劉 海 燕

(吉林建筑大學(xué)文法學(xué)院,長春 130118)

社會服務(wù)是伴隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化而產(chǎn)生和發(fā)展起來的.在國際學(xué)術(shù)界,社會服務(wù)至今還是一個尚未形成普遍共識的概念.但是,各國對社會服務(wù)的表達,“總是在社會福利的語境下,社會服務(wù)既有社會福利的性質(zhì)特征,也是社會政策的基本組成部分”[1].中國民政部政策研究中心課題組把社會服務(wù)界定為,“在現(xiàn)代化進程中,政府為了維護和保障全體公民,尤其是社會困難群體和特殊群體(如老年人、殘疾人、兒童、失業(yè)者、貧窮者等)的生存發(fā)展權(quán)益和尊嚴生活需求,主導(dǎo)并實施向其家庭或個人提供必要的日常勞務(wù)幫助和照顧服務(wù)支持的一項政策體系和制度安排”[2].這一界定強調(diào)社會服務(wù)是政府為解決或預(yù)防社會問題的政策主張和制度安排,卻忽視了社會服務(wù)不僅包含社會福利制度層面的含義,更主要的是實務(wù)層面概念,是關(guān)于社會福利服務(wù)的內(nèi)容和方法問題,如提供什么樣的社會福利服務(wù)、由誰傳遞和如何傳遞到社會服務(wù)對象手中.

社會服務(wù)的主體,在不同國家和地區(qū),甚至一個國家或地區(qū)不同的歷史時期都會有所差異.隨著工業(yè)化的發(fā)展,國家作為社會服務(wù)的主要責(zé)任者,在二戰(zhàn)后的福利國家發(fā)展到了頂峰.政府職能不斷擴張引發(fā)了財政危機、管理危機和信任危機,20世紀70年代后期,政府的社會服務(wù)項目不斷受到批評.以英國為代表的福利國家危機的結(jié)果之一就是,社會福利服務(wù)開始從國家部門的提供轉(zhuǎn)向支持更加多元化的提供方式,這涉及到政府之外的三個部門,即非正式部門(家庭和社區(qū))、非營利組織和商業(yè)部門[3].非營利組織是世界上普遍使用的,旨在社會公共事務(wù)中發(fā)揮作用的非政府組織.國際上對非營利組織有不同的稱謂,如“第三部門”、“獨立部門”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“免稅組織”、“非政府組織”、“公民社會組織”等.這些不同的概念表明它們是介于政府組織和營利組織之間的社會組織,并且都有一些共同特征,薩拉蒙把它們概括為組織性、私有性、非營利性、自治性和自愿性.非營利組織的這些特點，使其在提供社會服務(wù)上的優(yōu)勢表現(xiàn)得十分明顯.“非營利組織在尋找介于僅對市場信任和僅對國家信任之間的‘中間道路’中的戰(zhàn)略重要性已經(jīng)呈現(xiàn)出來”[4].

20世紀80年代,非營利組織在發(fā)達國家蓬勃發(fā)展.事實上,“它們的發(fā)展很大程度上得益于政府將公共資源配置到這些機構(gòu),以及不斷地把它們作為受政府委托而提供各類服務(wù)的合同商”[5].在社會服務(wù)項目具體實施上,政府主動與非營利組織建立合作伙伴關(guān)系,共同尋求社會服務(wù)需求的多元化解決之道.

1 中國社會服務(wù)管理體制的變遷

在中國,社會服務(wù)管理體制正經(jīng)歷著“國家——單位”體制到“國家——社會”體制的變遷.

1978年以前的中國社會是一種高度政治化的單位社會,政府在很大程度上是唯一的權(quán)力中心,掌控著國家社會事務(wù)的各種資源,非營利組織由于本身的制衡政府組織效能和對獨立地位的訴求,往往被政府視為潛在威脅.1949年以后,絕大多數(shù)非營利組織被取締或停止活動.單位作為政社合一的組織,是單位成員的利益團體,又是代表著國家的管理機構(gòu),承擔(dān)著聯(lián)系國家與社會成員的紐帶作用,因此,社會服務(wù)管理的“國家——單位”體制,其實是城鎮(zhèn)企事業(yè)單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表國家,為其成員提供福利服務(wù).在單位體制解體后,社區(qū)居民委員會承擔(dān)了大量的管理和服務(wù)工作.按照《居委會組織法》,居民委員會屬于居民自治組織,但實際運行中,是以完成政府任務(wù)為主要工作內(nèi)容.居委會目前承擔(dān)社會治安、保障、計生等100余項管理和服務(wù)工作,事實上成為政府管理社會的基層權(quán)力機關(guān).在為民服務(wù)上,無暇承擔(dān)有效的服務(wù),主要以被動接受居民服務(wù)要求和事后補救為主.值得注意的是,國家社會政策在執(zhí)行過程中,由于基層行政部門執(zhí)行能力不足、民眾參與度低,或者由于政策制定者不能真正了解和反映民眾訴求等原因,社會服務(wù)及其相關(guān)政策不僅不能滿足民眾的基本需求,解決社會問題,有時卻成為民眾埋怨的焦點和社會沖突發(fā)生的根源.

非營利組織作為公民的自組織,在國家和社會成員之間建立起溝通紐帶,同時也是一個緩沖區(qū)域,緩解各方壓力,避免剛性沖撞.直到改革開放后,中國的非營利組織才開始逐漸恢復(fù)建立.王名教授認為市場經(jīng)濟的發(fā)展和與之幾乎同步的社會的轉(zhuǎn)型為非營利組織的發(fā)展提供了肥沃的土壤[6].隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府體制的改革的深化,原有的單位體制(包括農(nóng)村的人民公社體制)趨于瓦解,在國家和社會之間出現(xiàn)了巨大的真空地帶.在城市社區(qū)和鄉(xiāng)村社會,基層社會涌現(xiàn)出了大量由公民自發(fā)成立,著眼于社會基層的需要和價值,具有“草根”性質(zhì)的非營利組織.進入到轉(zhuǎn)型期,一方面，傳統(tǒng)的社會服務(wù)的管理體制不能適應(yīng)需求多元化的社會現(xiàn)實,另一方面，政府和單位從福利服務(wù)領(lǐng)域中撤離以后遺留下的空缺,急需非營利組織參與.具有民間性、公益性的非營利組織可以更直接地服務(wù)和保護弱勢群體,從而緩解社會不公,提高社會整合能力,保持社會穩(wěn)定.社會服務(wù)管理體制客觀上要求從原來的“國家——單位”體制過渡到“國家——社會”體制.

2 非營利組織介入社會服務(wù)的路徑

在中國,非營利組織作為一個獨立的概念在正式文件中基本沒有出現(xiàn)過,但把符合非營利組織特征的這類組織稱為民間組織或社會組織.中國的社會組織包括社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位.社會團體是指由中國公民自愿組成的,為實現(xiàn)會員共同意愿,按照其章程開展活動的社會組織;基金會是指對國內(nèi)外社會團體和其他組織，以及個人自愿捐贈資金進行管理的社會組織;民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量，以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的,從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織.這3種單位形式基本符合非營利組織的條件要求.我國非營利組織在社會服務(wù)上發(fā)揮的作用包括:

(1) 參與政府的社會服務(wù)供給. 非營利組織通過政府的服務(wù)外包,參與到政府的社會政策行動中,在社會服務(wù)供給上,政府和非營利組織分工合作,形成“國家——社會”體制.從組織形式上考察,政府和非營利組織各有優(yōu)勢,政府擁有強大的調(diào)動資源的能力、宏觀調(diào)控能力;非營利組織的特點在于規(guī)模小、反應(yīng)快、服務(wù)專業(yè).二者的差異性即是互補性.非營利組織的組織特點,決定了它可以為服務(wù)對象提供直接的、專業(yè)化、更為人性化和微觀層面社會服務(wù).同時,因為政府購買非營利組織的服務(wù)和提供資金支持與服務(wù)質(zhì)量直接掛鉤,非營利組織想在競爭中脫穎而出,就必須提供以“服務(wù)對象需求”為導(dǎo)向的優(yōu)質(zhì)服務(wù).政府從繁雜的具體管理事務(wù)中解脫出來,有利于提高社會服務(wù)宏觀管理水平.

(2) 開發(fā)新的社會服務(wù)領(lǐng)域. 非營利組織在提供社會服務(wù)過程中,會不斷發(fā)現(xiàn)被政府或市場忽略的社會需求,繼而開發(fā)新的服務(wù)領(lǐng)域.在社會轉(zhuǎn)型期,由于馬太效應(yīng),社會弱勢群體在新的利益分配格局中會被進一步弱化,經(jīng)濟的困頓,無力參與市場競爭和表達政治訴求.在對弱勢群體提供幫助時,政府因為財政壓力大和人力資源不足,供給存在缺口,通過第二次分配也難以滿足多元化需求.相對于政府,非營利組織因其民間性、志愿性和公益性,會深入到弱勢群體中間,傾聽他們的聲音；了解他們的需求；反映他們的訴求,保護社會弱勢群體的利益.同時,非營利組織通過加強對弱勢群體的技能培訓(xùn),提高他們的社會資本,支持他們改變貧困面貌,使社會服務(wù)由原有的補救型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變.但在社會服務(wù)領(lǐng)域,僅僅依靠非營利組織的作用,也并非是長久的解決之道.非營利組織在挖掘民間需求和提供服務(wù)的同時,還可以通過影響社會政策,推動政府作為,尋求社會服務(wù)的制度化解決和公共財政的支持.

(3) 籌集和分配社會服務(wù)資金. 非營利組織除了直接提供社會服務(wù)外,還有另一個非常重要的作用,就是在社會服務(wù)所需資金的籌集和分配中發(fā)揮中介的作用.非營利組織的民間資源動員模式,讓公眾有機會參與到公益事業(yè)中來,在政府無力顧及而社會有需求的社會服務(wù)上,自愿出資出力.一方面,非營利組織通過“募用分離”的方式,從捐贈者那里籌集到資金,將其分配給提供社會服務(wù)的機構(gòu)；另一方面,專門從事社會服務(wù)的非營利組織,接收特定項目的捐款,直接開展服務(wù).非營利組織募集社會善款,有利于閑散的社會資源被充分合理使用,也有利于彌補政府對社會服務(wù)資金投入不足的問題.

(4) 開展國際間合作. 國際交流合作日益頻繁,除了政府組織之間的交流合作外,政府組織與其他國家非營利組織、不同國家非營利組織之間在社會服務(wù)方面的交流合作也非常普遍.在許多國家,資源的短缺、效率的缺失以及服務(wù)質(zhì)量低下,促使一些國際援助者轉(zhuǎn)向利用非營利組織來提供社會服務(wù).近20多年,西方發(fā)達國家及國際組織向中國提供了總計1 161億美元的經(jīng)濟援助,主要投向教育、環(huán)境、衛(wèi)生、農(nóng)村發(fā)展、扶貧等領(lǐng)域的項目,他們除了與地方政府合作,同時資助中國國內(nèi)的非營利組織.以全球基金對華援助為例,在2011年度中國全球基金項目國家協(xié)調(diào)委員會承諾將25%的預(yù)算用于社區(qū)性社會組織,作為全球基金會保持對華援助的條件[7].中國改革開放至今,已有大約4 000多個主要來自發(fā)達國家和地區(qū)的非營利組織先后進入中國,和中國政府以及中國非營利組織展開合作.可見,非營利組織在爭取外部資源、促進國際間交流合作中的作用不容低估.

3 非營利組織社會服務(wù)潛能有待發(fā)揮

(1) 合法性地位受限. 在西方理論中,不乏將國家和社會對立起來觀點,這種觀點忽視了非營利組織對政府組織的積極意義,不利于國家和社會的相互増權(quán).

在中國,為避免社會對抗國家,出于社會控制的目的,在過去的幾十年間,非營利組織想要擁有合法身份的愿望,被“雙重管理”的注冊程序拒之門外[8].非營利組織在民政部門注冊之前,必須找到一家愿意為其擔(dān)保的業(yè)務(wù)主管部門,而這種擔(dān)保,是負有連帶責(zé)任的.因此,任何一家政府部門都不愿自找麻煩.這導(dǎo)致不少非營利組織選擇不注冊,或者只能到工商行政部門去注冊,以“企業(yè)”之名行“非營利”之實.這些組織不能擁有非營利組織的合法地位,就不能接收政府資助,享受相關(guān)稅收優(yōu)惠,在爭取社會資源和開展社會服務(wù)上阻礙重重,制約了非營利組織的培育和發(fā)展.

(2) 政府財政支持受限. 根據(jù)約翰·霍普金斯項目公布的數(shù)據(jù),政府部門的支持是非營利組織主要的收入來源,占到40 %[9].政府出資向非營利組織購買社會服務(wù)的模式,把原來由政府直接提供的社會服務(wù),通過委托、購買,交給有資質(zhì)的非營利組織來做.政府購買社會服務(wù),從制度上保障了非營利組織獲得持續(xù)性的資金來源.

中國從1998年開始政府購買服務(wù),至今仍缺乏相應(yīng)的制度和法律建設(shè).政府對于自己與非營利組織的合作往往持相當(dāng)謹慎的態(tài)度,對公共財政資源流入非營利組織存在深層顧慮.在社會服務(wù)管理實踐中,政府往往傾向于委托給與政府有淵源的組織.

(3) 半官方化非營利組織的壟斷地位. 20世紀90年代中期,中國非營利組織基本上是官辦的,被稱為“準政府”或“二政府”.半官方化的非營利組織大量存在,帶來一系列不利后果:其一,其過度地受制于政府,對政府依賴性較大而獨立性不足,從而缺乏相應(yīng)的自主決策能力,喪失了非營利組織的靈活性；其二,由于缺乏平等的法律地位和參與競爭機會,在現(xiàn)階段中國政府的社會服務(wù)采購中,有政府背景的非營利組織更容易勝出;現(xiàn)實中也不乏由政府撥付資金、安置人員,自設(shè)非營利組織,將資金和職能轉(zhuǎn)交給這些非營利組織,以完成一部分社會服務(wù),這些作法,對真正意義上的非營利組織的成長空間造成一定的擠壓；其三,目前中國向社會籌集捐款的公募基金會大多是官辦性質(zhì),官辦基金會壟斷募款并且可以通過行政手段勸募,獨享政府稅收優(yōu)惠政策.社會資源仍然更多地集中在政府手中,慈善捐款沒能成為非營利組織進行組織建設(shè)和開展社會服務(wù)的重要資金來源.

(4) 非營利組織自身局限. 長期以來,中國非營利組織的制度環(huán)境,導(dǎo)致非營利組織自身也存在很多不足,具體表現(xiàn)在: 首先,非營利組織自身發(fā)育尚不成熟,規(guī)模偏小、內(nèi)部管理不規(guī)范,缺乏管理知識和組織運營經(jīng)驗；其次,非營利組織由于資金的限制, 難以提供足夠的報酬吸引高素質(zhì)專業(yè)人員的加入,從而導(dǎo)致其存在業(yè)余主義的缺陷；最后,由于國家體制的長期影響,非營利組織獲得政府和社會的接受和認可尚有待時日.在這種情況下,即使非營利組織有制度化參與的渠道,但基于目前非營利組織自身的不足,也難以承接大規(guī)模的社會服務(wù)項目.

4 結(jié)語

事實上,非營利組織在政府之外提供社會服務(wù),為社會弱勢群體增進福利,促進了社會公平,增強了弱勢群體的社會歸屬感及對社會規(guī)范的認同,無疑是政府合法性資源的提供者.此外,非營利組織在社會利益多元化,利益訴求機制不健全的情況下,成為政府和民眾的紐帶,有利于化解社會矛盾.

社會服務(wù)管理體制的轉(zhuǎn)變,并不意味政府放棄社會服務(wù)的責(zé)任,只是政府履行責(zé)任的方式發(fā)生一系列的變化,如薩瓦斯所言,“政府本質(zhì)上是一個安排者或者提供者,是一種社會治理工具,用以決定什么應(yīng)該通過集體去做,為誰而做、做到什么程度或者什么水平,怎樣付費等問題”[10].

參 考 文 獻

[1] 王 然.關(guān)于社會服務(wù)發(fā)展演進與概念定義的探析[J].中國民政,2011(8):21.

[2] 民政部政策研究中心課題組.關(guān)于社會服務(wù)發(fā)展演進與概念定義的探析[J].中國民政,2011(6):5.

[3] [英]哈特利·迪安著.社會政策學(xué)十講[M].岳經(jīng)綸,溫卓毅,莊文嘉譯.上海:格致出版社,2009:134-135.

[4] [美]萊斯特·M·薩拉蒙等著.全球公民社會—非營利部門視界[M].賈西津,魏玉譯.北京:社會科學(xué)文獻出版,2002:3-5.

[5] [英]安東尼·哈爾,詹姆斯·梅志里著.發(fā)展型社會政策[M].羅 敏,范酉慶譯.北京:社會科學(xué)文獻出版社,2006:301.

[6] 王 名.轉(zhuǎn)型期的社會組織—NGO的一種新視角[J].中國品牌與防偽,2010(1):13.

[7] 李秋萌.中國全球基金遴選社會組織[N].京華時報,2011-08-03.

[8] 王 名,劉求實.中國非政府組織發(fā)展的制度分析[M].北京:時事出版社,2004:129.

[9] [美]萊斯特·M·薩拉蒙等著.全球公民社會—非營利部門視界[M].賈西津,魏玉譯.北京:社會科學(xué)文獻出版社,2002:28.

[10] [美]E·S·薩瓦斯著.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2002:68.