程多威 中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院

王燦發(fā) 中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長

誰可以作為立法的第三方

程多威 中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院

王燦發(fā) 中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長

委托第三方起草立法絕不意味著將立法權(quán)也同時轉(zhuǎn)移給了第三方。立法機(jī)關(guān)在確定委托立法項(xiàng)目時，應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研和論證，堅(jiān)持宜精不宜多的基本原則。

《西游記》中，唐僧不聽話，跑出孫悟空劃定的安全圈，終究還是被妖精逮走了。社會管理、國家治理，也是同樣的道理，得有自己嚴(yán)格的“游戲規(guī)則”，誰都不能逾越，這個規(guī)則就是法治，誰碰圈線，誰就得自負(fù)其責(zé)。然而，誰來劃這個圈才合適呢？這就涉及到立法問題。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）旗幟鮮明地將“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”作為全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)?！巴晟埔詰椃楹诵牡闹袊厣鐣髁x法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施”是實(shí)現(xiàn)這一總目標(biāo)的關(guān)鍵路徑之一。為此，《決定》提出了若干具體的完善方向。其中，“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”是“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”的一個重要方面。

這些年，誰掌握環(huán)境法律法規(guī)起草權(quán)

環(huán)境與資源保護(hù)的法律法規(guī)作為我國法律體系的一個主要組成部分，無論從立法數(shù)量上還是修訂的數(shù)量上，在各部門法中都名列前茅。而且，環(huán)境與資源保護(hù)的法律法規(guī)作為涉及全社會公眾切身利益的立法，與公眾的生活密切相關(guān)，也最能引起公眾的關(guān)注。根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，誰掌握了起草法律法規(guī)草案的主動權(quán)，誰也就有了最方便表達(dá)其意志的途徑，也就最有可能將本部門、本行業(yè)、本階層、甚至本團(tuán)體的訴求在法律法規(guī)草案中得以體現(xiàn)，甚至最后成為法律規(guī)范。

我國在過去幾十年中，環(huán)境與資源保護(hù)法律法規(guī)草案起草的權(quán)力基本上是掌握在相關(guān)環(huán)境和資源管理部門手中，即使有的法律名義上由全國人大環(huán)資委起草，但事實(shí)上都要由全國人大委托有關(guān)部門起草，然后再交由全國人大環(huán)資委修改后報(bào)全國人大常委會。

自然之友、公眾環(huán)境研究中心、大自然保護(hù)協(xié)會和北京大學(xué)自然保護(hù)與社會發(fā)展研究中心等單位，聯(lián)合印制宣傳冊，呼吁關(guān)注并保護(hù)長江上游珍稀特有魚類及其生態(tài)環(huán)境。CNSPHOTO/供圖

這種立法，往往有關(guān)部門管理的條款較多，立法時爭議最大的是部門職責(zé)分工。一部法律草案遲遲不能提交審議，也往往是部門間無法就某些或某一條款達(dá)成一致?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)法》、《濕地保護(hù)法》、《化學(xué)物質(zhì)污染防治法》、《土壤污染防治法》等法律之所以至今不能出臺，就與各部門間的意見不一致有很大關(guān)系。四中全會要求探索委托第三方起草法律法規(guī)草案，可以為上述問題的解決提供一定的可能性。

從今后，誰可能成為起草者

那么，誰可以成為法律法規(guī)的起草者呢，我們分析可以有如下幾類。

一是環(huán)保社會組織。依據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第58條，符合特定條件的環(huán)境社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟。一些擁有良好聲譽(yù)和積極影響的環(huán)保社團(tuán)，比如中華環(huán)保聯(lián)合會、中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會、自然之友等，不僅具有較新的環(huán)保觀念和較強(qiáng)的環(huán)境問題意識，而且也有自己的專家隊(duì)伍。也許更為重要的是，這些環(huán)保社團(tuán)往往可以客觀真實(shí)地反映群眾呼聲，因而成為環(huán)境公共利益更好的代言人和捍衛(wèi)者。這些優(yōu)勢都有助于環(huán)保社團(tuán)完成草案起草的相關(guān)工作。

二是法學(xué)專家。法學(xué)專家，特別是環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專家始終是我國環(huán)境法治建設(shè)中一支不可忽視的重要力量?！董h(huán)境保護(hù)法》修訂過程中，眾多環(huán)境法的專家學(xué)者通過各種途徑和方式獻(xiàn)言獻(xiàn)策就是很好的證明。環(huán)境法學(xué)專家精通法學(xué)專業(yè)的知識和技能，對中國的環(huán)境立法情況較為熟悉，對其存在的現(xiàn)實(shí)問題有比較全面深刻的認(rèn)識。同時，他們往往結(jié)合國外立法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和中國的現(xiàn)實(shí)國情，對有關(guān)環(huán)境立法的完善方向也有比較準(zhǔn)確的把握。

三是高等院校和科研機(jī)構(gòu)。任何法律法規(guī)的起草都很難說是一個純粹的法律問題。由于環(huán)境問題的廣泛性和復(fù)雜性，環(huán)境立法起草工作的有效開展可能不僅需要法律專家，而且需要管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、環(huán)境科學(xué)等方方面面專家學(xué)者的共同參與。由于高等院校和科研機(jī)構(gòu)往往聚集著不同學(xué)科背景的專家，并且已形成相關(guān)領(lǐng)域的科研團(tuán)隊(duì)，因而成為實(shí)踐中備受青睞的立法起草委托對象。

四是律師事務(wù)所。法律的生命在于實(shí)施。環(huán)境立法的成功與否在很大程度上需要到司法實(shí)踐中去尋找答案。律師在參與具體環(huán)境案件的過程中，可以更為直觀地發(fā)現(xiàn)立法存在的問題，比如法律依據(jù)缺失、法條操作性不強(qiáng)、法律規(guī)定不符合實(shí)際等，因而可以提出較有針對性的立法完善意見。在通過司法手段保障生態(tài)文明建設(shè)越發(fā)引起重視的今天，像北京環(huán)助律師事務(wù)所這樣專注于環(huán)境法務(wù)的律所一定會不斷涌現(xiàn)出來。

五是人大代表。人大代表作為人民意見的表達(dá)者，如果有某一方面的專長，且對起草某一立法感興趣，也可以承擔(dān)立法起草工作。國外的一些立法，比如《謝爾曼反托拉斯法》，就因由參議員約翰·謝爾曼提出草案而得名。我國的人大代表中，有許多專家，當(dāng)然也可以承擔(dān)起草立法的工作。

當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)清醒地看到，上述五類主體也分別存在一些劣勢。比如，環(huán)保社會組織的法律知識水平和立法技能尚有待提高；法學(xué)專家起草的立法草案往往過于理想化；高等院校和科研機(jī)構(gòu)的草案可能帶有一定的理論傾向性和特定風(fēng)格；律師事務(wù)所的草案可能缺少全局規(guī)劃和系統(tǒng)安排。因而，如何將委托第三方起草法律法規(guī)草案落到實(shí)處，仍有待相關(guān)制度的規(guī)范和保障。

執(zhí)行力，哪些制度可以保障

從維護(hù)受托第三方中立性、保證立法草案質(zhì)量等方面考慮，可以從以下三個主要方面完善相關(guān)制度保障。

一是發(fā)揮立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用。委托第三方起草立法絕不意味著將立法權(quán)也同時轉(zhuǎn)移給了第三方。如果委托起草的立法經(jīng)過表決并最終通過，有關(guān)立法機(jī)關(guān)仍是立法質(zhì)量的第一責(zé)任人。因而，立法機(jī)關(guān)在確定委托立法項(xiàng)目時，應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研和論證，堅(jiān)持宜精不宜多的基本原則。在此之后，還應(yīng)在調(diào)動第三方積極性和主動性的同時，強(qiáng)化對起草關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心問題的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和支持。

二是引入受托第三方的競爭機(jī)制。目前比較普遍的做法是由立法機(jī)關(guān)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)直接選定受托方，這就很可能導(dǎo)致一些具有能力和積極性的組織或個人無法得到參與起草的機(jī)會。一些“得來全不費(fèi)功夫”的受托方反而會滋生消極懈怠的情緒。因此，應(yīng)當(dāng)引入公開招標(biāo)等競爭機(jī)制，讓所有符合條件的第三方都可以平等申請和公平答辯。與之相適應(yīng)，對受托人的資格認(rèn)證、審查備案、準(zhǔn)入和評估制度應(yīng)建立起來。

三是嚴(yán)格委托立法協(xié)議條款。立法關(guān)乎國計(jì)民生。委托立法協(xié)議涉及國家安全、公共事務(wù)和社會公共利益而具有特殊性。因此，在落實(shí)具體協(xié)議條款時，應(yīng)明確立法起草的階段、程序、文本標(biāo)準(zhǔn)等重要細(xì)節(jié)。同時，可以考慮為受托第三方在超越權(quán)限、立法尋租、收受賄賂等情形下設(shè)定責(zé)任條款。