馬 靜

目前，土地征收補(bǔ)償成為了人們普遍關(guān)注的重點(diǎn)問題。這是由于土地征收補(bǔ)償折射出了當(dāng)下我國社會發(fā)展的不公平，作為一種強(qiáng)制性物權(quán)轉(zhuǎn)移制度，土地征收補(bǔ)償制度在制定之初就沒有真正履行公平正義的原則，在土地征收過程中，農(nóng)民的基本權(quán)利被任意踐踏，導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定因素加大。因此，在集體土地征收補(bǔ)償中堅(jiān)持公平正義，對于保障失地農(nóng)民的切身利益，規(guī)范土地征用的相關(guān)法律程序具有十分重要的作用。

一、公平正義對集體土地征收補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)作用

公平正義是人類一直追求的價值理想，更是社會主義社會的核心價值之一，自從有了人類社會，公平正義就受到世界各國的廣泛關(guān)注。羅爾斯認(rèn)為，正義作為“社會制度的首要價值”，不僅體現(xiàn)的是個體的公平正義，最基本的要求是每個人都能享有平等的社會地位，有平等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，有平等的獲取自己正當(dāng)利益的機(jī)會。與此同時，還應(yīng)該盡同樣的義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的平等。

土地征收在本質(zhì)上是一種買賣行為，國家通過行政公權(quán)力強(qiáng)制購買集體土地，使土地所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，在征收過程中，土地權(quán)利人雖然沒有選擇拒絕交易的自由，但并沒有喪失對土地的財產(chǎn)權(quán)利。所以，既然是買賣，買賣雙方就應(yīng)本著等價交換的原則，國家作為“買方”必須對“賣方”的損失給予公平的補(bǔ)償。但現(xiàn)實(shí)中，土地征收補(bǔ)償制度的制定并沒有真正實(shí)現(xiàn)公平正義，它在一定程度上侵犯了農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。因此，用公平正義理念來指導(dǎo)土地征收補(bǔ)償制度的制定和實(shí)施，可以更好的保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，真正實(shí)現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

二、集體土地征收補(bǔ)償制度中公平正義缺失的表現(xiàn)

1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低且范圍狹窄。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍”?！罢魇崭匕幢徽魇胀恋氐脑杏猛具M(jìn)行補(bǔ)償，征收土地的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均產(chǎn)值的30倍。”但按照“原有用途”、“前三年平均產(chǎn)值”其實(shí)并不能反映出土地的最佳利用原則，也就是說，無論土地征收之后產(chǎn)生多大的經(jīng)濟(jì)收益，都與農(nóng)民無關(guān)。很顯然這是不公平的。第一，這個標(biāo)準(zhǔn)參照的是土地征收之前的用途，并沒有將土地征收之后按照市場價格流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的收益考慮在內(nèi)，這樣制定的補(bǔ)償和安置的標(biāo)準(zhǔn)是不合理的。第二，土地流轉(zhuǎn)后會產(chǎn)生高額的地租，土地征收的低價補(bǔ)償和高價出讓之間自然也會產(chǎn)生巨大的利益差額，政府正是利用了這一巨大差價來獲取額外收益。所以，這種背離公平正義理念的低廉補(bǔ)償，對于農(nóng)民來說是有失公平的。

2.補(bǔ)償安置制度有失公平。

首先，安置辦法不公平，不能有效解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。我國目前征地補(bǔ)償安置方式單一，不夠健全，主要采用的是一次性的貨幣補(bǔ)償，采用這種安置方式對于農(nóng)民來說，一旦補(bǔ)償費(fèi)用用盡，農(nóng)民隨時有可能陷入困境。同時，這種安置方式給被征地農(nóng)民今后的生活與就業(yè)埋下了諸多隱患，它沒有考慮到農(nóng)村土地上依附的多重社會功能，未能對解決失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障提供政策支持。

其次，安置補(bǔ)助費(fèi)用計算上的地區(qū)不公平。我國現(xiàn)行的補(bǔ)償費(fèi)用中，勞動力安置費(fèi)占相當(dāng)大的比重，安置補(bǔ)助費(fèi)的本意是讓農(nóng)民盡快實(shí)現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移。因此，安置補(bǔ)助費(fèi)的計算應(yīng)以當(dāng)?shù)氐膭趧恿ζ骄D(zhuǎn)移成本為依據(jù)。但現(xiàn)行安置補(bǔ)助費(fèi)的計算標(biāo)準(zhǔn)卻過于注重各地區(qū)的資源享有，缺乏與當(dāng)?shù)貙?shí)際的勞動力轉(zhuǎn)移成本的有機(jī)聯(lián)系。

3.征收補(bǔ)償過程中收益分配不合理。征地收益分配不合理也是征地利益沖突的重要表現(xiàn)。依照《土地管理法》的規(guī)定，我國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地的年收益來計算的，并未考慮土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的預(yù)期的土地增值收益。征地低價補(bǔ)償與高價出讓之間形成巨大的“剪刀差”，使僅從土地的年產(chǎn)值上確定土地補(bǔ)償價格的做法是及其不合理的。在征地收益中，農(nóng)民作為擁有土地使用權(quán)的主體，只能得到5%－10%，集體土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織可以得到25%－30%，60% －70%為政府及各主管部門所得。隨著土地升值，農(nóng)民也應(yīng)該得到相應(yīng)的土地增值收益。但在實(shí)踐中，農(nóng)民對于征地費(fèi)用的分配處于弱勢地位，而集體經(jīng)濟(jì)組織對征地補(bǔ)償費(fèi)的分配擁有支配權(quán)，因此他們往往以管理費(fèi)、分成、提留等各種借口和名目截留農(nóng)民應(yīng)得征地補(bǔ)償費(fèi)，使農(nóng)民得不到公正的補(bǔ)償。

4.征收補(bǔ)償程序缺乏公正性。羅爾斯說:“公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定形式的正當(dāng)過程，正當(dāng)過程則主要通過程序來體現(xiàn)。沒有程序保障的地方，不會有真正的權(quán)利保障。在土地征收過程中，作為行使權(quán)力的地方政府，既是土地征收的決定者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者，同時還扮演著正義裁決者的角色。由于法律法規(guī)的不健全以及監(jiān)督機(jī)制的不完善，導(dǎo)致在土地征收過程中政府權(quán)力的濫用，使得失地農(nóng)民的利益大受損害。另外，在確定土地征收和規(guī)劃之前，缺乏公開有效的聽證程序，農(nóng)民只是被動的接受者，知情權(quán)被剝奪。征收補(bǔ)償安置方案是由各市、縣人民政府的土地行政主管部門會同有關(guān)部門自行決定，然后通過公告來告知農(nóng)民土地被征收的事實(shí)，并沒有賦予農(nóng)民對該方案提出意見建議的自由，農(nóng)民很難參與其中，缺乏公正性。

三、集體土地征收補(bǔ)償中實(shí)現(xiàn)公平正義的路徑

1.提高土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我國集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低已經(jīng)是不爭的事實(shí)。因此，我們應(yīng)該進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征收補(bǔ)償?shù)姆秶?。首先，要完善土地征收補(bǔ)償定價制度。制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，變以往的征地補(bǔ)償價格測算方式為以當(dāng)時的公平公正的土地市場價格為基礎(chǔ)，使農(nóng)民最大限度的分享土地征收帶來的利益，這樣才有助于化解社會矛盾，真正實(shí)現(xiàn)社會的公平正義。其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場交易機(jī)制。主要包括市場準(zhǔn)入與準(zhǔn)出、市場交易方式及交易手段、稅收調(diào)控、地價公示制度等，最大限度的保證土地價格透明、公開。這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)充分考慮了市場價格因素，有利于保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。最后，在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過程中引進(jìn)中立的第三方進(jìn)行平衡與救濟(jì)，變政府的單方定價為雙方共同平等議價。

2.實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償安置方式的多樣化。為切實(shí)保護(hù)在土地征收補(bǔ)償中被安置農(nóng)民獲取利益的公平與公正，集體土地征收補(bǔ)償方式必須朝著多元化發(fā)展。具體措施如下:(1)金錢的補(bǔ)償方式。用分期浮動的方式代替一次性的貨幣補(bǔ)償。分期發(fā)放，這樣可以確保失地農(nóng)民有持續(xù)的收入，生活水平不至于降低。(2)社會保險安置。政府可以把補(bǔ)償費(fèi)的一部分拿出來給農(nóng)民分期繳納養(yǎng)老、醫(yī)療等各種社會保險，保證他們的基本生活。(3)就業(yè)安置。在確定土地用途后，用地單位可以接納并安排失地農(nóng)民到該單位就業(yè)，取代一部分補(bǔ)償費(fèi)。在降低失地農(nóng)民的就業(yè)風(fēng)險的同時也緩解了用地單位資金交付壓力。(4)入股分紅安置。在農(nóng)民自愿的前提下，開展一些有發(fā)展?jié)摿η沂找娣€(wěn)定的項(xiàng)目，鼓勵失地農(nóng)民投資入股，實(shí)際參與到用地單位的生產(chǎn)經(jīng)營，享受分紅并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。(5)職業(yè)培訓(xùn)安置。建立失地農(nóng)民培訓(xùn)基地和職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)，為失地農(nóng)民提供一個學(xué)習(xí)的平臺，提高被征地農(nóng)民的職業(yè)技能，增強(qiáng)失地農(nóng)民的再就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力，使被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益受到保障。

3.完善土地收益分配制度?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征地補(bǔ)償?shù)耐恋毓芾碣M(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，這就把農(nóng)民對土地享有的長期的收益權(quán)，讓給了農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。農(nóng)民享有土地的使用權(quán)，但是，當(dāng)農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，收益主體就自然變成開發(fā)商。如果在這個過程當(dāng)中，集體經(jīng)濟(jì)組織對流轉(zhuǎn)的土地有投入，可以酌情分配到一部分利益。但是伴隨著農(nóng)村集體的逐漸淡化和家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的推行，農(nóng)民的主體地位越來越突出，所以在土地征收補(bǔ)償過程中，必須確立農(nóng)民的主要受償對象的地位，建立合理的征地補(bǔ)償分配機(jī)制，權(quán)衡政府、集體、農(nóng)民之間的收益分配，保證農(nóng)民的合法利益不受損害。

4.完善土地征收補(bǔ)償程序。作為一個法治國家，政府的行為必須按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行活動。沒有程序的公正就沒有實(shí)質(zhì)的公正。因此，在完善集體土地征收補(bǔ)償制度時，強(qiáng)化程序法律規(guī)定就顯得十分重要了。我們將從以下兩個方面來完善征地與拆遷補(bǔ)償程序:第一，提高土地征收公告和補(bǔ)償安置方案的公正性。從土地征收公告和補(bǔ)償安置公告程序來看，雖然賦予了公民一定的知情權(quán)和提出意見的權(quán)利，但其實(shí)農(nóng)民在此程序中僅僅只是被動的接受者，并沒有真實(shí)的參與其中。因此，在對土地進(jìn)行征收前就應(yīng)該告知農(nóng)民土地要被征收，讓他們參與其中，發(fā)表自己的意見。而對于征地補(bǔ)償安置方案的公告，按照法律規(guī)定的程序，要在征地公告發(fā)布之后的45日內(nèi)，政府應(yīng)明確詳細(xì)的將相關(guān)的補(bǔ)償安置方案等信息在征地范圍內(nèi)以書面形式讓村民得知。便于農(nóng)民及時了解補(bǔ)償相關(guān)事宜，確保農(nóng)民能夠參與其中維護(hù)自己的合法權(quán)益。第二，進(jìn)一步完善聽證程序，增強(qiáng)農(nóng)民的參與權(quán)。行政聽證是指行政機(jī)關(guān)有義務(wù)在作出影響行政相對人重要權(quán)益的決定前先行告知相對人有獲得聽證的權(quán)利。在我國，農(nóng)民作為集體土地的權(quán)利人，在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，必須保障農(nóng)民參與征地與拆遷補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)事項(xiàng)的權(quán)利，建立公正合理的聽證程序，使其能真正參與土地征收和補(bǔ)償中，充分保障失地農(nóng)民的參與權(quán)，防止征收權(quán)的濫用。

目前，在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，土地征用引發(fā)的各種矛盾沖突層出不窮。這與馬克思提倡的“人人共享、普遍受益”的公平正義思想相違背。因此，在集體土地征收補(bǔ)償?shù)倪^程中，政府有關(guān)部門應(yīng)本著公平正義的理念，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，協(xié)調(diào)各方利益，健全相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)步發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)社會的公平正義。

［1］鄭欣．淺析羅爾斯的正義論［J］．法制與社會，2008，(2)．

［2］徐鳳真．集體土地征收中“公共利益”被泛化的根源及化解路徑的探析［J］．齊魯學(xué)刊，2010，(4)．

［3］楊海坤，黃雪賢:《中國行政程序法法典化［M］．北京:法律出版社，1999．