■朱青花明鄭鵬

礦產資源節(jié)約與綜合利用是推動資源利用方式根本轉變，為經濟社會建設提供物質基礎和良好環(huán)境的重要手段。我國礦產資源總量豐富，但人均占有量僅為世界人均占有量的58%，列世界第53位，且富礦少，貧礦多，共伴生、低品位礦多。近年來，隨著經濟社會的不斷發(fā)展，我國對礦產資源的需求與消耗也不斷增大，目前有許多礦種資源保障度不斷下降，對外依存度居高不下。例如:我國石油、鐵礦石、精煉銅、精煉鋁和鉀鹽的對外依存度，分別高達 54．8%、53．6%、69．1%、52．9%和52．4%[1]。據(jù)國土資源部對45種主要礦產可采儲量保證程度的分析預測，到2020年，我國將有25種礦產將出現(xiàn)不同程度的短缺，其中11種為國民經濟支柱性礦產。[2]可以說，我國是一個礦產資源緊缺的國家，當前經濟社會發(fā)展面臨著資源與環(huán)境的雙重制約。因此，如何按照《礦產資源節(jié)約與綜合利用“十二五”規(guī)劃》要求，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先的原則，以制度創(chuàng)新為動力，強化政策引導和制度約束，加快構建礦產資源節(jié)約與綜合利用長效機制，是推動礦產資源利用方式根本轉變必須解決的現(xiàn)實問題。

一、我國礦產資源節(jié)約與綜合利用現(xiàn)狀及潛力

隨著我國礦產資源產業(yè)的不斷發(fā)展，礦產資源節(jié)約與綜合利用取得了長足進步。但由于受發(fā)展理念、體制機制等因素的制約，在某些方面仍存在不少問題，與工業(yè)發(fā)達國家或地區(qū)相比，依然有較大差距，仍有較大提升空間和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

(一)礦產資源節(jié)約與綜合利用現(xiàn)狀

1．“節(jié)約優(yōu)先”的開發(fā)利用理念尚未真正形成

不少礦產企業(yè)沒有從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度處理好長期利益與短期利益、全局利益與局部利益的關系，沒有樹立“節(jié)約優(yōu)先”的開發(fā)理念。在礦產資源開發(fā)利用過程中采富棄貧、采主棄副、采易棄難的現(xiàn)象時有發(fā)生，一些采礦權層層轉包，期限較短、規(guī)模較小的礦產企業(yè)常常采取的是掠奪式開發(fā)模式，幾乎不考慮礦產資源節(jié)約與綜合利用問題，致使大量的共伴生、低品位、難采冶的礦產資源被白白浪費掉了。

2．礦產資源綜合利用率總體偏低

由于長期以來的粗放式開發(fā)和低效利用，礦山回采率、礦產資源總回收率整體偏低，共伴生、低品位礦產資源綜合利用率更低，尤其是私人小礦山、小選廠基本上沒有進行綜合利用。我國礦產資源總回收率和共伴生礦產資源綜合利用率平均僅分別為30%和35%左右，黑色冶金礦山的共(伴)生資源綜合利用率不到20%，非金屬礦山綜合回收率最低的僅為20%～30%，煤炭資源綜合回收率僅約為30%，比國際先進水平低20% 左右[3][4]。

3．礦產資源綜合利用效益不佳

目前，相當一部分礦產資源開發(fā)利用仍處在提供礦產品原料的水平上，企業(yè)規(guī)模小，起點低，深加工產品少，技術附加值低，初級產品出口、深加工制品進口的狀況尚未得到有效遏制。例如，我國中重稀土、鎢精礦在國際市場上具有舉足輕重的地位，但由于缺乏整體的戰(zhàn)略定位和科學的產業(yè)管制，且激勵約束與監(jiān)管機制不健全，致使產業(yè)資本積累緩慢，技術創(chuàng)新缺乏動力，產業(yè)鏈延伸能力不足，高附加值產品生產能力薄弱，產值占全球行業(yè)產值比非常低，礦產資源優(yōu)勢并沒有真正轉化為經濟優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢。

4．礦業(yè)開發(fā)秩序較為混亂

近年來，隨著礦產品價格不斷攀升，在巨大經濟利益驅動下，私挖濫采、超層越界、以采代探、非法轉讓等違法違規(guī)開采行為時有發(fā)生，礦業(yè)開發(fā)秩序較為混亂。礦山數(shù)量過多、規(guī)模偏小，小礦產企業(yè)占比近60%，不少小礦產企業(yè)根本達不到最低開采規(guī)模，甚至一些小礦產企業(yè)無證違規(guī)經營。雖然自國務院開展全面整頓和規(guī)范礦產資源開發(fā)秩序工作以來，“多、小、散、亂”的開發(fā)格局有所改善，但在整合中也出現(xiàn)了整優(yōu)不整劣、整權不整責以及一刀切的現(xiàn)象，一些名義上被整合的小礦產企業(yè)加速掠奪性和破壞性開采，礦山“三廢”處置不當，造成了嚴重的資源浪費和環(huán)境破壞，甚至給當?shù)鼐用裆a和生活帶來安全隱患。

(二)礦產資源節(jié)約與綜合利用潛力

1．一次礦產資源綜合利用的增長潛力

一次礦產資源是指天然賦存于地殼或地表，經過地質成礦作用而形成的總量有限且具有 (潛在)經濟價值及不可再生的資源，也稱原生(原地)礦產資源。它是礦產資源綜合利用領域的最主要部分，而且潛力巨大。以原煤為例，2010年我國生產原煤32．4億噸，采區(qū)回采率平均為60%，消耗煤炭儲量54億噸。如果采區(qū)回采率提高10個百分點，在消耗同等儲量條件下，可多產出原煤5．4億噸，相當于新建50個千萬噸級的大煤礦，以500元/噸價格計算，則可多創(chuàng)造270億元的經濟價值。[5]

2．二次礦產資源綜合利用的增長潛力

二次礦產資源是指礦床開采、選礦、冶煉過程中產生的采礦廢石、選礦尾礦、煤矸石、煉渣、廢氣、廢水以及廢棄礦山(坑)等礦業(yè)開發(fā)廢棄物，它們是經過礦山一次資源開發(fā)而形成的產物，也稱為礦業(yè)二次資源。[6]有關研究表明，我國有色金屬工業(yè)固體廢棄物回收利用率為60%，鋼鐵高爐渣回收率為85%，粉煤灰和煤矸石的利用還不到其產量的50%，綜合利用率程度最差的是尾礦，其資源利用量還不到10%，與國外尾礦利用率24%的狀況相比尚有較大的差距[7][8]。如果對現(xiàn)存尾礦中的有價元素進行有效回收，可獲得2．1億噸金屬鐵、300噸黃金、200萬噸銅，以及大量的金屬鈦和稀有金屬，每年可創(chuàng)造巨大的經濟價值[3]。

3．再生礦產資源綜合利用的增長潛力

再生礦產資源是指以礦產資源為原材料的產品在生產過程和社會消費過程中，多次使用、多次回收再制造后可繼續(xù)使用的資源，它是城市礦產的重要組成部分。[6]以金屬礦產為例，目前我國鋼(鐵)、銅、鋁等二次資源回收量僅為消費量的15%、16%、8%，而發(fā)達國家普遍維持在30% ～50%的水平上。[6]以2011年的鋼(鐵)、銅、鋁的消費量為參照，如果我國鋼(鐵)、銅、鋁二次資源回收率提高10個百分點，在消耗同等儲量條件下，可分別多產出6億噸鋼 (鐵)、700萬噸銅和1800余萬噸鋁。再生礦產資源的綜合利用不僅可以創(chuàng)造可觀的經濟價值，而且對于保護生態(tài)環(huán)境、轉變資源利用理念具有重要意義。

二、我國礦產資源節(jié)約與綜合利用的制度障礙分析

近年來，礦產資源節(jié)約與綜合利用得到了國家和各方面的高度重視，在法律法規(guī)、專項規(guī)劃、技術目錄、資金扶持以及基地試點等制度建設方面，都做了許多努力和嘗試。但由于尚處于起步探索階段，仍有許多地方存在不足，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

(一)相關法律法規(guī)體系不健全

首先，缺乏專門的法律法規(guī)，目前我國礦產資源節(jié)約與綜合利用主要依靠《礦產資源法》、《循環(huán)經濟促進法》等法規(guī)中的相關條款來進行調節(jié)，法律層次偏低，針對性和可操作性較弱;其次，現(xiàn)有法律法規(guī)及相關規(guī)定條例，例如《礦產資源節(jié)約與綜合利用“十二五”規(guī)劃》、《礦產資源節(jié)約與綜合利用鼓勵、限制和淘汰技術目錄》等，對礦產資源節(jié)約與綜合利用的實施主體、實施細則和獎懲措施方面沒有予以明確;再次，在針對不同區(qū)域、不同礦種、不同組分的差異性方面，缺乏更為具體的規(guī)定及實施細則。

(二)礦業(yè)權設置制度不科學

首先，探礦權與采礦權分離制度，不利于從探礦階段統(tǒng)籌規(guī)劃采、選、冶階段的資源節(jié)約與綜合利用。而且，探、采分離制度在一定程度上有可能激勵探礦權人的短期行為，使他們只重視勘查主礦，而忽視對共伴生的其他礦物組分的勘查。其次，在礦業(yè)權拍賣過程中，缺乏對次生、共伴生等低品位礦種的節(jié)約和綜合利用進行約定，對后續(xù)礦業(yè)開發(fā)利用活動缺乏指導和約束。再次，礦山開采承包年限較短，使得采礦權人更愿意把人力、物力和財力投入到提高礦產產量上，而不愿意投入到回收周期較長的設備改造與技術創(chuàng)新上來，從而制約了該領域的技術創(chuàng)新及其擴散。

(三)相關技術標準體系及其評價制度不健全

首先，缺乏系統(tǒng)的礦產資源節(jié)約與綜合利用的技術標準體系。已有的技術規(guī)范多為參考性指標，約束性指標偏少，更未作為礦山規(guī)劃、開采、綜合利用的依據(jù)。其次，現(xiàn)有技術規(guī)范多為國家層面宏觀設計，多為指導性的，缺乏針對不同區(qū)域、不同礦種、不同地質結構的技術標準體系，導致標準體系的針對性、可操作性較弱。再次，現(xiàn)行的調查評價制度難以形成有效監(jiān)督。我國絕大多數(shù)種類的礦產資源的資源補償費率為其礦產品銷售收入的1% ～2%，與回采率掛鉤。[9]但是，核定回采率和實際回采率的認定、核查工作較為復雜，目前主要仍然是以企業(yè)自主申報、主管部門審核的方式開展，這容易造成評價結果偏差，難以真實準確地反映標準體系執(zhí)行情況和實際綜合利用程度。

(四)激勵約束機制缺乏效率

1．資源稅的配套改革不到位

2011年，《中華人民共和國資源稅暫行條例》修訂實施后，資源稅稅率不再實行“差別化管理”，對同一礦種，不管條件差異多大，都實行統(tǒng)一稅率。而由于與之相關的稅收減免、返還等稅收優(yōu)惠配套改革未能及時跟進，在實踐中，這種“無差別化”政策對那些開發(fā)利用低品位、難選冶礦產資源的礦山企業(yè)來說不公平，不利于調動其開展礦產資源節(jié)約與綜合利用工作的積極性。

2．礦產資源補償費征收存在缺陷

礦產資源補償費是指由采礦權人繳納，按照礦產品銷售收入的一定比例計征，以礦產品銷售時使用的貨幣結算，其計算公式為[10]:

礦產資源補償費=礦產品銷售收入×補償費費率×開采回采率系數(shù)

其中，以“礦產品銷售收入”作為征收“礦產資源補償費”的基數(shù)，掩蓋了實際開采過程中的“采富棄貧、采易棄難”的事實;“補償費費率”設定標準普遍低于國外同類型收費標準，缺乏必要的約束力;“開采回采率系數(shù)”在實踐中由于缺乏完善的技術標準體系的支撐，在核準過程中難以做到實事求是、準確到位，使得“操作空間”較大。

3．分類指導與激勵制度缺失

目前，我國對不同階段、不同屬性的礦場進行礦產資源節(jié)約與綜合利用，但缺乏完善的分類指導、獎懲機制及實施細則等制度體系。例如，對新建礦山、正在開發(fā)的礦山、資源枯竭老礦山及無主尾礦的資源再利用問題，由于缺乏差異化的權責劃分與扶持政策、考評機制和獎勵辦法等制度安排，使得礦產企業(yè)對礦產資源循環(huán)利用的積極性不高。

(五)相關監(jiān)管制度落實不到位

1．以收費代替監(jiān)管的現(xiàn)象普遍存在

由于對礦業(yè)活動進行監(jiān)管客觀上面臨監(jiān)管鏈條長、渠道少、隱蔽性強等困難，因此一些管理部門在執(zhí)行過程中，往往將工作重點放在繳費收取方面，而忽視了對礦產企業(yè)全過程的資源節(jié)約與綜合利用進行嚴格監(jiān)管，使得監(jiān)管活動存在較大漏洞，效果不理想。

2．礦山儲量動態(tài)監(jiān)督管理執(zhí)行不到位

具體表現(xiàn)在:一是一些礦山企業(yè)并未按照要求配備地質測量相關專業(yè)機構或人員，或配備了機構或人員，但并未按照要求如實報送《礦山儲量年報》;二是礦山企業(yè)在報送《礦山儲量年報》后，部分地方政府主管部門并未核實情況的真實性或核實比例過低;三是部分地方政府主管部門，并未把礦山企業(yè)的《礦山儲量年報》與礦產企業(yè)的資源節(jié)約與綜合利用情況進行掛鉤考核。

三、完善我國礦產資源節(jié)約與綜合利用的措施

礦產資源節(jié)約與綜合利用是一項復雜的系統(tǒng)工程，且具有較強的外部性，必須堅持宏觀調控與微觀管制相結合原則，發(fā)揮市場配置的基礎性作用，以制度創(chuàng)新為基礎、政策組合為手段，不斷推進體制機制改革，構建長效機制。

(一)不斷完善相關法律法規(guī)體系

首先，要在深入調研和充分論證的基礎上，盡快出臺《礦產資源節(jié)約與綜合利用法》，使礦產資源節(jié)約與綜合利用活動有法可依;其次，要重點針對一些戰(zhàn)略性、消耗過快、對外依存度高的礦產資源制定專門的實施條例或行為準則，明確實施主體、實施細則、考評機制和獎懲措施，推動其規(guī)范運行;再次，要針對礦產資源節(jié)約與綜合利用地區(qū)差異性大的特點，推動地方性法規(guī)建設，突出地區(qū)指導性、針對性和可操作性。

(二)加快推進礦業(yè)權設置制度改革

1．加快推進分階段探采結合制度改革

第一階段，重點探索以項目為紐帶的探采臨時結合制度。通過政策引導，鼓勵探采雙方開展有限度、可操作性的結合，為后續(xù)改革提供經驗。第二階段，重點探索探采一體化的探采結合制度。鼓勵探礦方和采礦方以技術、資金等方式相互入股，積極推進探采之間的相互融合、利益互補，努力革除探采分離的弊端。第三階段，重點探索探礦市場化的方式和途徑。進一步健全評估機制和交易平臺，通過對探礦方所探得的礦產潛在儲量 (其中很大一部分可能是伴生礦或低品位礦)予以市場估價，并通過產權交易的方式轉讓給采礦權人，以便從源頭上引導礦產企業(yè)加強礦產資源節(jié)約與綜合利用，

2．完善礦業(yè)權拍賣制度

按照“資源節(jié)約、梯次收費”的原則，對不同品級礦產資源制定不同的收費標準，特別要對共伴生礦種的承包費用問題進行詳細約定。在特殊情況下，為鼓勵對共伴生礦種的綜合利用，可以考慮適當降低礦業(yè)權拍賣的費用以調動礦產企業(yè)積極性。

(三)健全相關技術標準體系與評價制度

首先，應盡快建立健全相關技術標準體系。通過政府相關部門或行業(yè)協(xié)會牽頭，在綜合各方意見的基礎上，盡快建立有利于不同礦種開展節(jié)約與綜合利用的技術標準體系，尤其是要對約束性指標進行科學界定，并適當加大約束性指標的比重，并努力使之成為礦山規(guī)劃、開采、應用的重要依據(jù)。其次，要盡快改變當前企業(yè)自報、主管部門審核的調查評價制度，引入第三方獨立調查評價機構，客觀公正地開展調查評價。同時，要制定第三方調查評價機構的準入門檻和執(zhí)業(yè)準則，實行企業(yè)自查和獨立第三方機構調查相結合的評價制度體系。

(四)強化激勵約束機制

1．加快推進資源稅配套制度改革

針對新資源稅調節(jié)級差收益功能弱化的實際情況，研究推行級差稅費返還制度，返還比例與“三率”(開采回采率、選礦回收率和綜合利用率)掛鉤，對那些低品位、共伴生礦資源節(jié)約與綜合利用好的礦企給予適當返還。同時，進一步完善稅收減免制度，對那些積極開展二次資源、再生礦產資源綜合利用的企業(yè)要給予必要的稅收減免，以促進公平競爭，激發(fā)企業(yè)技術創(chuàng)新積極性。

2．完善礦產資源補償費征收制度

首先，應將計費基礎由現(xiàn)行的“礦產品銷售收入”改為“礦產品銷售收入－同期新增尾礦估值”，引導礦產企業(yè)在生產經營過程中盡量減少尾礦的產生量;其次，應參照國外同類標準，適度提高補償費費率的比例;再次，引入第三方專業(yè)機構對“開采回采率系數(shù)”進行核準，以提高系數(shù)值的真實性。

3．完善技術創(chuàng)新及其擴散的激勵機制

首先，要加快打造礦產資源節(jié)約與綜合利用領域的技術創(chuàng)新聯(lián)盟、協(xié)同創(chuàng)新平臺，鼓勵相關礦產企業(yè)聯(lián)合攻關、成本共擔、利益共享;其次，要積極打造技術創(chuàng)新成果交易平臺，加快推進實用新型成果的轉化與推廣，幫助研發(fā)企業(yè)回收前期投入成本;再次，加快開展礦產資源節(jié)約與綜合利用示范基地建設，重點扶持有代表性、有實力的礦產企業(yè)開展示范基地建設，對于一些好的做法給予專項資助。

(五)不斷完善全過程監(jiān)管的制度建設

1．把對礦業(yè)權人開發(fā)利用活動的監(jiān)管放在首位

一是要嚴格執(zhí)行國土資源部對新開采礦業(yè)權人的要求。新設立的采礦權在開采前，必須在開采場所設立標識牌，接受主管部門和社會的監(jiān)督。二是要健全社會監(jiān)督舉報渠道，通過各種方式積極引導礦業(yè)開發(fā)所涉及的利益相關群體(企業(yè)員工、社區(qū)居民、NGO機構等)，對礦產企業(yè)資源節(jié)約與綜合利用情況進行監(jiān)督舉報。三是要做實現(xiàn)有監(jiān)督制度，不能以收費代替監(jiān)管，積極教育和引導礦業(yè)權人從長遠利益考慮，樹立資源節(jié)約與綜合利用的經營理念，對其面臨的現(xiàn)實困難應有針對性地提供必要的幫助，使其積極落實政策，主動接受監(jiān)督。

2．建立健全問責制度

一是要健全問責機制，明確問責的主體、內容和方式等，強化礦產資源節(jié)約與綜合利用的實施目標、方式與效果的考核，確保提升效果;二是創(chuàng)新問責方式，除進一步健全保證金制度、停業(yè)整頓等問責方式外，可以考慮將礦業(yè)權競買與問責情況掛鉤的做法，強化礦產企業(yè)責任意識。

3．加強對具體項目的監(jiān)管

地方監(jiān)管部門要定期或不定期地對礦產企業(yè)經營項目的開采回采率、選礦回收率、共伴生資源綜合利用率和土地復墾率等指標進行監(jiān)管，并把這些指標和科研項目支持、稅收減免等獎懲措施結合起來，促進礦產山企業(yè)提高資源利用效率。

4．強化礦山儲量動態(tài)監(jiān)督管理

按照規(guī)定，各類礦產企業(yè)都要開展礦山地質測量，每年1月底前向國土資源行政主管部門報送由符合條件的礦山地質測量機構編制的上年度《礦山儲量年報》。國土資源行政主管部門應該根據(jù)報送的材料，加大對礦產企業(yè)的抽檢力度，把礦山儲量動態(tài)監(jiān)督管理與礦產資源節(jié)約與綜合利用有機結合起來。

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