操作性有機(jī)結(jié)合起來(lái)，進(jìn)行統(tǒng)籌思考和規(guī)劃?！案母锏捻攲釉O(shè)計(jì)”問(wèn)題一經(jīng)提出就引起人們的廣泛關(guān)注。這一概念，表達(dá)出我們對(duì)推進(jìn)全面改革的一種新認(rèn)識(shí)。中共中央關(guān)于制定十二五規(guī)劃的建議提出，“必須以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革”、“更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”。中央借用“頂層設(shè)計(jì)”這個(gè)概念來(lái)表明國(guó)家需要全面的改革戰(zhàn)略和總體規(guī)劃。根據(jù)頂層設(shè)計(jì)的思路，改革必須關(guān)注改革方向、改革路徑和改革突破口。改革方向是法治與民主。改革路徑，以前是由外圍到中心、由地方到全國(guó)、由基層到中央，今后應(yīng)更強(qiáng)調(diào)由頂層到終端、由國(guó)家到地方、由中央到基層的改革方向。頂層設(shè)計(jì)并不是越詳細(xì)越具體越好，而是要突出戰(zhàn)略性和前瞻性。頂層設(shè)計(jì)的確切含義，應(yīng)當(dāng)是明確改革方向，劃定改革邊界，為來(lái)自第一線的改革探索留出空間，降低改革的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略推進(jìn)，全局可控。

與此同時(shí)，隨著世情、國(guó)情、黨情的深刻變化，黨面臨的執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)是長(zhǎng)期的、復(fù)雜的、嚴(yán)峻的，反腐斗爭(zhēng)任務(wù)依然艱巨。注重頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)謀劃好懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的總體思路、目標(biāo)和重大舉措，是推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的戰(zhàn)略選擇。胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第七次全體會(huì)議上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要按照建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系要求，全面推進(jìn)反腐倡廉各項(xiàng)工作，加強(qiáng)調(diào)查研究和科學(xué)論證，注重頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，建立健全懲治和預(yù)防腐敗長(zhǎng)效機(jī)制。其指導(dǎo)思想就是在新的形勢(shì)下保持黨的純潔性，要堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，堅(jiān)持強(qiáng)化思想理論武裝和嚴(yán)格隊(duì)伍管理相結(jié)合、發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良作風(fēng)和加強(qiáng)黨性修養(yǎng)與黨性鍛煉相結(jié)合、堅(jiān)決懲治腐敗和有效預(yù)防腐敗相結(jié)合、發(fā)揮監(jiān)督作用和嚴(yán)肅黨的紀(jì)律相結(jié)合，不斷增強(qiáng)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，始終堅(jiān)持黨的性質(zhì)和宗旨，永葆共產(chǎn)黨人政治本色。要大力保持黨員、干部清正廉潔，嚴(yán)格執(zhí)行廉潔自律各項(xiàng)規(guī)定，堅(jiān)決查辦腐敗案件，加大從源頭上防治腐敗工作力度，加強(qiáng)警示教育。要大力加強(qiáng)監(jiān)督和嚴(yán)明紀(jì)律，加強(qiáng)黨內(nèi)民主監(jiān)督，推進(jìn)黨務(wù)公開，發(fā)揮輿論監(jiān)督積極作用，嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律。胡錦濤的重要講話是對(duì)馬克思主義黨建理論的重大創(chuàng)新，標(biāo)志著我們黨對(duì)反腐倡廉在戰(zhàn)略上達(dá)到了新認(rèn)識(shí)，對(duì)于深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

二、反腐倡廉建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)思路

作為改革的領(lǐng)導(dǎo)者，中國(guó)共產(chǎn)黨自身建設(shè)也必須符合頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)規(guī)律。因此，反腐倡廉建設(shè)作為黨的建設(shè)的重要內(nèi)容也需要用“頂層設(shè)計(jì)”的思路進(jìn)行必要的梳理和完善。這個(gè)思路可以從幾個(gè)方面來(lái)理解：

首先，反腐倡廉建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)的戰(zhàn)略工程，需要整體謀劃，全局推進(jìn)。所以，反腐倡廉建設(shè)必須從一開始就有清晰的戰(zhàn)略和藍(lán)圖，強(qiáng)調(diào)的是整體的長(zhǎng)期的成果，而不是眼前的立竿見影作用。不是殺幾個(gè)貪官、追回多少贓款的表面工程，而是澄清政治、建立高效廉潔政府的治本之策。腐敗現(xiàn)象是社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，只要有階級(jí)存在的社會(huì)，就無(wú)法避免腐敗現(xiàn)象。那么在腐敗不能根除的前提下如何保持社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，就需要用高明的政治智慧去克制腐敗發(fā)展蔓延的態(tài)勢(shì)，把腐敗對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)及人的影響降到最低水平。反復(fù)倡廉建設(shè)不能一蹴而就，但是必須小步快跑，才能跟上社會(huì)發(fā)展的腳步和時(shí)代的要求以及人民群眾的迫切愿望。

其次，反腐倡廉建設(shè)是自上而下的整體推進(jìn)，而不是自下而上的層層疊加，這是我們必須澄清的一個(gè)思路，也是明確的立場(chǎng)。這就是說(shuō)頂層設(shè)計(jì)的反腐倡廉建設(shè)不同于群眾性的運(yùn)動(dòng)式反腐風(fēng)暴，而是要在中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在全國(guó)范圍內(nèi)的全部公共領(lǐng)域同步進(jìn)行的系統(tǒng)工程。頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃，反腐倡廉建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)也需要集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和系統(tǒng)性的全局規(guī)劃。在這里集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)只能是落在黨中央和中央政府的身上。雖然頂層設(shè)計(jì)并不是中央政府和黨中央的法定職責(zé)，更不是專屬權(quán)力，但是頂層設(shè)計(jì)針對(duì)的是國(guó)家改革發(fā)展的整體戰(zhàn)略和全局事務(wù)，在這個(gè)層面上只有黨中央和中央政府才有力量、有能力做到科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。改革的頂層設(shè)計(jì)不是為黨中央和中央政府而定的，但是基于憲政和現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)，黨中央和中央政府必須承擔(dān)這樣的責(zé)任。同樣道理，雖然頂層設(shè)計(jì)不是一個(gè)詳細(xì)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改造計(jì)劃，不是一個(gè)具有法律效力的指導(dǎo)意見，也不需要各個(gè)部門及地方政府言聽計(jì)從，立即執(zhí)行，但是各地區(qū)各部門的發(fā)展、改革方向和行動(dòng)必須相互協(xié)調(diào)，不能沖突對(duì)立，一方面是各地方各部門之間不能沖突對(duì)立，另一方面是各地方各部門也不能與全局和全國(guó)相沖突。這就需要一個(gè)總體協(xié)調(diào)的“仲裁者”，即黨中央和中央政府。

再次，頂層設(shè)計(jì)的前提和根本原則在于，改革的制度依據(jù)，即出發(fā)點(diǎn)問(wèn)題。頂層設(shè)計(jì)需要有一個(gè)整體的規(guī)劃，需要有藍(lán)圖的指導(dǎo)。而我國(guó)進(jìn)行全面改革的前提就是要堅(jiān)持社會(huì)主義制度和中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這一點(diǎn)既是出發(fā)點(diǎn)也是落腳點(diǎn)，離開這一點(diǎn)，頂層設(shè)計(jì)的方向性和整體性都無(wú)從談起。從根本上講，無(wú)論是怎樣的改革思路，都始終離不開為了誰(shuí)而設(shè)計(jì)、為了什么目的而設(shè)計(jì)、由誰(shuí)去設(shè)計(jì)、又由誰(shuí)來(lái)實(shí)施完成這個(gè)價(jià)值取向問(wèn)題。社會(huì)主義國(guó)家的任何改革都是為了鞏固和發(fā)展社會(huì)主義制度，維護(hù)和保障最廣大人民群眾的根本利益這個(gè)目的。從這點(diǎn)看，頂層設(shè)計(jì)的思路就有了明確的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

三、反腐倡廉建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的主要原則

反腐倡廉建設(shè)頂層設(shè)計(jì)需要嚴(yán)格遵循以下原則：

第一，中國(guó)共產(chǎn)黨是反腐倡廉建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)者和主導(dǎo)者。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)唯一合法的執(zhí)政黨，黨的執(zhí)政地位決定了黨在國(guó)家發(fā)展和建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)中的主導(dǎo)地位。這既是國(guó)家歷史和人民的選擇，也是國(guó)家根本大法——憲法的明文規(guī)定。近年來(lái)，一些國(guó)外的學(xué)者政客，或由于不了解中國(guó)的國(guó)情，抑或出于別有用心，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨在包括反復(fù)倡廉在內(nèi)的各項(xiàng)政治社會(huì)制度建設(shè)過(guò)程中的主導(dǎo)地位提出質(zhì)疑，其理由無(wú)非就是一黨執(zhí)政的合法性以及權(quán)力集中的問(wèn)題。其實(shí)稍有政治常識(shí)的人都明白，一黨執(zhí)政并不意味著對(duì)民主精神和民主制度的損害，只要這個(gè)黨是代表最廣大人民群眾根本利益的，是全心全意為人民服務(wù)的，那么這個(gè)黨就是民主的黨，這個(gè)制度就是民主的制度。而所謂的權(quán)力集中就更不是問(wèn)題了，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及行政管理范圍的迅速擴(kuò)張，必然要求國(guó)家權(quán)力日益集中于行政領(lǐng)域，地方權(quán)力日益向中央集中。這種現(xiàn)象只與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和水平及行政管理范圍有關(guān)，跟執(zhí)政黨數(shù)量和執(zhí)政時(shí)間毫無(wú)直接必然關(guān)聯(lián)。從這個(gè)角度講，頂層設(shè)計(jì)的思路恰恰與此不謀而合。政治體制改革也是適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)律變化的客觀選擇，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的深化發(fā)展，必然要求政治體制的相應(yīng)變革，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理需要集中統(tǒng)一，政治體制的變革更需要統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)。在中國(guó)，這一任務(wù)只有中國(guó)共產(chǎn)黨才能完成。

第二，人民群眾是反腐倡廉建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的參與者和推動(dòng)者。改革開放以來(lái)，隨著社會(huì)的進(jìn)步和教育水平的提高，人民群眾對(duì)于自己的政治權(quán)利越來(lái)越關(guān)心，政治參與的程度和水平越來(lái)越高。人民群眾日益成為政治生活的積極參與者。可以說(shuō)，任何涉及公共利益的大事，沒有廣大人民群眾的熱情參與，都是難以想象的。而人民群眾對(duì)自身的利益關(guān)注和爭(zhēng)取則給黨和政府政治治理提出了更高的要求。近年來(lái)，一些事關(guān)群眾切身政治經(jīng)濟(jì)利益的群體性事件在很大程度上影響了黨和政府的決策甚至治理模式。這既是對(duì)政府的壓力，更是一種外在的推動(dòng)力，這種力量要推動(dòng)政府進(jìn)行全面改革。這一點(diǎn)是國(guó)家的全面改革進(jìn)入深水區(qū)以后必須面對(duì)和解決的重要問(wèn)題。但是改要怎么改？這才是問(wèn)題的核心。改革要何去何從？方向在哪里？有何具體措施或思路？如何去實(shí)施？這就是頂層設(shè)計(jì)的核心要求。頂層設(shè)計(jì)就是要解決如何去改的問(wèn)題，就是要提供一種制度改革的設(shè)計(jì)思路和行動(dòng)指南。這個(gè)設(shè)計(jì)思路和行動(dòng)指南應(yīng)該是自上而下的整體推進(jìn)的全局性戰(zhàn)略規(guī)劃。因?yàn)楦母锞褪窃诓挥|動(dòng)社會(huì)根本制度的前提下，由統(tǒng)治階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的自上而下的對(duì)現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)各種體制進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)不斷變化的社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展要求。從根本上講就是生產(chǎn)關(guān)系的主動(dòng)調(diào)整和變革。在社會(huì)主義國(guó)家，改革就是社會(huì)主義制度的自我完善和發(fā)展，現(xiàn)階段的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，改革的幅度和力度前所未有，是一種革命性的變革。在這場(chǎng)革命中，人民群眾始終是積極的參與者和熱情的推動(dòng)者，他們是改革的強(qiáng)大動(dòng)力。具體而言，在反腐倡廉建設(shè)中，人民群眾發(fā)揮的力量更大，更全面。根據(jù)中紀(jì)委的報(bào)告顯示，當(dāng)前調(diào)查的貪污腐敗案件大多數(shù)都是由群眾舉報(bào)或根據(jù)群眾提供的線索而查處的。在反腐倡廉建設(shè)中，發(fā)揮群眾的積極力量就是要發(fā)揮人民群眾的強(qiáng)大監(jiān)督作用，就是要讓那些掌握權(quán)力的人落入人民群眾的監(jiān)督之中。群眾的眼睛是雪亮的，消極腐敗現(xiàn)象和腐敗分子決逃不過(guò)人民群眾的法眼。

第三，民主黨派和民主人士是反腐倡廉建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的批評(píng)者和建議者。改革的主體除了領(lǐng)導(dǎo)者和參與者以外，還有民主黨派和廣大的民主人士這樣的觀察者。他們也是改革的批評(píng)者和建議者。真理掌握在誰(shuí)的手中，不是看人數(shù)，也不是看位置，而是看客觀實(shí)際。只有實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐一方面是黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾的生產(chǎn)實(shí)踐，另一方面也要有“第三只眼”的觀察和體驗(yàn)。而廣大的民主黨派和民主人士，就是這樣的“第三只眼”，他們觀察和體驗(yàn)的成果是改革頂層設(shè)計(jì)的重要參考。他們的觀察和體驗(yàn)得出的意見未必與黨和人民的主觀愿望或既定方針一致。但是作為領(lǐng)導(dǎo)者和參與者必須給他們表達(dá)的機(jī)會(huì)，這一方面來(lái)源于民主制度的安全線——即對(duì)少數(shù)者的權(quán)利的尊重；另一方面也是給改革決策多加一個(gè)安全網(wǎng)，因?yàn)楦母镞M(jìn)入深水區(qū)以后，每向前一步都會(huì)面臨巨大壓力和復(fù)雜挑戰(zhàn)，決定之前多聽一點(diǎn)不同的聲音沒有壞處，這就是現(xiàn)代政治意義上的“兼聽則明”。

[1] 中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編[Z].北京：人民出版社，2012.

[2] 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》輔導(dǎo)讀本[Z].北京：人民出版社，2013.

[3] 中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議文件匯編[Z].北京：人民出版社，2013.

編輯：李月明

D261

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2014.02.16

①*本文系新疆自治區(qū)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（青年項(xiàng)目）《新疆公民意識(shí)與國(guó)家認(rèn)同問(wèn)題研究》（項(xiàng)目編號(hào)：13CZZ039）階段性成果