周新軍

（中國鐵道科學(xué)研究院節(jié)能環(huán)保勞衛(wèi)研究所，北京 100081）

近年來，我國霧霾天氣多發(fā)，不僅日數(shù)日益增多，而且影響范圍越來越廣，不少地方在某一時期集中遭遇數(shù)次霧霾天氣。中國氣象局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2013年12月初的一輪霧霾來襲，波及全國25個省份，100多個大中型城市，全國平均霧霾天數(shù)創(chuàng)52年來之最。安徽、湖南、湖北、浙江、江蘇等13地均創(chuàng)下歷史紀(jì)錄。霧霾天氣形成的原因是多方面的，除了氣象條件，還有工業(yè)生產(chǎn)、機(jī)動車尾氣排放、冬季取暖等因素導(dǎo)致的大氣中顆粒物（包括粗顆粒物PM10和細(xì)顆粒物PM2.5）濃度增加。

顯然，預(yù)防霧霾天氣需要多管齊下，綜合防治。2013年6月14日召開的國務(wù)院常務(wù)會議部署了大氣污染防治十條措施，同時強(qiáng)調(diào)要突出重點。因此，就需要對影響霧霾天氣的若干因素進(jìn)行認(rèn)真分析和準(zhǔn)確定位，并根據(jù)這一定位實行重點突破，才能在短期內(nèi)取得比較明顯的防治效果。

1 機(jī)動車尾氣排放是造成霧霾天氣的最主要因素之一

在影響霧霾天氣的諸多因素中，目前對哪個因素影響最大還有一定的爭論。多數(shù)研究認(rèn)為，機(jī)動車尾氣排放對PM2.5的影響應(yīng)該在20%～30%，作為大氣污染主要來源之一是毋庸置疑的。有數(shù)據(jù)顯示，巴黎、東京、洛杉磯三大城市的機(jī)動車排放占顆粒物來源分別是30%、28%和23%［2］。亞洲發(fā)展銀行認(rèn)為，雖然發(fā)達(dá)國家的溫室氣體排放仍然占世界排放總量的大部分，但是發(fā)展中國家尤其是亞洲國家的交通源排放近年來增長迅猛。預(yù)計在未來的25年內(nèi)，全球交通源二氧化碳排放將增加57%，而由于發(fā)展中國家的汽車行業(yè)發(fā)展迅猛，其排放增長將占到80%。據(jù)研究，在北京市的大氣污染物的來源中，汽車尾氣約占總污染物的20%，工業(yè)排放污染物約占17%，工地施工揚塵排放污染近20%，外來的污染物約為20%［3］。目前，我國大城市中60%的一氧化碳、50%的氮氧化物、30%的碳?xì)浠衔镂廴緛碓从跈C(jī)動車的尾氣排放，城市污染已從“煙囪”型向“尾氣型”轉(zhuǎn)變。

因此，防治霧霾天氣頻發(fā)的戰(zhàn)略重點之一是有效減少機(jī)動車尾氣排放，應(yīng)圍繞這一戰(zhàn)略重點制定一些長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略構(gòu)想和近期的若干具體政策措施：首先需要調(diào)整和優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)，優(yōu)先發(fā)展綠色節(jié)能型交通方式，合理控制污染比較大的交通運輸方式，如道路交通的發(fā)展；其次，改善交通工具的能耗結(jié)構(gòu)，鼓勵使用清潔能源，如天然氣、電能等，嚴(yán)格控制燃油的消費，這是從源頭上減少機(jī)動車尾氣排放的戰(zhàn)略性舉措；第三是加強(qiáng)道路交通管理，出臺一些強(qiáng)制性政策措施，包括整合道路的使用和更高效地利用碳金融機(jī)制來促進(jìn)環(huán)保交通政策的制定等，可以收到比較明顯的短期效應(yīng)，通過政策的干預(yù)來使得人們對交通方式的選擇更符合低碳化的要求。

2 交通運輸發(fā)展及結(jié)構(gòu)性矛盾

由于道路交通具有短途運輸便捷性、經(jīng)濟(jì)性等方面的優(yōu)勢，首先贏得了迅猛發(fā)展的機(jī)遇，尤其是高速公路在過去的一段時間里出現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，2012年中國已成為世界上高速公路里程最長的國家，超過了美國（8.8萬km）。相比較而言，其他交通方式的發(fā)展長期滯后，盡管最近幾年鐵路發(fā)展突飛猛進(jìn)，但由于多年的滯后發(fā)展，仍然難以彌補(bǔ)與公路發(fā)展的差距，其結(jié)果造成了綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失調(diào)。這從各種運輸方式線路長度的增長速度以及在綜合運輸中所占比重中得到充分的反映。

2.1 從運輸里程看綜合交通發(fā)展的均衡性

1978年以來各交通運輸方式部分年份線路里程增長情況見表1，表1數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》歷年數(shù)據(jù)。從運輸線路增長速度來看，從1978—2008年，鐵路里程從5.17萬km增加到7.97萬km，年均增長約930 km；道路交通從89.02萬km增至373.02萬km，年均增長約9.5萬km。高速公路1988年才開始運營，至2008年增長至6.03萬km，年均增長約3 000 km；內(nèi)河航道出現(xiàn)萎縮；民航航班航線從14.89萬km增至246.18萬km，年均增長約7.7萬km；管道運輸從0.83 km增至5.83萬km，年均增長約0.17萬km。從中可以看出，道路運輸里程增長最快，民航次之，鐵路增長最慢，內(nèi)河出現(xiàn)縮減。從環(huán)保角度看，這種發(fā)展方式顯然是失衡和不持續(xù)的。

近幾年，我國在綜合交通運輸發(fā)展規(guī)劃中已逐步加快了鐵路和管道運輸?shù)陌l(fā)展，內(nèi)河航道運輸狀況有所改善。鐵路經(jīng)過5年的大發(fā)展，已從2008年的7.97萬km增加至2012年的9.67萬km，超過了1978—1998年鐵路20年增長的里程總和。至2013年，鐵路里程已突破10萬km。尤其是投入運營的高速鐵路已達(dá)到了1萬km以上，占全世界高速鐵路運營里程的一半左右。管道里程從2008年至2012年5年間增長了3.18萬km，幾乎追平了1998—2008年10年管道里程增長之和。從2008—2012年，道路交通里程增長了50.7萬km，年均增長約10萬km。其中，高速公路增長3.6萬km，年均增長約0.7萬km。至2012年，高速公路里程基本與鐵路總里程持平。這說明，盡管國家致力于調(diào)整和優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)，但力度仍然不夠，效果還不理想。

表1 1978年以來各交通運輸方式部分年份線路里程增長情況 萬km

2.2 從運量看綜合交通運輸比例關(guān)系

運輸能力和效率最終要反映到運量上來，如果交通運輸基礎(chǔ)條件的改善沒有對運量產(chǎn)生實際上的影響，說明調(diào)整的力度很弱，那么也很難改變機(jī)動車輛占絕對比重的狀況。因此，需要對各種運輸方式的客貨運情況進(jìn)行比較分析。

1978年以來部分年份各種運輸方式客運量在綜合運輸所占比重如表2所示，表2數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》歷年數(shù)據(jù)。從客運方面來看，1978—2008年間發(fā)生了重大變化，鐵路客運量在綜合運輸中所占比重從32.1%下降至5.1%，水運從9.1%下降至0.7%，而公路卻從58.8%上升到93.5%，民航從0.1%上升至0.7%。公路運輸幾乎囊括了所有客運量，其他三種方式基本上處于拾遺補(bǔ)缺的尷尬境地。近幾年，整個綜合交通結(jié)構(gòu)比例關(guān)系基本維持不變，盡管鐵路建設(shè)已加快發(fā)展，至2012年底運營里程已經(jīng)突破10萬km，但仍難以打破這種結(jié)構(gòu)關(guān)系。

表2 1978年以來部分年份各種運輸方式客運量在綜合運輸所占比重 %

1978年以來部分年份各種運輸方式貨運量在綜合運輸所占比重如表3所示，表3數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》歷年數(shù)據(jù)。從貨運方面來看，1978年鐵路運量在綜合運輸中占據(jù)著主導(dǎo)地位，公路和水運也發(fā)揮較大作用。但到2008年，鐵路所占比重銳減到12.77%，而公路上升至74.1%。水運和管道運輸所占比重有所降低。雖然各種運輸方式的貨運分擔(dān)量在綜合交通中所形成的比例關(guān)系要優(yōu)于客運量，但仍然是一種“畸形”的結(jié)構(gòu)關(guān)系，公路運輸仍然占據(jù)著絕對的主導(dǎo)地位。

表3 1978年以來部分年份各種運輸方式貨運量在綜合運輸所占比重 %

由于道路交通發(fā)展過快，在運量上形成了對鐵路和管道等運輸方式的“擠出”效應(yīng)，道路交通發(fā)展越快，全社會客貨運輸對道路交通的依賴性也越強(qiáng)。這也就是西方發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展、進(jìn)入后工業(yè)化時代之后，演變成為“公路上的王國”（或者“汽車王國”）的重要原因之一。

顯然，這種以道路交通占絕對主導(dǎo)的交通運輸結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了機(jī)動車數(shù)量的大幅增長。從全國來看，1992年公路營運汽車擁有量為30.87萬輛，到2012年已發(fā)展到1 339.89萬輛，20年間增長了43.6倍；私人汽車從1992年的118.2萬輛發(fā)展到2012年的8 838.60萬輛，增長了436倍。從北京市范圍來看，2012年機(jī)動車保有量達(dá)到了501.7萬輛，總量仍在增長；從400萬輛增長到500萬輛只用了兩年時間，如果2010年不實施搖號控制政策，機(jī)動車增長幅度將會更快。

3 調(diào)整和優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)的發(fā)展戰(zhàn)略

機(jī)動車過度使用的根本原因在于綜合交通運輸結(jié)構(gòu)的不合理或者說失衡。因此，要減少機(jī)動車尾氣排放，最根本性的舉措是要調(diào)整和優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)。考慮到我國是發(fā)展中國家，對于每一種交通運輸方式而言，其需求仍然會有不同程度的增長。即使是進(jìn)入了發(fā)達(dá)國家，道路交通仍會發(fā)揮比較大的作用，這是由于道路交通本身所具有的優(yōu)勢決定的。因此，完全限制一種交通運輸方式的發(fā)展，而集中發(fā)展另一種交通運輸方式，既不符合交通運輸本身發(fā)展的規(guī)律，也無法適應(yīng)客觀需要。但是，可以通過發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，更好地發(fā)揮環(huán)保型交通運輸方式的作用，部分替代道路交通的發(fā)展，從而使各種運輸方式既能實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，又能滿足可持續(xù)交通發(fā)展的要求。

3.1 交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向

交通運輸結(jié)構(gòu)第一層次的調(diào)整涉及各交通運輸方式的比例關(guān)系，由此確定其發(fā)展速度和規(guī)模。

1）按照節(jié)能環(huán)保的要求，首先要加快發(fā)展環(huán)保型交通運輸方式，控制或者放緩污染型交通運輸方式發(fā)展。具體而言，就是加快軌道交通、管道運輸和水運的發(fā)展，重點是加快軌道交通運輸?shù)陌l(fā)展，主要原因是軌道交通具有速度優(yōu)勢，對道路交通替代性強(qiáng)，而且不消耗石油資源。水運雖然能耗比較低，但主要以消耗燃油為主，對水和空氣仍有較大污染，而且由于其速度較慢，因而對公路運輸?shù)奶娲圆粡?qiáng)。同樣，管道運輸范圍比較窄，除了運輸油（氣），很難適合運輸其他物資，因而對公路運輸?shù)奶娲酝瑯硬粡?qiáng)。

2）根據(jù)道路運輸方式的不同，分別選取不同的軌道交通方式進(jìn)行替代：

（1）市內(nèi)交通優(yōu)先發(fā)展地鐵、有軌電車等軌道交通。近幾年，我國地鐵發(fā)展速度很快，尤其是一些特大城市包括北京、上海、廣州等地的地鐵線路已基本成網(wǎng)，在緩解城市交通壓力方面發(fā)揮了巨大作用。2012年我國軌道交通運營線路總長度為2 058 km，全年客運量達(dá)到了87.2億人次。北京地鐵平均每天客運量達(dá)到了900萬人次，高峰日突破了1 000萬人次。未來數(shù)年仍需要進(jìn)一步加快地鐵的發(fā)展，最大程度地發(fā)揮它在緩解地面交通壓力的作用。

（2）臨近的大城市間交通優(yōu)先發(fā)展城際鐵路。目前我國多條城際鐵路建成投入運營，包括京津城際鐵路、滬寧城際鐵路、滬杭城際鐵路等。城際鐵路主要優(yōu)點在于運營車次密度大，間隔時間短，高峰時段幾乎等同于地鐵，一般情形下也可被視為“班車化”，大大方便了乘客，對短途公路運輸產(chǎn)生不同程度的“擠出效應(yīng)”。2008年8月至2009年7月，京津兩地間鐵路旅客運量累計達(dá)到了1 870萬人次，比開通前增長了126%，其中高速動車組運送旅客1 585萬人次。

（3）長途客運發(fā)展高速鐵路，以放緩高速公路的發(fā)展。高速鐵路的發(fā)展不僅使客運能力大幅提升，而且使既有線實現(xiàn)客貨分線，大大提升了既有鐵路的貨運能力，從而對長途公路運輸產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，尤其對長途公路煤炭運輸產(chǎn)生明顯的替代效應(yīng)。例如，一列2萬t的貨運重載列車相當(dāng)于200輛運載能力在100 t左右的大卡車，這將會極大地減輕煤炭運輸過程中對空氣的污染。根據(jù)測算，京滬高鐵開通運營后既有線鐵路貨運能力增加了近一倍，年貨運輸送能力達(dá)到1億t以上［4］。京廣鐵路開通后，既有京廣線豐臺西至武漢北間每年可增加貨運能力2 000萬t［5］。

3.2 道路交通內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化方向

可以預(yù)測，隨著政府干預(yù)政策的逐步到位以及人們對低碳交通重要性認(rèn)識的不斷提高，道路交通在綜合交通運輸中所占比重將會逐步弱化，但我國在今后很長一段時間內(nèi)綜合交通仍然將以道路交通為主，這個結(jié)構(gòu)短期內(nèi)很難改變。因此，優(yōu)化道路交通運輸自身的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也是極為關(guān)鍵的。其調(diào)整和優(yōu)化的思維大致如下：一是優(yōu)先發(fā)展公共交通，合理控制私家車的發(fā)展規(guī)模，提倡自行車出行；二是從能源消費的角度進(jìn)行規(guī)劃，優(yōu)先扶植發(fā)展新能源汽車，包括電動汽車、天然氣汽車等，合理控制汽油車和柴油車的發(fā)展速度。

城市公共交通在運量上優(yōu)于私家車，優(yōu)先發(fā)展公共交通，有利于減少私家車的需求，從而減少一個城市的機(jī)動車保有量。小汽車具有方便性的優(yōu)勢，適合商務(wù)活動和家庭需要，但運量十分有限，因此，小汽車增多必然加劇整個城市的交通擁堵。從能耗的角度看，無論是公交車還是小汽車，都應(yīng)提倡使用新能源，這一點十分關(guān)鍵。

4 調(diào)整和優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)的配套政策

從西方發(fā)達(dá)國家交通運輸發(fā)展里程可以看出，單純依靠市場力量、完全放任各種交通運輸方式自由發(fā)展很難對綜合交通運輸結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，甚至?xí)a(chǎn)生“負(fù)能量”，引導(dǎo)交通方式向道路交通為主的方向發(fā)展。因而，必需的政府干預(yù)政策是十分必要的。政府必須通過各種方法，包括整合道路的使用和更高效地利用碳金融機(jī)制來促進(jìn)環(huán)保交通政策的制度等，以此來降低道路交通使用效率。

我國在這些方面也制定了一些政策，比如汽車牌照拍賣政策、搖號限購政策等，來抑制城市機(jī)動車的過快增長。從低碳和防治霧霾天氣的角度來看，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要進(jìn)一步深化和完善。

4.1 優(yōu)先發(fā)展低碳交通方式

國家在制定未來交通發(fā)展規(guī)劃和推進(jìn)交通建設(shè)時，應(yīng)重點和優(yōu)先發(fā)展低碳交通方式，加快鐵路和地鐵等軌道交通，合理控制道路交通的發(fā)展，適度發(fā)展民航業(yè)。歐盟國家已將交通發(fā)展重點調(diào)整到發(fā)展鐵路上來，并制定了相關(guān)政策。如德國在制定新交通網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃時，一個重要出發(fā)點是基于對生態(tài)和環(huán)境的保護(hù)，重視對環(huán)境污染小的運輸方式——鐵路和水運。而在投資方面，把對鐵路的投資提高到公路之上。甚至在補(bǔ)充融資方式上，還將一部分載重汽車養(yǎng)路費用于鐵路建設(shè)［7］。

從“十一五”末期以來，鐵路建設(shè)取得了重大進(jìn)展，到2015年，我國高速鐵路網(wǎng)將基本形成。2013年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，其中提出“推進(jìn)地鐵、輕軌等城市軌道交通系統(tǒng)建設(shè)，發(fā)揮地鐵等作為公共交通的骨干作用，帶動城市公共交通和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。到2015年，全國軌道交通新增運營里程1 000 km”。圍繞軌道交通的發(fā)展，積極推進(jìn)其他交通運輸方式與之綜合配套，搞好綜合樞紐建設(shè)如鐵水多式聯(lián)運，發(fā)揮綜合交通方式各自優(yōu)勢，提高交通效率，實現(xiàn)以較少的交通工具完成最大的運輸量。

4.2 開征交通領(lǐng)域的碳稅

自芬蘭于1990年首次實施碳稅至今，歐洲已經(jīng)有15個國家實施了碳稅。碳稅是針對二氧化碳排放或者燃料含碳量征收的一種稅，其課稅目的是控制和減少二氧化碳排放。機(jī)動車碳稅是碳稅的重要組成之一，對機(jī)動車二氧化碳排放量征收課稅，目的是引導(dǎo)消費者購買小排量機(jī)動車，減少機(jī)動車二氧化碳排放。交通領(lǐng)域的碳稅可以分為兩大部分，第一部分是針對交通燃料，即針對機(jī)動車用汽油、柴油等燃料的課稅；第二部分是直接針對機(jī)動車所征的碳稅［8］。

我國已開始著手研究環(huán)境稅費改革的問題，機(jī)動車的污染排放將被列入環(huán)境稅征收的范圍。雖然具體方案還未形成，但可以肯定的是，購買高排量汽車的車主，將會比購買低排量的機(jī)動車的車主繳納更多的機(jī)動車環(huán)境稅。一旦實施，機(jī)動車車主將要為尾氣排放買單。通過開征交通領(lǐng)域的碳稅，一方面引導(dǎo)民眾購買小排量汽車或者是新能源汽車，另一方面選擇低碳交通出行。

4.3 征收交通擁堵費

交通擁堵費是指對行駛于擁堵路段上高峰時段的車輛征收額外費用，通過價格機(jī)制來調(diào)節(jié)車輛在城市路網(wǎng)空間和時間上的分布，達(dá)到減少路網(wǎng)交通擁堵的目的。

面臨日益嚴(yán)重的擁堵現(xiàn)象，國外很多大城市如倫敦、斯德哥爾摩均選擇了征收交通擁堵費政策，并取得了明顯成效。以倫敦為例，這項政策的實施，使40多萬人放棄了私家車而改乘其他交通工具。高峰時段進(jìn)入市中心的車輛減少了44.5%，交通擁堵現(xiàn)象下降了30%，市中心區(qū)域空氣質(zhì)量明顯改善。可以考慮在我國交通配套設(shè)施比較完善的城市如北京、上海、廣州等地先進(jìn)行試點，待取得經(jīng)驗后逐步加以推廣。

4.4 對新能源汽車制定優(yōu)惠政策

在短期內(nèi)難以改造道路交通巨大的存量運輸工具的情況下，對新增運輸工具進(jìn)行低碳化調(diào)整就是最現(xiàn)實的辦法。具體方案就是加快新能源汽車的發(fā)展，實現(xiàn)機(jī)動車能源消費結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，為此需要出臺一套鼓勵政策。

目前已出臺的一些措施，比如對購買新能源車的價格實行補(bǔ)貼等，但還難以構(gòu)成吸引力，需要從源頭上降低新能源車購買成本和使用成本，包括增加電池研發(fā)投資以降低電池成本、完善充電（氣）站、放寬上牌等方面出臺優(yōu)惠政策，真正讓使用者買得起、開得起、維修方便，這樣才會快速提升新能源汽車使用量，平衡機(jī)動車結(jié)構(gòu)。此外，還應(yīng)完善城市機(jī)動車管理辦法，制定城市交通綜合管理辦法。通過這些綜合管理辦法，使機(jī)動車順暢行駛，減少路途停車時間，才能大大降低機(jī)動車尾氣排放。

5 結(jié)語

機(jī)動車尾氣排放是造成霧霾天氣最主要原因之一，因此在對霧霾進(jìn)行綜合治理的同時，重點要突出對機(jī)動車的綜合管理。一方面，要從戰(zhàn)略高度規(guī)劃綜合交通運輸結(jié)構(gòu)，確定以低碳交通為導(dǎo)向的發(fā)展目標(biāo)，從結(jié)構(gòu)優(yōu)化和調(diào)整中放緩道路交通發(fā)展速度，從而延緩機(jī)動車增長速度；另一方面，各級管理部門需要出臺整治機(jī)動車的政策措施，包括征收碳稅和擁堵費，對新能源汽車購買和使用實行優(yōu)惠政策，制定城市道路綜合治理措施等，來保障機(jī)動車順暢行駛，提高行車效率，最大程度減少尾氣排放。

［1］ 李大慶.化石燃料燃燒排放是北京PM2.5主要來源［N］.科技日報，2013-12-31.

［2］ 李禾.機(jī)動車為北京貢獻(xiàn)20%～30%的PM2.5［N］.科技日報，2014-01-03.

［3］ 吳月輝，余榮華，姜泓冰.北京PM2.5機(jī)動車“貢獻(xiàn)”4%被低估［N］.人民日報，2014-01-03.

［4］ 沈文敏.京滬高鐵將提升客貨運輸能力［N］.人民網(wǎng)，2011-6-23.

［5］ 孟斯碩.京廣高鐵貫通重塑運輸格局［N］.中國證券報，2012-12-26.

［6］ 王新，何茜.霧霾天氣引反思［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2013（4）：18-23.

［7］ 黃民，張建平.國外交通運輸發(fā)展戰(zhàn)略及啟示［M］.北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2007.

［8］ 蔡博峰.國際機(jī)動車碳稅對我國的啟示［J］.環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2011（1）：66-71.